Wird in einem Bescheid zur Zwischenabrechnung von vorläufig unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung …

Die Beteiligten streiten über einen städtebauförderungsrechtlichen Zwischenabrechnungsbescheid. Der Beklagte wendet sich mit der Berufung dagegen, dass das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin gegen diesen Bescheid teilweise stattgegeben und die Anordnung der Erstattung eines Betrags von 129.445,15 EUR in das städtebauliche Sondervermögen aufgehoben hat.

Für die Gesamtmaßnahme „Altstadt“ bewilligte der Beklagte der Klägerin in den Jahren 1991 bis 2006 mit 26 einzelnen Zuwendungsbescheiden Städtebauförderungsmittel in Höhe von insgesamt mehr als 26 Mio. EUR. Für die Einzelmaßnahme A Straße 25 – das in die Denkmalliste eingetragene Gebäude der ehemaligen Poliklinik, das im Eigentum eines Privaten stand – stimmte der Beklagte auf den Antrag des Sanierungsträgers der Klägerin mit an diesen gerichtetem Bescheid vom 25. April 2001 dem Einsatz von Städtebauförderungsmitteln bis zur Höhe von 500.000 DM als Darlehen zu. Mit Schreiben vom 20. Juli 2007 beantragte der Sanierungsträger die Aufhebung des Zustimmungsbescheids, da das Vorhaben durch den Eigentümer nicht fortgeführt bzw. zu Ende gebracht werde; die vorliegenden Planungen würden mit Sicherheit nicht mehr umgesetzt. Mit an den Sanierungsträger gerichtetem Bescheid vom 25. Juli 2007 widerrief der Beklagte seine Zustimmung vom 25. April 2001.

Die Klägerin legte dem Beklagten in den Jahren 1995 bis 2008 Zwischenabrechnungen für die Kalenderjahre 1991 bis 2006 vor. Die Zwischenabrechnung des Jahres 2001 wurde dem Beklagten mit Schreiben vom 19. Mai 2006, eingegangen am 24. Mai 2006, übermittelt. Danach wandte die Klägerin in diesem Jahr bezogen auf das Grundstück A Straße 25 Fördermittel in Höhe von insgesamt 253.172,68 DM auf.

Im Rahmen der im Juli 2009 begonnenen Prüfung der Zwischenabrechnungen für die Jahre 1991 bis 2006 beanstandete der Beklagte mit an den Sanierungsträger gerichtetem Schreiben vom 24. September 2009 u.a., dass die Zwischenabrechnungen Ausgaben für die Maßnahme A Straße 25 ausweise, obwohl für diese aufgrund von Verzicht bzw. Widerruf Städtebauförderungsmittel nicht bewilligt worden seien, und bat um detaillierte Begründung des Sachverhalts sowie Erläuterung, warum die Ausgaben dennoch aus Städtebauförderungsmitteln finanziert würden. Der Sanierungsträger nahm mit Schreiben vom 6. April 2010 u.a. bezogen auf die Maßnahme A Straße 25 in der Sache Stellung. Mit Schreiben vom 30. Juni 2010 an den Sanierungsträger erläuterte der Beklagte zu den Zwischenabrechnungen erneut seine Beanstandungen u.a. betreffend das Grundstück A Straße 25 und teilte mit, es sei beabsichtigt, den Betrag von 129.472,15 EUR förderrechtlich nicht anzuerkennen. Der nicht zweckgerecht verausgabte Betrag sei unverzüglich dem Sondervermögen zu erstatten. Es werde gemäß § 28 VwVfG M-V Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Mit Bescheid vom 30. September 2011 zur Zwischenabrechnung für die Jahre 1991 bis 2006 erkannte der Beklagte u.a. Ausgaben bei verschiedenen Einzelmaßnahmen in Höhe von insgesamt 141.190,85 EUR nicht an, davon 129.445,15 EUR für die Einzelmaßnahme A Straße 25, und ordnete an, die entsprechenden Beträge unverzüglich dem städtebaulichen Sondervermögen zu erstatten. Hinsichtlich dieser Maßnahme sei das Sanierungsziel nicht erreicht worden.

Den am 28. Oktober 2011 von der Klägerin eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. Januar 2019, zugestellt am 21. Januar 2019, als unbegründet zurück.

