Art. 259 AEUV

Mit ihrer Klage beantragt die Republik Polen, teilweise unterstützt durch die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland ihren Verpflichtungen aus dem Unionsrecht, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006(2) und Art. 4 Abs. 3 EUV, im Zusammenhang mit mehreren Abfallverbringungen aus Deutschland an sechs Standorte in Polen nicht nachgekommen ist.

Die wichtigste Herausforderung der vorliegenden Rechtssache besteht in der Anwendung der Grundsätze der freien Beweisführung und der freien Beweiswürdigung im Hinblick auf diese Verordnung anlässlich eines der wenigen von einem Mitgliedstaat eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren.

In Art. 24 („Rücknahme von Abfällen bei illegaler Verbringung“) Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1013/2006 heißt es:

Art. 28 („Differenzen bezüglich der Einstufung“) Abs. 2 dieser Verordnung sieht vor:

In den Jahren 2015 bis 2019 entdeckten die polnischen Behörden Abfälle aus einer vermeintlichen „illegalen Verbringung“ im Sinne von Art. 2 Nr. 35 der Verordnung Nr. 1013/2006 aus Deutschland an sechs Standorte in Polen, nämlich: Standort Nr. 1 (Tuplice), Standort Nr. 2 (Stary Jawor), Standort Nr. 3 (Sobolew), Standort Nr. 4 (Gliwice), Standort Nr. 5 (Sarbia) und Standort Nr. 6 (Bzowo).

Nachdem die polnischen Behörden bei den deutschen Behörden Anträge auf Rücknahme der in Rede stehenden Abfälle gestellt hatten, auf die nicht reagiert worden war, reichte die Republik Polen am 26. Juli 2023 gemäß Art. 259 Abs. 2 AEUV eine Beschwerde bei der Kommission ein und forderte diese auf, eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu erlassen, weil die Weigerung der Bundesrepublik Deutschland, diese Abfälle zurückzunehmen, einen Verstoß gegen das Unionsrecht(3) darstelle.

Nach Prüfung der schriftlichen Erklärungen der Bundesrepublik Deutschland sowie nach Anhörung der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen erließ die Kommission am 18. Oktober 2023 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie

Mit einem am 29. November 2023 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingereichten Schriftsatz hat die Republik Polen die vorliegende Vertragsverletzungsklage nach Art. 259 AEUV erhoben. Sie beantragt, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen illegaler Abfallverbringungen nach Polen ihre Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verletzt hat, und diesem Mitgliedstaat die Kosten aufzuerlegen.

Mit Beschluss vom 18. April 2024 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Republik Polen zugelassen worden(6).

Die Bundesrepublik Deutschland beantragt, die Klage abzuweisen und der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

Die Republik Polen erhebt drei Rügen gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, mit denen geltend gemacht wird, diese habe erstens ihre Verpflichtung aus der Verordnung Nr. 1013/2006 zur Rücknahme rechtswidrig verbrachter Abfälle(7), zweitens ihre Verpflichtung, diese Abfälle als in Anhang IV dieser Verordnung aufgeführte Abfälle zu behandeln(8), und drittens ihre Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit verletzt, indem sie es unterlassen habe, Maßnahmen zur Klärung des Sachverhalts im Zusammenhang mit der illegalen Verbringung von Abfällen zu ergreifen(9).

Mit ihrer ersten Rüge macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die Bundesrepublik Deutschland sei ihren Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1013/2006 nicht nachgekommen, indem sie die betreffenden Abfälle nicht zurückgenommen habe(10).

In diesem Zusammenhang möchte ich als Erstes hervorheben, dass die Umweltpolitik der Europäischen Union gemäß Art. 191 Abs. 2 AEUV unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip(11). Nach meinem Dafürhalten ergibt sich aus den vorstehenden Grundsätzen, dass die abfallerzeugenden Unternehmen bei der Verbringung von Abfällen aus dem Mitgliedstaat der Abfallentstehung einer erhöhten Verantwortung unterliegen.

Vor diesem Hintergrund verfolgt die Verordnung insbesondere das in ihrem Art. 2 Nr. 8 definierte Ziel einer umweltgerechten Behandlung der Abfälle(12), was, wie aus ihrem Art. 2 Nr. 34 folgt, auch impliziert, dass die Verbringung von Abfällen nur zum Zweck der Verwertung oder Beseitigung der Abfälle erfolgt(13).

Art. 3 dieser Verordnung, der im Wesentlichen die Verbringungsverfahren regelt, sieht in seinem Abs. 1 insoweit das „Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung“ für die Verbringung zur Beseitigung bestimmter Abfälle und zahlreicher Kategorien zur Verwertung bestimmter Abfälle sowie in seinem Abs. 2 das „Informationsverfahren“ vor, das durch Art. 18 der genannten Verordnung geregelt wird und sich bei anderen Verbringungen von Abfällen (mit einer Menge von mehr als 20 kg), die auf der „grünen“ Abfallliste stehen(14), auf die Einführung eines Formulars und den Abschluss eines die Abfallverwertung(15) betreffenden Vertrags zwischen der die Verbringung veranlassenden Person und dem Empfänger beschränkt, wobei diese Dokumente im Einklang mit den Anweisungen des in Anhang VII derselben Verordnung enthaltenen Formulars (im Folgenden: Formular nach Anhang VII) zu erstellen sind.

