Freier Warenverkehr -Art. 28 EG und 30 EG

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat gemäß Art. 226 EG Klage auf Feststellung erhoben, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 30 EG sowie aus den Art. 11 und 13 des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum(2) (im Folgenden: EWR-Abkommen) verstoßen hat, dass sie nationale Rechtsvorschriften erlassen hat, welche die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen verbieten.

Art. 28 EG verbietet mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung.

Nach Art. 30 EG sind Einfuhrverbote oder -beschränkungen gestattet, die insbesondere aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind, soweit sie weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels darstellen.

Die Richtlinie 2001/92/EG(3) (im Folgenden: Richtlinie 2001/92) dient der Anpassung der Richtlinie 92/22/EWG des Rates über Sicherheitsscheiben und Werkstoffe für Windschutzscheiben in Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern und der Richtlinie 70/156/EWG des Rates über die Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger an den technischen Fortschritt.

Die Richtlinie 92/22/EWG(4) (im Folgenden: Richtlinie 92/22) selbst bezweckt die Einführung eines Typgenehmigungsverfahrens für Sicherheitsscheiben und Werkstoffe für Scheiben, die zum Einbau als Windschutzscheiben oder sonstige Scheiben oder Trennwände in Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger bestimmt sind im Wege der Vereinheitlichung.

Die Richtlinie 92/22 in ihrer durch die Richtlinie 2001/92 geänderten Fassung findet Anwendung auf Scheiben, die dazu bestimmt sind, Schutz vor Sonneneinwirkung zu bieten (getönte Scheiben), jedoch nicht auf farbige Folien, die an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen nach deren Inbetriebnahme befestigt werden.

Der dritte Erwägungsgrund und Anhang II B der Richtlinie 2001/92 verweisen wiederum auf die Vorschriften für die allgemeinen und besonderen Anforderungen, Prüfungen und technischen Anforderungen, festgelegt in der letzten von der Europäischen Gemeinschaft angenommenen Fassung der Regelung Nr. 43 der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen(5) (im Folgenden: Regelung Nr. 43), aus der hervorgeht, dass Sicherheitsverglasungen eine normale Lichtdurchlässigkeit von mindestens 70 % aufweisen müssen, während die Lichtdurchlässigkeit von Windschutzscheiben nicht weniger als 75 % betragen darf(6) .

Ein Mindestlichtdurchlässigkeitswert für die hinteren Scheiben ist hingegen nicht vorgesehen. Das bedeutet, dass ein Fahrzeug mit getönten Verglasungen oder farbigen Folien mit sehr schwacher Lichtdurchlässigkeit für die hinteren Scheiben, einschließlich der Heckscheiben, ausgestattet sein darf, sofern es über zwei Außenrückspiegel verfügt.

Die Richtlinie 2001/92 wird durch das Decreto-Lei (gesetzesvertretendes Dekret) Nr. 40/2003 vom 11. März 2003(7) (im Folgenden: DL 40/2003) in portugiesisches Recht umgesetzt.

Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 lautet folgendermaßen: „Die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen wird, mit Ausnahme von vorschriftsmäßigen Aufklebern und von dunklen, nicht verspiegelten Folien an den Tragflächen, verboten“.

Art. 5 des DL 40/2003 bestimmt, dass ab Inkrafttreten dieser Norm die Direcção-Geral de Viação (Straßenverkehrsamt) die Erteilung der EG-Typgenehmigung und der nationalen Typgenehmigung an jene Fahrzeugmodelle, welche die Bestimmungen des DL 40/2003 bezüglich der Sicherheitsverglasungen nicht beachten, zu verweigern hat.

Am 1. April 2004 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die portugiesische Regierung, in dem sie zu dem Ergebnis gelangte, dass die Portugiesische Republik ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 und 30 EG, den Art. 11 und 13 EWR-Abkommen sowie aus Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG (im Folgenden: Richtlinie 98/34)(8) verletzt hatte, indem sie durch die Inkraftsetzung von Art. 2 DL 40/2003 die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen verbot, ohne ihr zuvor den Entwurf dieser nationalen Vorschrift übermittelt zu haben.

Die portugiesische Regierung entgegnete in ihrer Mitteilung vom 28. Juni 2004, dass das besagte Verbot eine Maßnahme zum Schutz der inneren Sicherheit, insbesondere der öffentlichen Ordnung und der Sicherheit des Straßenverkehrs darstelle, die gemäß Art. 30 EG erlaubt sei.