Mit der am 18. Februar 2019 erhobenen Klage hat die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten erstrebt, über die bereits anerkannten Ausgaben hinaus weitere 141.190,85 EUR förderrechtlich anzuerkennen, ferner die Aufhebung des Bescheids zur Zwischenabrechnung und des Widerspruchsbescheid des Beklagten, soweit die Erstattung von Beträgen in der genannten Gesamthöhe in das städtebauliche Sondervermögen angeordnet werde. Hinsichtlich der Erstattung des Betrags von 129.445,15 EUR für die Einzelmaßnahme A Straße 25 hat die Klägerin sich auf Verjährung berufen.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 11. Januar 2023 hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben, und die Anordnung der Erstattung eines Betrags von 129.445,15 EUR in das städtebauliche Sondervermögen betreffend die Einzelmaßnahme A Straße 25 aufgehoben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Die Klage sei hinsichtlich des Betrags von 129.445,15 EUR aufgrund der von der Klägerin erhobenen Einrede der Verjährung begründet. Gemäß § 49a Abs. 1 VwVfG M-V seien erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen worden sei. Zwar seien die Fördermittel hier nicht unmittelbar aufgrund des widerrufenen Bescheids erbracht worden. Die Klägerin habe aber allein aufgrund des Bescheids vom 25. April 2001 dem städtebaulichen Sondervermögen im Jahr 2001 Beträge in Höhe von umgerechnet 129.445,15 EUR entnommen. Insoweit handele es sich um städtebauförderungsrechtliche Leistungen aufgrund des später widerrufenen Bescheids. Eine Auslegung des Widerrufs ergebe, dass dieser mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgt sei. Auch außerhalb des Anwendungsbereichs von § 49a VwVfG M-V sähen die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO vom 4. April 2001 in Ziff. 8.2 der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K) bei Aufhebung des Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit in den Fällen der §§ 48, 49 VwVfG M-V oder §§ 45, 47 SGB X die Erstattung der Zuwendung vor, insbesondere wenn die Zuwendung nicht oder nicht für den vorgesehenen Zweck verwendet werde. Nach Abschnitt G Nr. 8 StBauFR M-V stehe die förderungsrechtliche Anerkennung unter dem Vorbehalt des vollständigen Nachweises der zuwendungsfähigen Kosten. Ein solcher Nachweis sei der Klägerin nicht möglich, weil die Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahme nicht durchgeführt und im Verhältnis zwischen Gemeinde und Bauherr nicht abgerechnet worden sei. Vielmehr sei der Förderbescheid widerrufen worden.

Die von der Klägerin erhobene Einrede der Verjährung sei begründet. Die regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren sei gemäß § 199 Abs. 1 BGB mit der Entstehung des Anspruchs im Jahr 2007 in Lauf gesetzt worden, weil zu diesem Zeitpunkt der Zwischenverwendungsnachweis für das Jahr 2001 beim Beklagten bereits vorgelegen habe und dessen Mitarbeiter daher Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis von dem Einsatz der Fördermittel gehabt hätten.

Gegen das am 26. Januar 2023 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 24. Februar 2023 die Zulassung der Berufung beantragt und den Antrag am 23. März 2023 begründet. Mit Beschluss vom 27. Mai 2025, zugestellt am 28. Mai 2025, hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beklagte hat die Berufung am 10. Juni 2025 begründet.

Er trägt vor: Die Verwendungsprüfung, d.h. insbesondere die förderrechtliche Anerkennung der Einnahmen und Ausgaben, erfolge im Rahmen der Abrechnung der Einzel- und Gesamtmaßnahmen gemäß Abschnitt K 4.1 StBauFR M-V. Der Bescheid zur Zwischenabrechnung für die Jahre 1991 bis 2006 sei im Fachbereich Städtebauförderung 2 erlassen worden. Die Zustimmung zum Einsatz von Städtebauförderungsmitteln mit Bescheid vom 25. April 2001 sei dagegen ebenso wie der Widerruf mit Bescheid vom 25. Juli 2007 durch den Fachbereich Städtebauförderung 1 erfolgt. Aufgrund der organisatorischen Trennung der Bereiche überspanne die Annahme einer Kenntnis oder grob fahrlässigen Unkenntnis von der Mittelverwendung die subjektiven Anforderungen des § 199 Abs. 1 BGB. Im Übrigen sei der Lauf der Verjährung in der Zeit vom 24. September 2009 bis mindestens 28. Oktober 2010 gemäß § 203 Satz 1 BGB gehemmt gewesen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 11. Januar 2023 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie macht im Einzelnen geltend, weshalb eine Begrenzung der Wissenszurechnung im Hinblick auf die interne Organisation und Zuständigkeitsverteilung beim Beklagten nicht in Betracht komme. Die Voraussetzungen für eine Hemmung der Verjährung lägen – wie im Einzelnen näher ausgeführt wurde – nicht vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben. Die Anordnung der Erstattung eines Betrags von 129.445,15 EUR betreffend die Einzelmaßnahme A Straße 25 in das städtebauliche Sondervermögen in dem Bescheid des Beklagten zur Zwischenabrechnung vom 30. September 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Klage ist daher insgesamt abzuweisen.