Im Fall einer illegalen Verbringung von Abfällen im Sinne von Art. 2 Nr. 35 der Verordnung Nr. 1013/2006(16) sieht deren Art. 24 Abs. 2 vor, dass, wenn der Notifizierende die illegale Verbringung zu verantworten hat, die zuständige Behörde am Versandort dafür sorgen muss, dass die Abfälle innerhalb eines Zeitraums von grundsätzlich 30 Tagen oder eines anderen, von den betroffenen zuständigen Behörden einvernehmlich festgelegten Zeitraums ab dem Tag, an dem sie davon Kenntnis erhalten hat oder von den zuständigen Behörden am Bestimmungsort davon benachrichtigt wurde, zurückgenommen werden.

Als Zweites weise ich darauf hin, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, und sich die Kommission hierfür nicht auf irgendwelche Vermutungen stützen kann(17). Die gleichen Grundsätze gelten, wenn ein Mitgliedstaat eine Vertragsverletzungsklage im Sinne von Art. 259 AEUV erhebt(18). Die von der Republik Polen vorgelegten Beweise sind somit im Licht der vorstehenden Erwägungen sowie anhand der Grundsätze der freien Beweisführung und der freien Beweiswürdigung, wie sie in der Rechtsprechung des Gerichtshofs verankert worden sind, zu prüfen(19).

Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorbringen der Republik Polen hervor, dass die in Rede stehenden Abfälle im Rahmen des Informationsverfahrens und unter Umgehung der in der Verordnung Nr. 1013/2006 vorgesehenen Voraussetzungen sowohl in Bezug auf die Abfallkategorie, die nach diesem Verfahren verbracht werden durfte, als auch in Bezug auf die im Besitz der mit der Abfallbehandlung beauftragten Unternehmen befindlichen Genehmigungen von Deutschland nach Polen verbracht worden sein sollen. Was den Standort Nr. 1 betrifft, so ist das Vorliegen illegaler Verbringungen von der Bundesrepublik Deutschland anerkannt worden, weshalb sich der Rechtsstreit lediglich auf die Frage bezieht, ob dieser Mitgliedstaat die Frist für die Rücknahme der Abfälle verletzt hat, während in Bezug auf die Standorte Nrn. 2 bis 6 zu prüfen ist, ob die behaupteten, den betreffenden deutschen Unternehmen zuzurechnenden illegalen Verbringungen überhaupt stattgefunden haben. Im weiteren Verlauf der vorliegenden Schlussanträge werde ich diese beiden Sachverhalte getrennt analysieren.

Die Republik Polen wirft der Bundesrepublik Deutschland vor, ihre Verpflichtung verletzt zu haben, innerhalb von 30 Tagen rund 20 000 t illegal verbrachter Zinkschlackeabfälle zurückzunehmen(20).

Die Parteien und die Kommission erkennen an, dass die in Rede stehenden Abfälle Gegenstand einer illegalen Verbringung gewesen sind(21), und stimmen darin überein, dass die Abfallrücknahme seit Dezember 2024 abgeschlossen ist(22).

Zunächst einmal bin ich der Ansicht, dass das von der Bundesrepublik Deutschland angeführte Vorbringen, wonach die Klage unzulässig oder gegenstandslos geworden sei, weil die Rücknahme der Abfälle inzwischen abgeschlossen sei, zurückzuweisen ist. Im Rahmen einer zwischenstaatlichen Vertragsverletzungsklage nach Art. 259 AEUV ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung nämlich anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der beklagte Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der in Abs. 2 dieses Artikels vorgesehenen vorherigen Befassung der Kommission befand(23). Im vorliegenden Fall war die Frist für die Rücknahme zum fraglichen Zeitpunkt längst abgelaufen(24).

Als Erstes macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Entscheidungen ihrer zuständigen nationalen Behörden, mit denen die für die Verbringung verantwortliche Gesellschaft zur Rücknahme der Abfälle verpflichtet werde, seien Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gewesen. Darüber hinaus nehme die Rücknahme einer solchen Abfallmenge aufgrund logistischer Zwänge und der Notwendigkeit, ein den Unionsvorschriften entsprechendes Vergabeverfahren durchzuführen, mehrere Monate in Anspruch. Vor diesem Hintergrund könne die in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1013/2006 vorgesehene Frist von 30 Tagen keine Anwendung finden.

Ich stelle insoweit fest, dass Art. 24 Abs. 2 dieser Verordnung keine Ausnahmen oder Gründe vorsieht, die eine Unterbrechung der fraglichen Frist rechtfertigen würden – auch nicht aufgrund der Abfallmenge; die einzige insoweit gebotene Möglichkeit besteht darin, dass die betreffenden zuständigen Behörden eine alternative Frist festlegen(25). Jedenfalls kann die Nichteinhaltung der Frist im Kontext einer Verzögerung – wie im vorliegenden Fall – von fast zehn Jahren weder durch logistische Gründe noch durch den Umstand gerechtfertigt werden, dass die Menge der Abfälle die Durchführung eines europaweiten Ausschreibungsverfahrens erforderlich mache(26).

Als Zweites macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, im vorgerichtlichen Verfahren habe zwischen den Parteien ein Einverständnis gemäß Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1013/2006 dahin vorgelegen, dass es zweckmäßig sei, vor der Rücknahme der in Rede stehenden Abfälle den Ausgang des Gerichtsverfahrens abzuwarten, was jedoch von den polnischen Behörden bestritten wird(27). Die Bundesrepublik Deutschland stützt sich insoweit auf den Schriftwechsel zwischen den polnischen und den deutschen Behörden, in dem sich erstere der Entscheidung, den Ausgang des laufenden Gerichtsverfahrens abzuwarten, angeschlossen und davon abgesehen haben sollen, vor Ende des Verfahrens von letzteren die Rücknahme der Abfälle zu verlangen(28).