Mit Schreiben vom 22. Dezember 2004 übermittelte die Kommission der portugiesischen Regierung eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Darin brachte die Kommission ihre Überzeugung zum Ausdruck, dass die Portugiesische Republik ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 30 EG sowie den Art. 11 und 13 EWR-Abkommen verletzt habe, da das in Art. 2 des DL 40/2003 enthaltene Verbot den Handel mit farbigen Folien behindere, die in einem anderen Mitgliedstaat oder Vertragsstaat des EWR-Abkommens rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden. Außerdem beanstandete die Kommission erneut eine Verletzung der in Art. 8 der Richtlinie 98/34 vorgesehenen Mitteilungspflicht.

Die Kommission forderte die portugiesische Regierung ferner auf, binnen zwei Monaten ab Zustellung die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen.

Daraufhin teilte die portugiesische Regierung mit Schreiben vom 22. Juli 2005 ihre Absicht mit, Art. 2 des DL 40/2003 aufzuheben. Zudem kündigte sie die Ausarbeitung eines Entwurfs für eine technische Norm an, der voraussichtlich innerhalb von zwei Monaten nach Ende der Sommerferien abgeschlossen und zur Mitteilung an die Kommission gemäß der Richtlinie 98/34 bereit sein werde.

Nach der am 21. Dezember 2005 erfolgten Übermittlung des Entwurfs eines Verordnungsdekrets zur Festlegung von technischen Regeln bezüglich der Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Kraftfahrzeugen(9) an die Kommission entschied diese, die Rüge betreffend einen Verstoß gegen Art. 8 der Richtlinie 98/34 zurückzunehmen.

Dagegen hält die Kommission in ihrer Klageschrift die Rüge betreffend die Unvereinbarkeit des Verbots in Art. 2 des DL 40/2003, farbige Folien an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen zu befestigen, mit Art. 28 EG und Art. 11 EWR-Abkommen weiterhin aufrecht, da ihres Wissens die Portugiesische Republik die streitige nationale Vorschrift bislang nicht aufgehoben habe.

Die Kommission beantragt in ihrer Klageschrift, die am 16. Juni 2006 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist,

Die portugiesische Regierung beantragt in ihrer am 11. September 2006 eingegangenen Klagebeantwortung,

Nach Eingang der Erwiderung der Kommission vom 21. November 2006 und der Gegenerwiderung der portugiesischen Regierung vom 5. Februar 2007 ist das schriftliche Verfahren abgeschlossen worden.

Der Gerichtshof hat im Rahmen vorbereitender Maßnahmen zwei Fragen an die Parteien gerichtet, die diese beantwortet haben.

In der mündlichen Verhandlung vom 7. November 2007 haben die Vertreter der Kommission und der portugiesischen Regierung ihre Auffassungen vorgetragen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die streitgegenständliche portugiesische Regelung, welche die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Kraftfahrzeugen verbiete, eine gegen Art. 28 EG und Art. 11 EWR-Abkommen verstoßende Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle, da dieses Verbot verhindere, dass die in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Unterzeichnerstaat des EWR-Abkommens rechtmäßig hergestellten und/oder vertriebenen farbigen Folien in Portugal vertrieben werden. Es sei nämlich zu erwarten, dass potenzielle Interessenten, Kaufleute oder Einzelne, diese Folien im Wissen, dass sie sie nicht an den Scheiben von Kraftfahrzeugen befestigen dürften, auch nicht kaufen würden.

Sie räumt ein, dass es in Ermangelung von Harmonisierungsvorschriften auf Gemeinschaftsebene Sache der Mitgliedstaaten sei, darüber zu entscheiden, in welchem Umfang sie den Schutz der Straßenverkehrssicherheit in ihrem Staatsgebiet gewährleisten wollten. Ihnen obliege jedoch die Pflicht, nachzuweisen, dass ihre Regelungen im Hinblick auf das verfolgte Ziel notwendig und verhältnismäßig seien, sofern sie geeignet seien, unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu behindern.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Portugiesische Republik es versäumt habe, die geeigneten Informationen – z. B. Studien, Berichte oder Statistiken – zur Verfügung zu stellen, die gegebenenfalls darauf schließen ließen, dass Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit wie die streitgegenständlichen aus den in Art. 30 EG und Art. 11 EWR-Abkommen aufgeführten Gründen oder aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt seien und dass die Verwendung einer farbigen Folie, ungeachtet ihrer Farbe und Eigenschaften, insbesonde re was die Lichtdurchlässigkeit betreffe, eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und/oder die Straßenverkehrssicherheit darstelle.

Die portugiesische Regierung bestreitet die in der Klageschrift angeführten Tatsachen nicht. Dagegen wendet sie sich gegen die Bewertung bestimmter Tatsachen von Seiten der Kommission. Sie hält das streitige Verbot für gerechtfertigt, weil gemäß Art. 30 EG die Mitgliedstaaten befugt seien, die notwendigen Regelungen zu erlassen, um die innere Sicherheit und Ordnung sowie die Straßenverkehrssicherheit zu gewährleisten.