Der Erstattungsanspruch selbst ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Weitere Ausführungen hierzu sind daher nicht veranlasst.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die von der Klägerin erhobene Einrede der Verjährung nicht begründet. Der mit dem Bescheid zur Zwischenabrechnung vom 30. September 2011 festgesetzte Erstattungsanspruch ist erst mit diesem Bescheid entstanden und konnte daher zu diesem Zeitpunkt noch nicht verjährt sein.

1. Städtebauförderungsmittel werden zunächst lediglich vorläufig unter dem Vorbehalt einer endgültigen Entscheidung bewilligt. Erst mit einer Abrechnungsentscheidung, mit der abgerechnete Kosten als förderfähig anerkannt oder nicht anerkannt werden, wird über das endgültige Behaltendürfen der Mittel entschieden. Erst mit dieser Entscheidung entsteht ein Erstattungsanspruch des Zuwendungsgebers, sofern nicht die Bewilligung widerrufen wird.

Der Senat hat zum Rechtscharakter von Zuwendungsbescheiden nach dem Städtebauförderungsrecht bereits ausgeführt (Urteil vom 4. Dezember 2024 – 3 LB 276/16 – juris Rn. 31).):

„Wird eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt, und soll der entsprechende Verwaltungsakt später rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt werden, der die Zuwendung – ggf. in geringerer Höhe – endgültig festsetzt („Schlussbescheid“), so gelten die folgenden rechtlichen Grundsätze (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. März 2023 – 4 A 1986/22 – juris Rn. 136 ff. – betr. Corona-Soforthilfen):

Die vorläufige Bewilligung ist eine Bewilligung unter Vorbehalt. Die Wirkung eines solchen Vorbehalts liegt darin, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 49, 48 VwVfG M-V gebunden zu sein. Der Regelungsinhalt eines vorläufigen Ausgangsbescheids besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Zuwendung nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Hingegen bildet der vorläufige Ausgangsbescheid keine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Zuwendung. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Januar 2019 – 10 C 5.17 –, BVerwGE 164, 237 = juris, Rn. 24, vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 –, juris, Rn. 11, und vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 14 ff., 16, m. w. N.; OVG Münster, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 4 A 1992/16 –, juris, Rn. 64).

Ein solcher Vorbehalt einer späteren Regelung darf nur vorgesehen werden, wenn und soweit eine bestehende Ungewissheit hierfür einen sachlichen Grund gibt. Dies kann der Fall sein, wenn die Rechtslage noch ungeklärt ist, oder wenn eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist. Eine tatsächliche Ungewissheit stellt nur dann einen sachlichen Grund für eine vorläufige Regelung dar, wenn sie Umstände betrifft, die erst künftig eintreten, und nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen sind. Die Vorläufigkeit muss sich daher nicht auf den Bewilligungsbescheid insgesamt beziehen, sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein. Ersetzt die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Bewilligungsbescheid später durch einen Schlussbescheid, so kommt eine inhaltlich abweichende Regelung im Schlussbescheid – außer in den Fällen der

§§ 48, 49 VwVfG M-V – nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die Bewilligung unter Vorbehalt gestellt wurde. Soweit dies nicht der Fall ist, vermittelt der Zuwendungsbescheid bereits eine gesicherte Rechtsposition, von der sich die Behörde in späteren Bescheiden – auch im Schlussbescheid – nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder lösen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 15, 17, 21).