Dieser Schriftwechsel zeigt meines Erachtens, dass die polnischen Behörden nicht die Absicht bekundet haben, die Angelegenheit unverzüglich vor den Gerichtshof zu bringen. Daraus könnte man ableiten, dass sie die Entwicklungen des in Deutschland anhängigen Verfahrens eine gewisse Zeit lang abgewartet haben. Aus dem Schriftwechsel geht jedoch nicht eindeutig hervor, dass die polnischen Behörden zugestimmt hätten, bis zum Ende dieses Verfahrens zu warten. Im Übrigen haben diese Behörden unstreitig spätestens bei ihrer Anhörung vor der Kommission vom 20. September 2023 deutlich gemacht, dass ein solches Einverständnis nicht vorliege. Daher bin ich der Ansicht, dass das von der Bundesrepublik Deutschland angeführte Einverständnis über die Zweckmäßigkeit, den Ausgang des Gerichtsverfahrens abzuwarten, rechtlich nicht hinreichend nachgewiesen ist.

Unter diesen Umständen schlage ich vor, der ersten Rüge in Bezug auf den Standort Nr. 1 (Tuplice) stattzugeben.

In Bezug auf die Standorte Nrn. 2 bis 6 wirft die Republik Polen der Bundesrepublik Deutschland vor, gegen die Bestimmungen über die Rücknahme illegal verbrachter Abfälle verstoßen zu haben(29), während diese die Anschuldigung zurückweist und bestreitet, dass es überhaupt illegale Verbringungen gegeben hat, die den betreffenden deutschen Gesellschaften zugerechnet werden können(30).

In den folgenden Nummern der vorliegenden Schlussanträge werde ich Sachverhalte, die Ähnlichkeiten – insbesondere in Bezug auf die Kategorie der verbrachten Abfälle – aufweisen, zusammen prüfen.

Die Republik Polen trägt vor, die polnischen Behörden hätten zwischen April und September 2018 bei Kontrollen an den Standorten Nrn. 2 und 3(31) 1 156 bzw. 1 039 t Abfall(32) entdeckt, die Gegenstand illegaler Verbringungen(33) durch deutsche Gesellschaften(34) gewesen seien. Anstelle in den Formularen nach Anhang VII erklärter Betonabfälle (Rubrik 17 01 01(35)) (im Folgenden: Betonabfälle) hätten diese Unternehmen nach dem Informationsverfahren gemischte Bauabfälle auf Gipsbasis (im Folgenden: Gipsabfälle)(36), die nicht unter die „grüne“ Liste fielen, für Verwertungsverfahren, für die die empfangenden Gesellschaften ebenso wenig über die erforderlichen Genehmigungen verfügt hätten(37), verbracht. Außerdem seien die streitigen Abfälle, obwohl sie von den deutschen versendenden Gesellschaften als Gipsabfälle eingestuft worden seien, in einigen Fällen gleichwohl an polnische Unternehmen verbracht worden, die keine Genehmigung für die Verwertung dieser Abfälle besessen hätten(38).

In diesem Zusammenhang erscheint es mir zweckmäßig, die Frage nach der Existenz der streitigen Abfallverbringungen von der Frage nach der Haftung der betreffenden deutschen Unternehmen zu unterscheiden.

Was die Existenz der Verbringungen (unabhängig davon, ob sie illegal sind oder nicht) der streitigen Abfälle betrifft, so wird später eine Unterscheidung zwischen Verbringungen von Abfällen, die als Betonabfälle eingestuft sind, und solchen, die als Gipsabfälle eingestuft sind, getroffen werden müssen.

Als Erstes werden Verbringungen von Betonabfällen in den meisten Unterlagen zu den besagten Gesellschaften – u. a. in den Transportverträgen und den Formularen nach Anhang VII – unstreitig erwähnt(39). Die Republik Polen trägt jedoch vor, hinter diesen Verbringungen verbärgen sich in Wirklichkeit Verbringungen von Gipsabfällen, was vor allem durch die Ergebnisse der Inspektionen durch die polnischen Behörden belegt werde, die an den betreffenden Standorten neben Betonabfällen oder einer Mischung aus beiden auch Gipsabfälle entdeckt hätten.

Meines Erachtens stellt die bloße Entdeckung von Gipsabfällen an den Standorten der von den polnischen Behörden kontrollierten Anlagen zwar einen Anhaltspunkt dafür dar, dass andere Abfälle an diese Standorte verbracht wurden als diejenigen, für die die Genehmigungen für die Verwertung galten. Dieser Umstand allein belegt jedoch nicht, dass die Abfälle tatsächlich aus den streitigen Verbringungen stammten. Den Verbringungen waren nämlich Formulare nach Anhang VII und weitere übereinstimmende Transportdokumente beigefügt, aus denen sich ergibt, dass die streitigen Abfälle als Betonabfälle versandt und in Empfang genommen worden sind. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Verbringungen andere Abfallkategorien verschleiert hätten, zumal, wie die Republik Polen selbst einräumt, an den fraglichen Standorten auch Betonabfälle vorgefunden worden sind.

Als Zweites ist auch unstreitig, dass bestimmte Abfallverbringungen von den betreffenden Unternehmen als Verbringungen von Gipsabfällen eingestuft worden sind.

Was den Standort Nr. 2 angeht, so handelt es sich erstens um Verbringungen zwischen den deutschen versendenden Gesellschaften ALBA Seehausen und Altmärkische einerseits und der polnischen empfangenden Gesellschaft Bravet andererseits. Es ist jedoch nicht nachgewiesen, dass diese Verbringungen Gegenstand eines Rücknahmeersuchens gewesen wären. In den von der Republik Polen angeführten Unterlagen zu den Rücknahmeersuchen werden solche Verbringungen nämlich nicht erwähnt(40).