Ziel des in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 verhängten Verbots sei es gewesen, sicherzustellen, dass die Möglichkeit der Beobachtung und der Erkennung von Personen und Gütern im Innern der Kraftfahrzeuge erhalten bleibe. Zu diesem Zweck sei es erforderlich gewesen, eine Änderung der optischen Eigenschaften der Verglasung von Personenkraftfahrzeugen bzw. des von Personen besetzten Raums in Güterkraftfahrzeugen zu verbieten.

Die portugiesische Regierung betrachtet das streitgegenständliche Verbot als eine Maßnahme zur Wahrung der inneren Sicherheit. Sie trägt vor, eine klare visuelle Erkennbarkeit von Fahrzeuginsassen und Gütern in Kraftfahrzeugen sei wesentlich für die Abwehr und die Bekämpfung von Kriminalität sowie für die Sicherheit des Straßenverkehrs, da sie die Kontrolle der korrekten Belegung der Fahrzeugsitze und der vorschriftsmäßigen Benutzung des Sicherheitsgurts erleichtere. Es gebe keine weniger einschneidenden Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der inneren und der Straßenverkehrssicherheit gewährleisteten.

Ausweislich der Erwägungsgründe der Richtlinie 92/22 gehört der Erlass dieser Gemeinschaftsnorm zu den Maßnahmen, die ergriffen wurden, um unter Anwendung des Verfahrens der Vollharmonisierung den Binnenmarkt der Europäischen Gemeinschaft bis zum 31. Dezember 1992 schrittweise zu vollenden. Ziel dieser gesetzgeberischen Initiative war es, durch die Einführung eines harmonisierten Bauartgenehmigungsverfahrens und der damit einhergehenden Angleichung der mitgliedstaatlichen Vorschriften über Sicherheitsscheiben bestehende Unterschiede, die zu Handelshemmnissen hätten führen können, zu beseitigen.

Mit der Anbringung des EWG-Prüfzeichens (bzw. des „EG-Bauteil-Typgenehmigungszeichens“ gemäß der durch die Richtlinie 2001/92 eingeführten Terminologie) auf jeder Sicherheitsscheibe, die dem genehmigten Typ entspricht, sollte eine technische Überwachung dieser Scheiben in den übrigen Mitgliedstaaten nicht mehr gerechtfertigt sein. Rechnung getragen werden sollte damit neben dem Ziel der Errichtung des Binnenmarkts allerdings auch den Erfordernissen der Straßenverkehrssicherheit angesichts der vielfältigen Risiken, die vom Gebrauch dieser Scheiben ausgehen.

Art. 5 des DL 40/2003 weist das portugiesische Straßenverkehrsamt an, die Erteilung der EG-Typgenehmigung für jene Fahrzeugmodelle zu verweigern, welche die Bestimmungen des DL 40/2003 bezüglich der Sicherheitsverglasungen nicht beachten. Unstreitig damit erfasst sind Verstöße gegen das Verbot gemäß Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003, farbige Folien an den Scheiben von Personen- oder Güterkraftfahrzeugen zu befestigen.

Vor dem Hintergrund, dass sich die Erteilung der EG-Typgenehmigung nach den Bestimmungen der Richtlinie 92/22 richtet, läge es zunächst nahe, diese Gemeinschaftsnorm als Prüfungsmaßstab für eine eventuelle Vertragsverletzung im vorliegenden Rechtsstreit heranzuziehen. Dagegen spricht jedoch, dass diese Richtlinie, wie eingangs erwähnt, zwar auf getönte Scheiben, nicht aber auf farbige Folien Anwendung findet. Die diesen Bereich betreffenden nationalen Maßnahmen sind also nicht auf Gemeinschaftsebene harmonisiert worden. Indessen bleiben die Mitgliedstaaten in Ermangelung gemeinsamer oder harmonisierter Vorschriften verpflichtet, die im Vertrag verankerten Grundfreiheiten zu wahren, zu denen der freie Warenverkehr als einer der tragenden Grundsätze gehört(10) .

Mangels einer Harmonisierung in diesem Bereich erstreckt sich der materiell-rechtliche Rahmen, im Lichte dessen der Gerichtshof die Vereinbarkeit der streitgegenständlichen portugiesischen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen hat, somit auf die primärrechtlichen Normen des EG-Vertrags und des EWR-Abkommens betreffend die Warenverkehrsfreiheit(11) .

Im Hinblick auf die prozessuale Verteilung der Darlegungs- und Beweislast ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG der Kommission der Nachweis für das Vorliegen eines solchen Verstoßes obliegt. Hingegen ist es Sache des beklagten Mitgliedstaats, sich substantiiert und ausführlich gegenüber den vorgelegten Daten und den sich daraus ergebenden Folgerungen zu verteidigen(12) .