Die Auslegung des Bewilligungsbescheids auch hinsichtlich der Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang eine Bewilligung in diesem Sinne vorläufig erfolgt ist, bestimmt sich nach den gemäß den §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen geltenden Maßstäben nach seinem objektiven Erklärungswert. Dabei ist zwar der wirkliche Wille der erklärenden Person zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Letztlich maßgebend ist aber nicht der innere Wille hinter der Erklärung, sondern wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei tritt der Wortlaut hinter dem (erkennbaren) Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist also der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennbar wird. Zu den ohne Weiteres erkennbaren Begleitumständen gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsvorschriften. Förderrichtlinien, die Grundlage der Bewilligung gewesen sind, sind bei der Auslegung ebenfalls zu berücksichtigen. Der Erklärungsempfänger hat in den Blick zu nehmen, welchen Zweck der Erklärende verfolgt. Unklarheiten gehen zu Lasten der Behörde (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1983 – 7 C 70.80 –, juris, Rn. 15 f., vom 30. Oktober 2013 – 2 C 23.12 –, BVerwGE 148, 217 = juris, Rn. 15, vom 24. Juli 2014 – 3 C 23.13 –, juris, Rn. 18, vom 15. März 2017 – 10 C 1.16 –, juris, Rn. 15, und vom 25. Mai 2022 – 8 C 11.21 –, juris, Rn. 13; OVG Münster, Urteile vom 17. Juni 2020 – 4 A 436/17 –, juris, Rn. 81 f., und vom 14. Dezember 2020 – 4 A 1992/16 –, juris, Rn. 37 f., jeweils m. w. N.).

Im vorliegenden Fall wurden mit den Bewilligungsbescheiden (…) vorläufige Bewilligungen ausgesprochen. (…)

Die Bewilligungen standen danach unter dem Vorbehalt der Verwendung der Mittel für den festgelegten Zuwendungszweck und der Erfüllung der Zuwendungsbedingungen nach Maßgabe der Bewilligungsbescheide einschließlich der in Bezug genommenen Städtebauförderungsrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften. Mit der Entscheidung über die vorgelegte Abrechnung sollte über das endgültige Behaltendürfen entschieden werden, je nachdem ob die Fördermittel zweckentsprechend verwendet worden waren oder nicht. Der Zuwendungszweck und die Zuwendungsbedingungen ergaben sich aus den Bewilligungsbescheiden einschließlich der in Bezug genommenen Städtebauförderungsrichtlinien und weiteren Verwaltungsvorschriften.“

Auch mit den hier zu Grunde liegenden Zuwendungsbescheiden wurden entsprechend den vorgenannten Grundsätzen lediglich vorläufige Bewilligungen ausgesprochen. Dies gilt u.a. für den Zuwendungsbescheid vom 29. Juni 2001, mit dem die Mittel für das Jahr 2001 bewilligt wurden. In dem Bescheid heißt es in Abschnitt I.: „Auf der Grundlage dieser Bewilligung werden Ihnen Vorauszahlungen gewährt. Über die Art der Finanzierung – Darlehen oder Zuschuß – wird nach der Abrechnung der Maßnahme (s. Abschnitt V.) entschieden.“ Gemäß Abschnitt IV. des Zuwendungsbescheids sind u.a. die Städtebauförderungsrichtlinien in der jeweils gültigen Fassung einschließlich dazu erlassener Ergänzungen Bestandteil des Bescheids. Gemäß Abschnitt V. des Zuwendungsbescheids sind die Zwischenabrechnungen und Abrechnungen der Gesamtmaßnahme gemäß § 44 LHO i.V.m. Buchstabe K der Städtebauförderungsrichtlinien vorzunehmen und dem Landesförderinstitut zur förderungsrechtlichen Prüfung fristgerecht und vollständig vorzulegen.