Zweitens sind sich die Parteien darüber einig, dass zwischen der deutschen versendenden Gesellschaft Parentin und der polnischen empfangenden Gesellschaft Bravet ein Vertrag über die Verbringung von Gipsabfällen bestanden hat. Weder in den von den betreffenden Parteien unterzeichneten Formularen nach Anhang VII noch in anderen diesbezüglichen Unterlagen finden sich jedoch Hinweise auf solche Verbringungen. Die Erfüllung dieses Vertrags ist somit nicht nachgewiesen(41).

Drittens erkennen die Parteien auch an, dass es Verbringungen als Gipsabfälle registrierter Abfälle gegeben hat, die von den deutschen versendenden Gesellschaften Drekopf und Recom an die Anlagen der polnischen empfangenden Gesellschaft Bravet durchgeführt worden sind. Den von der Republik Polen vorgelegten Beweisen zufolge haben die polnischen Behörden gleichwohl kein Rücknahmeersuchen gestellt, da diese Abfälle am Standort Nr. 2 mit anderen Abfällen vermischt worden waren, so dass es ihrer Ansicht nach nicht mehr möglich war, die Herkunft der Abfälle für jedes der betroffenen Unternehmen zu ermitteln(42).

Was den Standort Nr. 3 anbelangt, so betrafen die Verbringungen als Gipsabfälle deklarierter Abfälle Verbringungen zwischen der deutschen versendenden Gesellschaft Parentin und der polnischen empfangenden Gesellschaft PPH LWN, die im Vorfeld der von der Republik Polen vorgelegten Klageschrift jedoch weder zur Sprache gekommen noch – wie die Bundesrepublik Deutschland geltend macht – Gegenstand eines Rücknahmeersuchens der polnischen Behörden gewesen sind(43).

Im Ergebnis gehe ich davon aus, dass die Existenz illegaler Verbringungen von Abfällen, deren Rücknahme die Bundesrepublik Deutschland sicherzustellen hätte, nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen ist, weshalb die erste Rüge in Bezug auf die Standorte Nrn. 2 und 3 zurückzuweisen ist.

Der Vollständigkeit halber werde ich allerdings auch die Frage nach der Haftung der betreffenden deutschen Unternehmen für die Verbringungen als Gipsabfälle deklarierter Abfälle an Anlagen prüfen, die nicht über die für deren Verwertung erforderlichen Genehmigungen verfügen.

Die Parteien sind insoweit uneins darüber, ob der Abfallerzeuger oder der Veranlasser der Abfallverbringung für die Rechtmäßigkeit der Verwertungsverfahren haftet, die in den Empfängerstaaten der Abfälle durchgeführt werden, wenn das Unternehmen, das Adressat der Abfälle ist oder die Verwertungsanlage betreibt, nicht im Besitz einer gültigen Genehmigung für die Behandlung dieser Abfälle ist oder wenn rechtmäßig verbrachte Abfälle im Empfängerstaat nicht ordnungsgemäß verwertet werden. Die Frage bezieht sich insbesondere auf die Tragweite der Unterschrift des empfangenden Unternehmens auf dem Formular nach Anhang VII oder seiner Erklärung im Vertrag mit dem Veranlasser der Verbringung hinsichtlich des Vorliegens der erforderlichen Genehmigungen.

Im vorliegenden Fall erkennen die Parteien an, dass die Unternehmen, die Adressaten der Abfälle gewesen sind, nicht über die erforderlichen Genehmigungen für die Verwertung von Gipsabfällen verfügten(44). In Bezug auf den Standort Nr. 2 teile ich außerdem die Auffassung der Republik Polen, wonach die Genehmigung der polnischen empfangenden Gesellschaft Bravet für die „Sammlung“ von Gipsabfällen im Sinne von Art. 3 Nr. 10 der Richtlinie 2008/98(45) auch nicht die Möglichkeit einer „vorläufigen Lagerung“ dieser Abfälle beinhalte, wie sie im Rahmen des Verwertungsverfahrens R 13(46) vorgesehen sei. Obwohl der Wortlaut der vorstehend angeführten Definitionen zu Verwirrung führen kann, schließt die Definition des Begriffs „Lagerung von Abfällen“, die dem Verwertungsverfahren R 13 in Anhang II der Richtlinie entspricht, eine „zeitweilige Lagerung“ im Sinne von deren Art. 3 Nr. 10 nämlich ausdrücklich aus.

Da die fraglichen Genehmigungen die Verwertungsverfahren (R 5 oder R 13), für die die Abfälle verbracht worden sind, nicht abdecken, ist folglich zu prüfen, ob die deutschen Unternehmen, die die Verbringung veranlasst haben, dafür haftbar gemacht werden können – insbesondere dann, wenn das Unternehmen, das Adressat dieser Abfälle ist, auf dem Formular nach Anhang VII (Felder 13 und 14) im Rahmen des Vertrags mit dem Veranlasser der Verbringung angegeben hat, dass es im Besitz der erforderlichen Genehmigungen sei(47).

Es scheint daher auf der Hand zu liegen, dass Unternehmen, wenn ihnen die Kenntnis davon nachgewiesen wird, dass den empfangenden Unternehmen die erforderlichen Genehmigungen fehlen oder die Abfälle illegal an andere Standorte umgeleitet worden sind, für die illegalen Verbringungen haftbar gemacht werden sollten. Liegt hingegen kein Nachweis für eine solche Kenntnis vor, ist der Umfang der ihnen obliegenden Sorgfaltspflicht anhand der fraglichen Rechtsverletzungen zu bestimmen.