Die Warenverkehrsfreiheit wird insbesondere durch das Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft nach Art. 28 EG gewährleistet. Art. 11 EWR-Abkommen ist in seiner normativen Aussage mit dieser Bestimmung des Gemeinschaftsrechts identisch(13) .

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs erfasst das in Art. 28 EG aufgestellte Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern(14) . Auch wenn mit einer Maßnahme nicht bezweckt ist, den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu regeln, kommt es entscheidend auf ihre Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Handel an, gleichgültig, ob diese tatsächlich oder potenziell ist(15) .

Nach Würdigung aller dem Gerichtshof vorgetragenen Tatsachen kann aus hiesiger Sicht kein Zweifel darüber bestehen, dass das streitgegenständliche Verbot in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne dieser Definition darstellt. Ein solches Verbot ist nämlich, auch wenn es unterschiedslos anwendbar ist und somit keinen diskriminierenden Charakter besitzt, sowohl von seiner Tendenz her darauf gerichtet als auch von seiner Wirkung her geeignet, den Handel mit in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Unterzeichnerstaat des EWR-Abkommens rechtmäßig hergestellten und/oder vertriebenen farbigen Folien in Portugal zu behindern oder gar unmöglich zu machen.

Die portugiesische Regierung erkennt an, dass ein solches Verbot die Wirkung hat, den Handel mit den fraglichen farbigen Folien in Portugal zu benachteiligen bzw. ungünstiger zu gestalten als während der Zeit vor Inkrafttreten des DL 40/2003. Somit wird der beschränkende Charakter dieser Regelung nicht bestritten.

Tatsächlich ist ein umfassendes Verbot wie das in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 vorgesehene geeignet, potenzielle Käufer bereits vom Erwerb und nicht erst von der bloßen Verwendung solcher farbigen Folien abzubringen. Wie die Kommission zu Recht anführt, ist es nämlich bei lebensnaher Betrachtung zu erwarten, dass die potenziellen Interessenten, darunter Kaufleute oder Privatnutzer, im Wissen, dass sie die Folien nicht an den Scheiben von Kraftfahrzeugen befestigen dürfen, vom Kauf solcher Folien Abstand nehmen werden(16) .

Dies gilt erst recht, zumal nach Würdigung des Vorbringens der Parteien eine anderweitige zweckgerechte Verwendungsmöglichkeit der fraglichen Folien, z. B. auf großen Glasflächen im Heimbereich, in Wintergärten oder in Gewächshäusern, nicht in Frage kommt. Nach Auskunft der Kommission unterscheiden sich diese Folien sowohl in ihrer stofflichen Zusammensetzung als auch in der Art ihrer industriellen Herstellung von den üblicherweise im Heimbereich oder allgemein in Gebäuden verwendeten Schutzfolien. Beide Arten von Folien weisen zudem andere technische Eigenschaften im Hinblick auf ihre Form, Farbe und Lichtdurchlässigkeit auf, mit der Folge, dass sie keineswegs als austauschbar angesehen werden können. Diese Feststellung wird durch das Argument der portugiesischen Regierung – demzufolge es dem Hersteller obliegt, deren Verwendungszweck im Einzelfall zu bestimmen – keinesfalls widerlegt. Denn gerade bei der Bestimmung des voraussichtlichen Verwendungszwecks wird der Hersteller in der Regel wesentliche Aspekte wie Ästhetik, Witterungsverhältnisse sowie Besonderheiten in der Oberflächenstruktur berücksichtigen und daher das Produkt so entwerfen und produzieren müssen, dass es die gewünschten Eigenschaften aufweist. Demnach ist das streitgegenständliche Verbot geeignet, sämtliche Absatzwege für Hersteller und Händler zu verschließen.

Zurückzuweisen ist der Einwand der portugiesischen Regierung, wonach infolge des nachträglichen Verzichts des portugiesischen Staates auf dieses Verbot keine gesetzliche Beschränkung mehr bestehe, die geeignet wäre, den Handel mit solchen farbigen Filmen in Portugal zu verhindern. Zwar trifft es zu, dass die Portugiesische Republik anfangs bereit war, der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aufgestellten Forderung der Kommission nach Aufhebung dieses Verbots nachzukommen, als sie beschloss, den Entwurf für ein Verordnungsdekret zur Festlegung von technischen Regeln bezüglich der Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Kraftfahrzeugen(17), der die Erteilung der Typengenehmigung an solche farbigen Folien nunmehr gestattete, in einen Entwurf für ein gesetzesvertretendes Dekret umzuwandeln(18) . Nach Angaben der portugiesischen Regierung sollte die Umwandlung der Rechtsform nämlich sicherstellen, dass dieser Rechtsakt innerhalb der portugiesischen Rechtsordnung den Rang eines Gesetzes erhält, womit die Aufhebung des Verbots des Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 offenkundig und formell vollzogen würde. Wie sie allerdings selbst einräumt, ist dieses Vorhaben bis auf Weiteres ausgesetzt worden, solange die Kommission keine Stellungnahme zum unformulierten Text der streitgegenständlichen gesetzlichen Bestimmung abgibt.