Maßgeblich für das Verständnis der Bewilligung als vorläufig sind insbesondere die Bezugnahme auf die Städtebauförderungsrichtlinien und die darin enthaltenen Bestimmungen. In Abschnitt A. 5 Abs. 1 der seinerzeit geltenden Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen nach dem BauGB und zur Förderung der städtebaulichen Denkmalpflege (Städtebauförderungsrichtlinien – StBauFR M-V) vom 15. März 2000 (ABl. M-V S. 709) ist vorgesehen, dass die Zuwendungen im Rahmen der Projektförderung im Wege der Anteilfinanzierung als Vorauszahlungen gewährt werden, wobei Projekt die Gesamtmaßnahme, nicht die jeweilige Einzelmaßnahme ist, und dass die Bewilligung unter dem Vorbehalt der späteren Bestimmung aufgrund der Abrechnung der Gesamtmaßnahme steht, ob sie als Darlehen oder Zuschuss einzusetzen oder durch andere Finanzierungsmittel zu ersetzen oder zurückzuzahlen sind. Abschnitt K StBauFR M-V betrifft die Abrechnung. Gemäß Abschnitt K. 3.3 Abs. 1 StBauFR M-V bildet die Gegenüberstellung der Einnahmen mit den zuwendungsfähigen Ausgaben unter Einbeziehung der Vermögenswerte in der Schlussabrechnung die Grundlage für die endgültige Bestimmung über die als Vorauszahlung gewährten Finanzhilfen. Diese Festlegungen der Städtebauförderungsrichtlinien in der Fassung vom 15. März 2000 entsprechen denen der Vorfassung der Richtlinien vom 23. September 1997 (ABl. M-V S. 1017), Abschnitte A. 5 Abs. 1 und K. 3.3 sowie der vorangegangenen Fassung vom 26. April 1991 (Abschnitte J. 8.1 und M. 6). Auch die früheren Zuwendungsbescheide sind in den maßgeblichen Teilen entsprechend demjenigen vom 29. Juni 2001 gefasst. Das Verständnis der im Bescheid zur Zwischenabrechnung aufgelisteten Bewilligungen als vorläufig steht im Übrigen zwischen den Beteiligten nicht im Streit, so dass von weiteren Ausführungen abgesehen werden kann.

2. Bei der mit Bescheid vom 25. April 2001 erteilten Zustimmung zur Verwendung der Mittel für ein bestimmtes Einzelvorhaben handelt es sich nicht um eine Bewilligungsentscheidung, mit der der Klägerin vom Beklagten Fördermittel gewährt würden. Mit der Zustimmung wird vielmehr eine in Abschnitt G. 7 StBauFR M-V vorgesehene zusätzliche – verfahrensrechtliche – Anforderung an die Verwendung bereits bewilligter Mittel für eine bestimmte Art von Einzelvorhaben erfüllt. Die Entscheidung ist nicht der Bewilligungsebene, sondern der Verwendungsebene zuzuordnen, mit der Folge, dass der Widerruf auch nicht auf der Bewilligungsebene einen Rückgewähranspruch begründen kann. Durch die Zustimmung wird insbesondere kein neues, das bestehende allgemeine Bewilligungsverhältnis ersetzendes konkreteres Bewilligungsverhältnis begründet. Sowohl die Fassung des Zustimmungsbescheids als auch die der Mittelgewährung zu Grunde liegenden Richtlinienbestimmungen sprechen gegen ein solches Verständnis.

a) Nach Abschnitt G. 7 StBauFR M-V ist für Maßnahmen nach Abschnitt G. – die Modernisierung und Instandsetzung von baulichen Anlagen in privatem Eigentum – neben bestimmten Unterlagen ein Einzelantrag auf vorherige Zustimmung für den Einsatz von Städtebauförderungsmitteln gemäß Anlage 7 zur förderrechtlichen wie baufachlichen Prüfung vorzulegen, falls der Gesamtbetrag der vorgesehenen Städtebauförderungsmittel von Bund, Land und Gemeinde den Betrag von 200 EUR/qm Nutzfläche übersteigt. Von der Bewilligung oder Gewährung einer Zuwendung ist nicht die Rede; vielmehr wird mit dem Begriff der „Zustimmung“ ein anderer – verfahrensrechtlicher – Begriff gewählt. Zweck des Zustimmungserfordernisses ist offenbar die verfahrensmäßige und sachliche Absicherung der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel in Konstellationen „mit erhöhtem Risiko“, wie es nach den Richtlinien bei der Weitergabe der Förderung für Maßnahmen Privater angenommen wird, wenn die Förderung die vorgesehene Wertgrenze überschreitet.