Generell bin ich der Ansicht, dass der Mitgliedstaat, in dem die Abfälle angefallen sind, in Anbetracht der erhöhten Sorgfaltspflicht, die dem Versender der Abfälle im Rahmen einer Abfallverbringung außerhalb dieses Mitgliedstaats obliegt(48), hinsichtlich des Vorliegens der erforderlichen Genehmigungen beim Empfänger keine passive Haltung einnehmen darf. Mit anderen Worten: Entgegen der von der Bundesrepublik Deutschland vertretenen Auffassung darf der Versender der Abfälle sich nicht darauf beschränken, einen Vertrag über die Verbringung von Abfällen abzuschließen und das Formular nach Anhang VII auszufüllen. Ohne ihm übermäßig strenge Verpflichtungen aufzuerlegen, darf von diesem Versender gleichwohl erwartet werden, dass er die Übermittlung einer Kopie der einschlägigen Genehmigungen verlangt, ohne jedoch verpflichtet zu sein, eingehende Überprüfungen wie Untersuchungen oder Audits betreffend die Gültigkeit dieser Dokumente durchzuführen; dafür sind ausschließlich die Behörden zuständig(49).

Im vorliegenden Fall stelle ich in Bezug auf die an den Standort Nr. 2 verbrachten Abfälle fest, dass Bravet – die polnische Gesellschaft, die diesen Standort betreibt – den deutschen versendenden Unternehmen – ALBA Seehausen und Altmärkische einerseits(50) sowie Drekopf und Recom andererseits(51) – ihre Genehmigungen zur Sammlung von Abfällen, die unter die Rubriken 17 01 01 und 17 08 02 fallen, sowie zur Verwertung von Abfällen vorgelegt hatte, letztere allerdings beschränkt auf Abfälle, die unter die Rubrik 17 01 01 (und nicht 17 08 02) fallen. Nichtsdestotrotz haben diese Unternehmen für Verwertungsverfahren R 13 Verbringungen unter die Rubrik 17 08 02 fallender Abfälle veranlasst.

Unbeschadet der Erläuterungen in den Nrn. 35 und 37 der vorliegenden Schlussanträge scheinen die betreffenden deutschen Unternehmen folglich zu haften, soweit ihnen die Situation des empfangenden Unternehmens zum Zeitpunkt des Ausfüllens des Formulars nach Anhang VII bekannt war.

Dagegen teile ich zum einen nicht das von der Republik Polen vorgebrachte Argument, wonach die deutschen Gesellschaften auch deshalb haftbar seien, weil die deutschen versendenden Gesellschaften ALBA Seehausen und Altmärkische in Feld 7 ihrer Formulare nach Anhang VII als Verwertungsanlage lediglich die polnische empfangende Gesellschaft Bravet angegeben hätten, obwohl sie bei einer Verbringung an eine vorläufige Anlage auch die nicht vorläufige Verwertungsanlage hätten erwähnen müssen. Denn da Feld 7 des Formulars nach Anhang VII nur die „Verwertungsanlage“ betrifft, ist die Angabe der Anlage, die nach den Angaben in Feld 8 verpflichtet ist, ein Verwertungsverfahren R 13 durchzuführen, selbst dann ausreichend, wenn das letztgenannte Verfahren eine Lagerung von Abfällen bis zur Anwendung eines anderen Verwertungsverfahrens (ausgenommen zeitweilige Lagerung – bis zur Sammlung – auf dem Gelände der Entstehung der Abfälle) beinhaltet(52).

Zum anderen teile ich auch nicht die von der Bundesrepublik Deutschland vertretene Position, wonach die in der neuen Verordnung (EU) 2024/1157 vorgesehene ausdrückliche Verpflichtung zur Angabe nicht vorläufiger Anlagen zeige, dass diese Angabe erst ab Inkrafttreten der Verordnung(53) erforderlich sei.

Was die an den Standort Nr. 3 verbrachten Abfälle betrifft, so verfügte PPH LWN – die diesen Standort betreibende polnische Gesellschaft – unstreitig nicht über die erforderlichen Genehmigungen für die spezifischen Grundstücke, auf denen die Abfälle abgeladen worden sein sollen.

Meines Erachtens ist insoweit zwar anzuerkennen, dass für Abfälle erzeugende oder versendende Unternehmen eine erhöhte Sorgfaltspflicht besteht(54); von diesen Unternehmen kann jedoch nicht verlangt werden, dass sie im Einzelnen über den vorgesehenen Ort der Abladung der Abfälle innerhalb der in den einschlägigen Unterlagen ordnungsgemäß angegebenen Behandlungsanlage informiert sind und dafür einstehen. Ein solches Erfordernis würde den Rahmen ihrer Kontrolle überschreiten, da diese Frage ausschließlich in die Verantwortung des Betreibers der Behandlungsanlage fällt(55).

Die Republik Polen macht geltend, ihre Behörden hätten zwischen Februar und Mai 2018 bei Kontrollen an den Standorten Nrn. 4 und 5(56) 1 300 bzw. 8 700 t Abfälle entdeckt, die Gegenstand illegaler Verbringungen(57) durch deutsche Unternehmen(58) gewesen seien. Im Gegensatz zu den Angaben in den Formularen nach Anhang VII, in denen von Abfällen aus Kunststoff und Gummi (unter der Rubrik 19 12 04) (im Folgenden: Kunststoffabfälle) die Rede war, hätten diese Unternehmen im Rahmen des Informationsverfahrens Abfälle zur Verwertung verbracht, die nicht unter die „grüne“ Liste fielen.