Hierzu ist anzumerken, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die ihm in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, so dass später eingetretene Veränderungen nicht berücksichtigt werden können(19) . Nicht ausgeschlossen ist jedoch damit, dass eine grundlegende Änderung der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften zwischen dem Ablauf der Frist für die Umsetzung der mit Gründen versehenen Stellungnahme und der Erhebung der Vertragsverletzungsklage das vom Gerichtshof zu erlassende Urteil unter Umständen weitgehend obsolet machen kann, so dass es sinnvoll sein kann, wenn die Kommission, statt Klage zu erheben, eine neue mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt, in der sie die Rügen darlegt, an denen sie angesichts der veränderten Verhältnisse festhalten will(20) . Im vorliegenden Fall ist eine solche grundlegende nachträgliche Änderung der Rechtslage jedoch eindeutig nicht eingetreten, da die Portugiesische Republik das durch Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 verhängte Verbot nicht, wie ursprünglich zugesichert, durch Erlass des gesetzesvertretenden Dekrets aufgehoben, sondern weiterhin in Kraft belassen hat(21) .

Angesichts der zögernden Haltung der Portugiesischen Republik im Rahmen der angekündigten Aufhebung des streitgegenständlichen Verbots und der teilweise widersprüchlichen Einlassungen der portugiesischen Regierung zum jetzigen Stand des Gesetzgebungsverfahrens bin ich der Auffassung, dass die heutige Rechtslage in Portugal den Anforderungen an Rechtssicherheit und Klarheit nicht genügt.

Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Mitgliedstaaten, um die volle Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, nicht nur ihr Recht mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang bringen, sondern darüber hinaus eine so bestimmte, klare und transparente Lage schaffen, dass der Einzelne seine Rechte in vollem Umfang erkennen und sich vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann(22) . Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-319/06, Kommission/Luxemburg(23), bereits ausgeführt habe, hat dieser Grundsatz erst recht zu gelten, wenn das mitgliedstaatliche Recht Individuen Verpflichtungen auferlegt und im Fall der Zuwiderhandlung Sanktionen androht. Im vorliegenden Fall steht fest, dass das portugiesische Straßenverkehrsamt gemäß Art. 5 des DL 40/2003 im Fall der Zuwiderhandlung die Erteilung der EG-Typgenehmigung zu verweigern hat. Darüber hinaus sind Verstöße gegen das Verbot des Gebrauchs von farbigen Folien mit polizei- bzw. ordnungsrechtlichen Sanktionen bedroht(24) . Art. 2 Abs. 2 des DL 40/2003 sieht hierfür ein Bußgeld in Höhe von 30 bis 150 Euro vor, wobei gemäß Abs. 3 fahrlässiges Handeln ebenfalls strafbar ist.

Es ist jedoch zu prüfen, ob diese Regelung trotz ihrer beschränkenden Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr durch einen der in Art. 30 EG aufgeführten Gründe oder eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten zwingenden Erfordernisse des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann, und gegebenenfalls, ob eine solche Beschränkung geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das hinausgeht, was dazu erforderlich ist(25) .

Im vorliegenden Rechtsstreit macht die portugiesische Regierung geltend, das in Rede stehende Verbot des Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 sei aus Gründen der inneren öffentlichen Sicherheit sowie der Sicherheit des Straßenverkehrs gerechtfertigt. Das Verbot sei nämlich zu dem Zweck verhängt worden, zu gewährleisten, dass die Voraussetzungen für eine Durchsicht von außen in das Innere des Kraftfahrzeugs gegeben sind. Ziel dieses Verbots sei es deshalb nicht gewesen, durch Erhalt der Lichtdurchlässigkeit der Scheiben eine angemessen klare Sicht für den Fahrer zu erhalten, sondern den zuständigen Behörden eine unmittelbare Kontrolle der Einhaltung der Straßenverkehrsregeln bei bloßer Beobachtung von Kraftfahrzeugen und Fahrzeuginsassen zu erlauben. Sie trägt vor, eine klare visuelle Erkennbarkeit von Fahrzeuginsassen und Gütern in Kraftfahrzeugen sei wesentlich für die Abwehr und die Bekämpfung von Kriminalität sowie für die Sicherheit des Straßenverkehrs, da sie eine Überprüfung der korrekten Belegung der Fahrzeugsitze und der vorschriftsmäßigen Benutzung des Sicherheitsgurts erleichtere.