Generell werden die Städtebauförderungsmittel nach den Richtlinien nicht für Einzelmaßnahmen, sondern für die Gesamtmaßnahme gewährt (vgl. Abschnitt A. 5 StBauFR M-V). Zwar sieht die Richtlinie für Einzelmaßnahmen eine erste, gesonderte Abrechnungsstufe vor. Gemäß Abschnitt K. 1 StBauFR M-V erfasst die Abrechnung im zeitlichen Ablauf der Gesamtmaßnahme zunächst die Einzelmaßnahmenabrechnung und förderungsrechtliche Anerkennung nach Abschluss der geförderten Einzelmaßnahme gemäß den Abschnitten B bis H, bevor die Zwischenabrechnung und die Schlussabrechnung folgen. Diese Vorgaben betreffen jedoch sämtliche Einzelmaßnahmen, die im Rahmen der Gesamtmaßnahme durchgeführt werden. Ein „Sonderregime“ für zustimmungspflichtige Maßnahmen ist den Richtlinien nicht zu entnehmen.

b) Der Zustimmungsbescheid vom 25. April 2001 wurde auf den Antrag des Sanierungsträgers hin erlassen und an diesen gerichtet; Entsprechendes gilt für den Widerrufsbescheid vom 25. Juli 2007. Das Bewilligungsverhältnis besteht demgegenüber zwischen der Klägerin und dem Beklagten, weshalb die Bewilligungsbescheide ebenso wie der streitgegenständliche Bescheid zur Zwischenabrechnung an die Klägerin gerichtet wurden. Die Zustimmung nimmt auf „die Bewilligungsbescheide zur Finanzierung der Gesamtmaßnahme“ Bezug. Sie enthält maßgeblich Nebenbestimmungen, die sich auf die Einzelmaßnahme beziehen (wie z.B. die Vorgabe, bei Erneuerung der Fenster/Außentüren diese vor Auftragsvergabe an Hand von Werkstattzeichnungen mit der zuständigen Denkmalschutzbehörde abzustimmen), nicht aber allgemeinere Festlegungen z.B. zu Kassenwirksamkeit und Abfluss der Mittel, wie sie die Bewilligungsbescheide enthalten. Anders als in den Bewilligungsbescheiden fehlt insbesondere auch eine allgemeine Bezugnahme auf die Städtebauförderungsrichtlinien und sonstigen maßgeblichen Verwaltungsvorschriften.

c) Soweit es in dem Zustimmungsbescheid heißt: „Die Entscheidung steht unter dem Vorbehalt, dass berücksichtigungsfähige Kosten in Höhe von 1.240.982,35 DEM bei der Abrechnung lt. G 8 der StBauFR vollständig nachgewiesen werden“, folgt daraus keine andere Bewertung. Nach Abschnitt G. 8 Abs. 1 StBauFR M-V steht die förderungsrechtliche Anerkennung des Landesförderinstituts unter dem Vorbehalt des vollständigen Nachweises der zuwendungsfähigen Kosten bei der Abrechnung nach der Durchführung im Rahmen des Rechtsverhältnisses zwischen Gemeinde und Bauherr; dem Landesförderinstitut ist innerhalb eines Jahres nach Erfüllung des Zuwendungszwecks der prüffähige Nachweis gemäß Anlage 9 vorzulegen; nach Feststellung des Prüfungsergebnisses durch das Landesförderinstitut sind überzahlte Beträge von der Gemeinde dem städtebaulichen Sondervermögen innerhalb einer angemessenen Frist, spätestens im nächsten Haushaltsjahr, zu erstatten. Dabei handelt es sich um Sondervorschriften für die Abrechnung abgeschlossener Einzelmaßnahmen nach Abschnitt G. der Richtlinien. Diese gelten für alle Maßnahmen der Modernisierung und Instandsetzung von baulichen Anlagen in privatem Eigentum, nicht etwa nur für solche, die nach G. 7 StBauFR M-V zustimmungspflichtig sind. Auslegungsgesichtspunkte für den Charakter der Zustimmung ergeben sich hieraus daher nicht. Soweit in dem Zustimmungsbescheid vom 25. April 2001 der Vorbehalt des Nachweises der berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Einzelabrechnung gemäß Abschnitt G. 8 StBauFR M-V formuliert wird, handelt es sich lediglich um einen Hinweis auf die entsprechenden Vorgaben der Richtlinien sowie die Klarstellung, dass mit dem Bescheid nicht etwa eine endgültige förderrechtliche Anerkennung verbunden sein soll.