Konkret handelt es sich bei den am Standort Nr. 4 entdeckten Abfällen offenbar um gemischte Verpackungsabfälle von Lebensmitteln aus Kunststoff und anderen Materialien (im Folgenden: gemischte Siedlungsabfälle)(59), die das deutsche Unternehmen Wurzer hergestellt hat und auf der Grundlage einer Kette von Verträgen nach Gliwice verbracht worden sind(60). Bei den am Standort Nr. 5 entdeckten Abfällen soll es sich um mit Draht umwickelte, zu Ballen gepresste Abfälle handeln, die keiner Rubrik zugeordnet werden können(61), von denen ein nicht unerheblicher Teil mit Aufschriften und Barcodes versehen sein soll, die ihre deutsche Herkunft belegen, die bei Lobbe und Böhme angefallen sind(62) und die, obwohl formal für den Ort Chełmek (Polen) bestimmt, nach „Unkenntlichmachung“ der Transportdokumente in Wirklichkeit nach Sarbia verbracht worden sein sollen(63). Außerdem soll das Unternehmen, das Adressat der an den Standort Nr. 4 verbrachten Abfälle ist, lediglich als Makler tätig geworden sein(64) und nur über eine Genehmigung für die Sammlung von Kunststoffabfällen verfügen, während das Unternehmen, das Adressat der an den Standort Nr. 5 verbrachten Abfälle ist, nicht im Besitz einer Genehmigung für die Verwertung dieser Abfälle sein soll(65).

In Bezug auf den Standort Nr. 4 geht aus den von der Republik Polen beigebrachten Beweisen (Formulare nach Anhang VII, als CMR-Frachtbriefe bezeichnete Transportdokumente und Wiegescheine) hervor, dass die bei Wurzer angefallenen Abfälle als Kunststoffabfälle, die unter die „grüne“ Liste fallen, eingestuft und an das polnische Unternehmen Marko verbracht worden sind, das zur Verwertung dieser Abfälle berechtigt war und deren Empfang am Standort Jawiszowice (und nicht am Standort Gliwice) bestätigt hat(66). Die von der Republik Polen vorgelegten Transportdokumente im Zusammenhang mit den Verbringungen nach Gliwice betreffen lediglich Vorgänge, an denen die polnischen Gesellschaften Marko als Versenderin und A&P als Empfängerin beteiligt sind(67). Selbst wenn unterstellt wird, dass die Übernahme der aus Deutschland stammenden Abfälle durch Marko – wie die Republik Polen vorträgt – nur vorgetäuscht gewesen ist, da die Ladungen direkt von Wurzer nach Gliwice befördert worden sind(68), geht dieser Umstand aus den Unterlagen der die Verbringungen veranlassenden deutschen Gesellschaften nicht hervor und kann ihnen vor allem nicht unmittelbar zugerechnet werden. Ein solcher Umstand fiele gegebenenfalls in die Verantwortung der betreffenden polnischen Unternehmen. Außerdem sind auch die übrigen von der Republik Polen vorgebrachten Beweise insoweit nicht ausschlaggebend(69). Im Übrigen bleibt in der Klageschrift unklar, welche Abfallmenge den beiden in Rede stehenden deutschen Gesellschaften zuzurechnen ist.

Was den Standort Nr. 5 angeht, so bezogen sich sämtliche Unterlagen (insbesondere die Formulare nach Anhang VII), die mit den Gesellschaften Lobbe und Böhme in Verbindung gebracht werden können, auf Verbringungen von Kunststoffabfällen an die polnischen Unternehmen Havel (durch Lobbe und Böhme) sowie Recovery (durch Böhme) in Chełmek(70). Die weiteren von der Republik Polen beigebrachten Beweise(71) belegen zwar, dass es am Standort Sarbia Abfälle gibt, die den deutschen Unternehmen Lobbe und Böhme zugeordnet werden können sowie möglicherweise von ihrem offiziellen Bestimmungsort umgeleitet und direkt von Deutschland nach Sarbia befördert worden sind. Diese Beweise reichen jedoch nicht für den Nachweis aus, dass die Verbringungen von den betreffenden deutschen Gesellschaften veranlasst oder genehmigt wurden oder ihnen überhaupt bekannt waren. Denn insbesondere angesichts der zwischen polnischen Unternehmen ausgetauschten Transportaufträge, die eine „Anweisung zur Unkenntlichmachung“(72) enthalten, lässt sich nicht ausschließen, dass den deutschen Gesellschaften die Umleitung der Abfälle verheimlicht worden ist und diese in die alleinige Verantwortung der fraglichen polnischen Gesellschaften fällt(73). Überdies lässt sich mit den von der Republik Polen beigebrachten Beweisen nicht mit hinreichender Genauigkeit feststellen, welche Abfallmenge von den betreffenden deutschen Gesellschaften an den fraglichen Standort, an dem nachweislich auch Abfälle aus Polen und anderen Staaten vorhanden sind, verbracht worden sein soll. Solche Umstände lassen eine Individualisierung der streitgegenständlichen Abfälle nicht zu und stehen deren Rücknahme im Rahmen der behaupteten rechtswidrigen Verbringungen daher entgegen(74).

Die Republik Polen macht geltend, ihre Behörden hätten zwischen April und September 2017 bei Kontrollen am Standort Nr. 6(75) 600 t gemischte Siedlungsabfälle(76) entdeckt, die Gegenstand illegaler Verbringungen(77) durch deutsche Gesellschaften(78) gewesen seien. Weder fielen diese Abfälle unter die „grüne“ Liste, noch sei das polnische empfangende Unternehmen im Besitz einer Genehmigung für ihre Verwertung.