Die portugiesische Regierung beruft sich somit auf zwei unterschiedliche Rechtfertigungsgründe, zum einen auf die Notwendigkeit der Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, zum anderen auf die Erfordernisse der Straßenverkehrssicherheit, die, auch wenn sie ihren Ursprung im Bereich der öffentlichen Ordnung und Sicherheit haben(26), aus systematischen Gründen voneinander getrennt zu prüfen sind.

Das staatliche Interesse an einer wirksamen Bekämpfung der Kriminalität lässt sich dem Bereich der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zuordnen, wobei beide Begriffe als Rechtfertigungsgründe ausdrücklich in Art. 30 EG und Art. 13 EWR-Abkommen verzeichnet sind.

Als Rechtfertigungsgrund für die Grundfreiheiten beschränkende mitgliedstaatliche Maßnahmen ist der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorwiegend im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit(27), der Niederlassungsfreiheit, der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs, des Assoziationsrechts der Gemeinschaft mit Drittstaaten(28) sowie, wenn auch seltener, im Zusammenhang mit der Warenverkehrsfreiheit anerkannt worden(29) . Zu den legitimen Zwecken, die eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Ordnung gemäß Art. 30 EG rechtfertigen, gehört etwa die Notwendigkeit der Aufdeckung und Verfolgung von Geschäften mit gestohlenen Fahrzeugen(30), die Einbehaltung außer Kraft gesetzter Silbermünzen zum Zweck der staatlichen Einschmelzung(31) und die Betrugsbekämpfung im Zusammenhang mit Ausfuhrbeihilfen(32) .

Grundsätzlich können die Mitgliedstaaten im Wesentlichen weiterhin frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen, was die öffentliche Ordnung und Sicherheit erfordern. Dabei gilt jedoch stets zu berücksichtigen, dass es sich bei den Begriffen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit um eigenständige Begriffe des Gemeinschaftsrechts handelt, die den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten mitbestimmen und daher autonom und nicht etwa in Anlehnung an eine oder mehrere nationale Rechtsordnungen zu definieren sind(33) . Ein Rückgriff auf die Bedeutung der Begriffe in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen verbietet sich vor allem dann, wenn es um Begriffe geht, die den Mitgliedstaaten die Beschränkung der Grundfreiheiten oder anderer individueller Rechte erlauben. Es wäre daher verfehlt, Parallelen etwa aus dem innerstaatlichen polizeirechtlichen Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu ziehen, ohne den Besonderheiten des Gemeinschaftsrechts sowie den Zielen des Vertrags Rechnung zu tragen(34) . Meines Erachtens besteht kein sachlicher Grund dafür, die traditionelle Unterscheidung nach innerstaatlichem Recht zwischen polizeilichen Maßnahmen im Rahmen der Verhütung von Kriminalität als Teil der polizeilichen Gefahrenabwehr einerseits und repressiven Maßnahmen als Teil der Strafverfolgung andererseits auf das Gemeinschaftsrecht zu übertragen, so dass auch die von der portugiesischen Regierung erwähnten polizeilichen Maßnahmen zur Verhütung von Kriminalität, zumal wenn sie so unbestimmt bzw. undifferenziert wie im vorliegenden Fall zur Sprache gebracht werden, unter den Begriff der öffentlichen Ordnung in Art. 30 EG und Art. 13 EWR-Abkommen subsumiert werden müssen.

Die Begriffe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit unterliegen der Auslegung durch den Gerichtshof(35), so dass es den Mitgliedstaaten verwehrt ist, ihre Tragweite einseitig und ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft zu bestimmen. Als Ausnahmen von den Grundfreiheiten sind sie eng auszulegen. Dies schließt nicht aus, dass besondere Umstände die Berufung auf die Begriffe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit rechtfertigen, so dass den Mitgliedstaaten unter Umständen ein Beurteilungsspielraum innerhalb der durch den Vertrag gesetzten Grenzen zuzubilligen ist(36) .

Nach ständiger Rechtsprechung setzt der Rückgriff einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung auf jeden Fall voraus, dass außer der sozialen Störung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt(37) . Im vorliegenden Rechtsstreit hat die portugiesische Regierung jedoch nichts vorgebracht, was auf eine etwaige schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung in Portugal hätte hinweisen können. Folglich verbietet sich ein Rückgriff auf Art. 30 EG und Art. 13 EWR-Abkommen, um das Verbot des Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 aus Gründen der Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität aufrechtzuerhalten.