3. Der Widerruf eines Verwaltungsakts begründet nur dann gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V eine Pflicht zur Erstattung erbrachter Leistungen, wenn diese Leistungen aufgrund des Verwaltungsakts erbracht wurden, d.h. der Verwaltungsakt im bereicherungsrechtlichen Sinne den Rechtsgrund der Vermögensverschiebung zwischen dem Hoheitsträger und dem Begünstigten darstellt. Dies ist bei einem Bewilligungsbescheid der Fall, nicht aber bei der mit Bescheid vom 25. Juli 2007 widerrufenen Zustimmung vom 25. April 2001. Dies hat auch das Verwaltungsgericht so gesehen und ausgeführt, dass „die Fördermittel nicht unmittelbar aufgrund des widerrufenen Bescheides erbracht worden“ sind. Mit der weiteren Erwägung, die Klägerin habe „aber allein aufgrund des Bescheides vom 25.04.2001 dem städtebaulichen Sondervermögen im Jahre 2001 Beträge in Höhe von umgerechnet 129.445,15 € entnommen“, und insoweit handele es sich „um städtebauförderungsrechtliche Leistungen aufgrund des später widerrufenen Bescheides“, bleibt jedoch unberücksichtigt, dass es sich bei einem städtebaulichen Sondervermögen um – wenn auch vom allgemeinen Haushalt zu trennendes und zweckgebunden zu verwendendes – Eigentum der Stadt handelt bzw. – wie hier – bei Beauftragung eines Sanierungsträgers nach Maßgabe des § 160 BauGB um Eigentum des Sanierungsträgers. Dispositionen der Stadt bzw. des Sanierungsträgers über das städtebauliche Sondervermögen sind keine Vermögensverschiebungen zwischen dem Hoheitsträger und dem Begünstigten. Die Vermögensverschiebung zwischen dem Beklagten und der Klägerin ist vorliegend durch die Auszahlung in das städtebauliche Sondervermögen nach entsprechendem Mittelabruf (vgl. Anlage 5 StBauFR M-V) auf der Grundlage der Bewilligungsbescheide erfolgt. Dieser Vorgang war aber nicht Gegenstand der – später widerrufenen – Zustimmung (vgl. Anlage 7 StBauFR M-V). Die Zustimmung bezog sich vielmehr auf die Verwendung der Mittel, d.h. die anschließende weitere Vermögensverschiebung vom städtebaulichen Sondervermögen an den privaten Vorhabenträger.

4. Mit dem Widerruf der Zustimmung ist daher lediglich eine Voraussetzung für die zweckentsprechende bzw. richtliniengemäße Verwendung der Mittel entfallen. Auch wenn man davon ausgeht, dass damit bereits abschließend feststand, dass die Mittelverwendung förderrechtlich nicht würde anerkannt werden können, wurde damit ein Rückforderungsanspruch im Verhältnis zwischen dem Beklagten und der Klägerin noch nicht begründet. Im Fall einer Mittelverwendung ohne die erforderliche Zustimmung oder nach deren Widerruf liegt keine andere Situation vor als in anderen Fällen nicht zweckgerechter bzw. richtliniengemäßer Mittelverwendung, die für sich genommen noch keinen Rückforderungsanspruch auslöst. Die Verwendung der Mittel ist vielmehr erst Gegenstand der Prüfung im Rahmen der Abrechnung. Erst der Abrechnungsbescheid bildet im Falle der Anerkennung der Ausgaben als zuwendungsfähig den Rechtsgrund für das endgültige Behaltendürfen der Mittel, während die Nichtanerkennung zum Wegfall auch des Rechtsgrundes für das vorläufige Behaltendürfen führt, weil die Wirkungen der vorläufigen Bewilligungen entfallen, so dass ein Erstattungsanspruch begründet wird.

Dem entsprechend ist der Erstattungsanspruch erst mit dem Bescheid des Beklagten zur Zwischenabrechnung vom 30. September 2011 entstanden, mit dem insoweit endgültig über die Anerkennung der Ausgaben entschieden wurde. Vorher konnte die Verjährungsfrist nicht zu laufen beginnen. Die Befugnis einer Zuwendungsbehörde, nach vorläufiger Bewilligung die endgültige Höhe der Förderung in einem Schlussbescheid festzusetzen, unterliegt ihrerseits nicht der Verjährung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – 10 C 1.16 – juris Rn. 17, 23).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.