Meines Erachtens wird mit den von der Republik Polen beigebrachten Beweisen(79) insoweit das wahrscheinliche Vorhandensein gemischter Siedlungsabfälle aus Deutschland im Lager einerseits sowie das Fehlen einer Genehmigung für die Verwertung dieser Abfälle und das Fehlen einer geeigneten Anlage am Standort Bzowo(80) andererseits nachgewiesen.

Es gibt jedoch keine Beweise für eine unmittelbare Beteiligung der betreffenden deutschen Unternehmen an diesen Verbringungen(81). Insbesondere ist in den Transportdokumenten, die den betreffenden deutschen Gesellschaften zugeordnet werden können, von diesen Verbringungen keine Rede(82). Auch wenn es zutrifft, dass ein von der Gesellschaft Vorberg Recycling ausgefülltes Formular nach Anhang VII keinerlei Angaben zur Verwertungsanlage enthielt(83), lässt sich die Haftung der fraglichen Gesellschaft nach meiner Einschätzung mit diesem Beweis allein nicht begründen, zumal das Dokument den Versand von Kunststoffabfällen (und nicht von gemischten Siedlungsabfällen, wie sie von den polnischen Behörden am fraglichen Standort entdeckt worden sind) sowie das Fehlen von Informationen über die Art der an diesem Standort vorhandenen Abfälle bescheinigt(84).

In Anbetracht des Vorstehenden schlage ich vor, der ersten Rüge in Bezug auf die verspätete Rücknahme der Abfälle in Bezug auf den Standort Nr. 1 durch die Bundesrepublik Deutschland stattzugeben. Ich schlage hingegen vor, die Rüge in Bezug auf die Haftung dieses Mitgliedstaats für die Rücknahme der an die Standorte Nrn. 2 bis 6 verbrachten Abfälle zurückzuweisen.

Die Republik Polen macht geltend, die Bundesrepublik Deutschland sei der Verpflichtung zur Behandlung der an den Standorten Nrn. 3 bis 6 entdeckten Abfälle als in Anhang IV der Verordnung Nr. 1013/2006 aufgeführte Abfälle nicht nachgekommen, und zwar trotz bestehender Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort bezüglich ihrer Einstufung. Sie leitet daraus ab, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung verstoßen habe.

Was die Zulässigkeit der zweiten Rüge betrifft, so geht aus der bei der Kommission eingereichten Beschwerdeschrift eindeutig hervor, dass die Republik Polen diese Rüge nur in Bezug auf den Standort Nr. 5 erhoben hat(85). Ich halte die genannte Rüge in Bezug auf die Standorte Nrn. 3, 4 und 6 somit für unzulässig.

Wie ich im weiteren Verlauf der vorliegenden Schlussanträge ausführen werde, ist die zweite Rüge in Bezug auf sämtliche von der Republik Polen in ihrem Rahmen angeführten Standorte jedenfalls auch unbegründet.

Hinsichtlich der Begründetheit der zweiten Rüge erinnere ich daran, dass, falls es den zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort nicht gelingt, Einvernehmen darüber zu erzielen, ob notifizierte Abfälle(86) als in der „grünen“ Liste (Anhänge III, III A und III B) oder in Anhang IV aufgeführte Abfälle einzustufen sind, die betreffenden Abfälle im Einklang mit Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1013/2006 als in Anhang IV aufgeführte Abfälle angesehen werden(87).

Zunächst geht nach meinem Dafürhalten aus dem Wortlaut dieser Vorschrift hervor, dass sich die fraglichen Differenzen nur auf die „Einstufung“ der Abfälle und nicht auf das Vorliegen einer illegalen Abfallverbringung als solches, einschließlich der Identifizierung des Urhebers einer solchen Verbringung, beziehen dürfen.

Mit Blick auf den Kontext, in den sich die erwähnte Vorschrift einfügt, zeigt sich, dass Art. 28 der Verordnung Nr. 1013/2006, der mit „Differenzen bezüglich der Einstufung“ überschrieben ist, in seinen Abs. 1 bis 3 drei spezifische Situationen regelt, nämlich erstens Differenzen darüber, ob Abfälle oder Nichtabfälle verbracht werden, zweitens Differenzen – wie im vorliegenden Fall – darüber, ob notifizierte Abfälle als in der „grünen“ Liste aufgeführte Abfälle einzustufen sind oder nicht, und drittens Differenzen über die Einstufung einer notifizierten Abfallbehandlung. Daher wird auf die Frage, ob eine illegale Verbringung vorliegt, zu keinem Zeitpunkt eingegangen.

Was schließlich den Zweck der Vorschrift betrifft, so scheint mir diese darauf abzuzielen, eine verfahrensrechtliche Sackgasse betreffend die Behandlung des verbrachten Materials zu überwinden, und nicht darauf, vorab über das Vorliegen einer solchen Verbringung zu entscheiden.

Folglich fällt die Frage nach dem Vorliegen einer Verbringung – also die Frage, mit der wir uns im vorliegenden Fall befassen – unter die allgemeinen Vorschriften über die Beweisführung und -würdigung und nicht unter die in Art. 28 der Verordnung Nr. 1013/2006 vorgesehenen besonderen Vermutungen. In diesem Zusammenhang geht aus der in Nr. 17 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission oder des klagenden Mitgliedstaats ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, und sich die Kommission hierfür nicht auf irgendwelche Vermutungen stützen kann.

Daraus folgt, dass sich die Kommission oder der klagende Mitgliedstaat weder lediglich auf die in Art. 28 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene Vermutung berufen noch sich allein auf die Feststellung von Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort hinsichtlich des Vorliegens einer illegalen Verbringung von Abfällen stützen darf, um daraus abzuleiten, dass eine Abfallverbringung dem Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung unterworfen werden muss.