Sofern die portugiesische Regierung geltend macht, das in Rede stehende Verbot sei zu dem Zweck erlassen worden, die Sicherheit der Kraftfahrzeugführer zu gewährleisten, ist festzustellen, dass dieser Grund nicht ausdrücklich in Art. 30 EG und Art. 13 EWR-Abkommen erwähnt ist. Gleichwohl stellt die Straßenverkehrssicherheit unstreitig ein vom Gemeinschaftsrecht verfolgtes Ziel dar(38) . Nach ständiger Rechtsprechung ist sie ebenfalls als ein zwingender Grund des Allgemeinwohls anerkannt, der eine Beeinträchtigung der Freiheit des Warenverkehrs rechtfertigen kann(39) .

Darüber hinaus gehört zu den in Art. 30 EG und Art. 13 EWR-Abkommen erwähnten Rechtfertigungsgründen auch der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen. Hierbei handelt es sich um Rechtsgüter, deren Schutz im Mittelpunkt der gemeinschaftsweiten Verhütung von Verkehrsunfällen liegt(40) . Da der Begriff der Sicherheit des Straßenverkehrs u. a. sowohl den Schutz der Gesundheit als auch des Lebens von Menschen im Zusammenhang mit den Gegebenheiten des Straßenverkehrs erfasst, ist im Folgenden von einem Spezialitätsverhältnis zwischen diesen Rechtsgütern auszugehen, so dass eine rechtliche Prüfung vorrangig am Maßstab des Rechtfertigungsgrunds der Straßenverkehrssicherheit zu erfolgen hat.

Eine höhere Lichtdurchlässigkeit von Sicherheitsverglasungen und Windschutzscheiben in Kraftfahrzeugen erleichtert die Durchführung von polizeilichen Kontrollen und trägt zur Sicherheit im Straßenverkehr bei, indem sie den Polizeibeamten ermöglicht, bei bloßer Beobachtung des Straßenverkehrs zu überprüfen, ob die maximale Belegung von Fahrzeugsitzen nicht überschritten und/oder ob die gesetzliche Gurtanlegepflicht(41) beachtet wurde. Insofern ist ein Verbot, farbige Folien auf Fahrzeugscheiben zu befestigen, sicherlich geeignet, das Ziel der Straßenverkehrssicherheit zu erreichen.

Dennoch komme ich zu der Schlussfolgerung, dass das streitgegenständliche Verbot in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 einer rechtlichen Prüfung im Hinblick auf seine Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht standhält.

Es ist einerseits unbestreitbar, dass es in Ermangelung von Harmonisierungsvorschriften Sache der Mitgliedstaaten ist, in den durch den Vertrag gesetzten Grenzen darüber zu befinden, welches Schutzniveau sie für die Gesundheit und das Leben der Menschen sicherstellen wollen(42) . Ebenso unbestreitbar ist es, dass ein wirksamer Schutz überaus wichtiger Rechtsgüter wie der eben genannten Rechtsgüter „Gesundheit“ und „Leben“ oder speziell der „Straßenverkehrssicherheit“ vielfach präventive Schutzmaßnahmen seitens der nationalen Behörden voraussetzt, so dass es grundsätzlich im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt, zu bestimmen, wie streng die durchzuführenden Kontrollen sein sollen(43) .

Andererseits ändert dies nichts daran, dass sich eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs nach Art. 30 EG oder aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls nur rechtfertigen lässt, wenn die nationalen Behörden darlegen, dass die genannte Ausnahme zur Erreichung eines oder mehrerer der dort genannten Ziele erforderlich ist und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht(44) . Außerdem halte ich es in diesem Zusammenhang für unerlässlich, darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er geltend machen kann, geeignete Beweise oder eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen muss(45) .

Die Portugiesische Republik hat es versäumt, dem Gerichtshof die geeigneten Informationen – etwa Studien, Berichte oder Statistiken – zur Verfügung zu stellen, die gegebenenfalls darauf schließen ließen, dass Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit wie die streitgegenständlichen aus den in Art. 30 EG und Art. 11 EWR-Abkommen aufgeführten Gründen oder aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind und dass die Verwendung einer farbigen Folie, ungeachtet ihrer Farbe und Eigenschaften, insbesondere was die Lichtdurchlässigkeit betrifft, eine Gefahr für die Straßenverkehrssicherheit darstellt.

Der Nachweis einer solchen Gefahr für die Straßenverkehrssicherheit wäre umso erforderlicher gewesen, als die Portugiesische Republik den Gebrauch von getönten Scheiben nicht verbietet, obwohl diese – den streitgegenständlichen farbigen Folien vergleichbar – keine hundertprozentige Sicht gewährleisten. Die unterschiedliche Behandlung von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten stellt hohe Anforderungen an die Rechtfertigung einer Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit. Folglich ist die Portugiesische Republik weder während des vorgerichtlichen Verfahrens, noch während des Verfahrens vor dem Gerichtshof ihrer Darlegungs- und Beweispflicht nachgekommen.

Dessen ungeachtet erweist sich ein absolutes Verbot der fraglichen Folien als eine unverhältnismäßige Maßnahme, um die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten, denn, wie die Kommission zutreffend darlegt, dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie 2001/92 jedenfalls verlangen, dass die Mindestlichtdurchlässigkeit einer Verglasung an der B-Säule 70 % und für die Windschutzscheibe mindestens 75 % beträgt. Die Regelung Nr. 43 entfaltet nämlich Rechtswirkung innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung und damit auch in den Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten. Zum einen ist die Regelung Nr. 43 mit Beschluss 97/836/EG des Rates vom 27. November 1997 über den Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zu dem geänderten ECE-Übereinkommen vom 20. März 1958(46) mit Wirkung zum 24. März 1998 in das Gemeinschaftsrecht übernommen worden. Gemäß Art. 300 Abs. 7 EG sind das Übereinkommen und die Regelung Nr. 43 sowohl für die Gemeinschaft als auch für ihre Mitgliedstaaten verbindlich. Darüber hinaus verweist die Richtlinie 2001/92 in ihrem dritten Erwägungsgrund und in Anhang II B auf die Regelung Nr. 43, die verschiedene technische Spezifikationen hinsichtlich der Beschaffenheit und des Einbaus von Scheiben, darunter auch die eben erwähnten Mindestlichtdurchlässigkeitswerte, vorgibt, so dass diese technischen Spezifikationen im Rahmen einer Genehmigungsprüfung nach der Richtlinie 92/22 entsprechend zu berücksichtigen sind.

Vor dem Hintergrund, dass die gemeinschaftsweite Einführung dieser Mindestlichtdurchlässigkeitswerte von dem Bemühen getragen ist, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu gewährleisten(47), wäre es zur Erreichung dieses Ziels völlig ausreichend gewesen, zu verlangen, dass diese Grenzwerte auch bei bestimmungsgemäßem Gebrauch der fraglichen Folien, d. h. nach der Befestigung auf den Scheiben von Fahrzeugen, nicht überschritten würden. Dies würde letztlich auf eine Beschränkung des derzeit geltenden Verbots dahin hinauslaufen, dass nur die Verwendung jener Folien untersagt bleibt, die wegen unzureichender Lichtdurchlässigkeit die Einhaltung der vorgeschriebenen Grenzwerte nicht gewährleisten können. Ferner wäre eine weitere, räumliche Beschränkung dieses Verbots angezeigt, und zwar bezogen auf jene Verglasungen, die tatsächlich eine polizeiliche Kontrolle des Straßenverkehrs ermöglichen. Betroffen wären sowohl die Windschutzscheibe eines Kraftfahrzeugs als auch die Verglasungen längs der Sitze der Fahrzeuginsassen, nicht jedoch die Heckscheibe. Dadurch würde nicht nur eine polizeiliche Kontrolle der Verkehrsteilnehmer durch bloße Beobachtung sichergestellt, sondern eine solche Maßnahme würde sich anders als im Fall des streitgegenständlichen Verbots kaum auf die Freiheit des Warenverkehrs auswirken. Durch ein absolutes Verbot des Gebrauchs der fraglichen Folien nach Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 geht die portugiesische Regelung eindeutig über das hinaus, was erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Folglich kann diese mitgliedstaatliche Maßnahme im Hinblick auf die Wahrung der Sicherheit des Straßenverkehrs weder als erforderlich noch als angemessen angesehen werden.

Die portugiesische Regierung stellt dies offenbar auch nicht ernsthaft in Abrede, wenn sie in ihrer Gegenerwiderung vorträgt, es sei nicht unmöglich, andere Lösungsmöglichkeiten, eventuell auch nichtnormative Ansätze, in Erwägung zu ziehen. Gleichwohl ist sie den Nachweis für ihre These schuldig geblieben, dass jene alternativen Ansätze nicht geeignet zur Wahrung der Straßenverkehrssicherheit seien.

Die nationale Regelung in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 kann wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht aus Gründen, die mit der Sicherheit des Straßenverkehrs im Zusammenhang stehen, gerechtfertigt werden. Diese Regelung ist daher für mit Art. 28 EG und Art. 11 EWR-Abkommen unvereinbar zu erklären.

Ich gelange deshalb zu der Schlussfolgerung, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 30 EG sowie aus den Art. 11 und 13 des EWR-Abkommens verstoßen hat, dass sie in Art. 2 Abs. 1 des DL 40/2003 vom 11. März 2003 die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Kraftfahrzeugen verboten hat, da dieses Verbot verhindert, dass die in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Unterzeichnerstaat des EWR-Abkommens rechtmäßig hergestellten und/oder vertriebenen farbigen Folien in Portugal vertrieben werden.

Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Portugiesische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,