In Anbetracht des Vorstehenden schlage ich vor, die zweite Rüge zurückzuweisen.

Die Republik Polen trägt vor, die Bundesrepublik Deutschland habe die ihr gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV obliegende Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit verletzt, da sie es unterlassen habe, Maßnahmen zur Klärung des Sachverhalts rund um die illegalen Abfallverbringungen an die betreffenden Standorte und damit zur Durchführung der in Rede stehenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 1013/2006 zu ergreifen. Sie wirft der Bundesrepublik Deutschland erstens vor, im Schriftwechsel eine rein passive Haltung eingenommen zu haben, wovon die Nichtbeantwortung bzw. die verspätete Beantwortung bestimmter Schreiben der polnischen Behörden durch die deutschen Behörden zeuge, zweitens die Angelegenheit einfach auf Länderebene zurückverwiesen zu haben, als die Bundesbehörden in Ermangelung einer Antwort der zuständigen Landesbehörden angerufen worden seien, drittens sich geweigert zu haben, an gemeinsamen Inspektionen teilzunehmen, und viertens die Abfälle betreffend den Standort Nr. 1 (Tuplice) acht Jahre lang nicht zurückgenommen zu haben.

Was die Zulässigkeit der dritten Rüge angeht, zu der die Bundesrepublik Deutschland Vorbehalte äußert, so werde ich mich auf die Feststellung beschränken, dass die Republik Polen in ihrer bei der Kommission eingereichten Beschwerdeschrift – wenn auch nur sehr allgemein – eine Verletzung der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit beanstandet hat.

Was die Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 3 EUV betrifft, die von der Bundesrepublik Deutschland angesichts der Existenz besonderer auf das Abfallverbringungsverfahren anwendbarer Bestimmungen bestritten wird(88), so steht die Tatsache, dass es in der Verordnung Nr. 1013/2006 solche punktuellen Bestimmungen über die Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Mitgliedstaaten gibt, der Anwendbarkeit des in der in diesem Art. 4 Abs. 3 verankerten allgemeinen Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf nicht ausdrücklich durch diese Verordnung geregelte Aspekte meiner Ansicht nach nicht entgegen(89).

Hierzu stelle ich in Bezug auf den Standort Nr. 1 (Tuplice) fest, dass die Republik Polen mit ihrer dritten Rüge eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 3 EUV im Wesentlichen auf dasselbe Verhalten wie dasjenige abzielt, das die Verletzung der in Art. 24 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1013/2006 vorgesehenen Frist für die Rücknahme der Abfälle darstellt. Da dieser Verstoß im Rahmen der ersten Rüge geltend gemacht und festgestellt worden ist, kann sie nicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV als lex generalis geltend machen(90).

Was die Begründetheit der dritten Rüge betreffend die behauptete Nichtzusammenarbeit der deutschen Behörden mit den polnischen Behörden angeht, so stelle ich fest, dass die Parteien trotz der Komplexität der Dossiers über die betreffenden Standorte sowie der zwischen ihnen bestehenden tiefgreifenden Divergenzen hinsichtlich der meisten im Lauf des Verfahrens ausgetauschten Informationen und Beweise gleichwohl zusammengearbeitet haben, um Lösungen zu finden, wenn auch in den meisten Fällen vergeblich.

Zunächst haben die deutschen Behörden meines Erachtens nicht gegen Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen, als sie den zahlreichen Rücknahmeersuchen der polnischen Behörden nicht nachgekommen sind. Das ergibt sich insbesondere daraus, dass sie zum einen u. a. dadurch mit den polnischen Behörden zusammengearbeitet haben, dass sie Kontrollen bei den Gesellschaften durchgeführt haben, die nach Ansicht der polnischen Behörden im Verdacht standen, die illegalen Abfallverbringungen veranlasst zu haben(91), und zum anderen die beigebrachten Beweise nicht ausreichten, um die Erteilung von Rücknahmeanordnungen zu rechtfertigen(92).

Sodann stellt der von der Republik Polen hervorgehobene Umstand, dass die deutschen Bundesbehörden die Angelegenheit in bestimmten Fällen an die jeweiligen Landesbehörden zurückverwiesen haben, unter Berücksichtigung der Zuständigkeiten der Letzteren auf dem Gebiet der Abfallbewirtschaftung als solcher keinen Beweis für eine Verletzung der Verpflichtung der Ersteren zur Zusammenarbeit dar(93).

Schließlich war die vermeintlich fehlende Bereitschaft der deutschen Behörden, an gemeinsamen Inspektionen betreffend die Standorte Nrn. 5 und 6 teilzunehmen, durch den Mangel an angemessenen Informationen über Art und Herkunft der Abfälle gerechtfertigt. Eine solche Situation kann meines Erachtens ohne Weiteres Differenzen mit den polnischen Behörden erklären, reicht aber dennoch nicht aus, um eine Verletzung der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit festzustellen.

Im Ergebnis zeigt sich, dass die deutschen Behörden auf die Anfragen und Aufforderungen der polnischen Behörden reagiert und eigene Ermittlungen bei den von diesen gemeldeten deutschen Abfallerzeugern durchgeführt haben. Auch wenn es zutrifft, dass es mehrfach zu Verzögerungen bei der Beantwortung besagter Anfragen und Aufforderungen gekommen ist, haben diese Verzögerungen beide Seiten betroffen, so dass nicht ausschließlich der Bundesrepublik Deutschland eine irgendwie geartete „passive“ Haltung zugeschrieben werden kann.

In Anbetracht des Vorstehenden schlage ich vor, die dritte Rüge zurückzuweisen.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,