Beschluss C(2023) 9014 der Kommission vom 13. Dezember 2023

Beginnend mit dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 ist die Rechtsstaatlichkeitskonditionalität Teil aller Finanzinstrumente geworden, über die der Unionshaushalt verwaltet wird und Auszahlungen aus ihm vorgenommen werden.

Die vorliegende Rechtssache betrifft die Anwendung dieser Konditionalität, soweit sie sich auf die Unabhängigkeit der Justiz bezieht, im Rahmen der Haushaltsvorschriften, die Gegenstand der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (im Folgenden: Dachverordnung)(2) sind.

Der Gerichtshof ist mit einer Klage des Europäischen Parlaments auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2023) 9014 der Europäischen Kommission (im Folgenden: angefochtener Beschluss)(3) befasst, mit dem die Kommission im Dezember 2023 die Aussetzung der Auszahlung der Dachverordnung unterliegender Mittel für mehrere Programme, die zur Finanzierung in Ungarn genehmigt wurden, aufgehoben hat.

Die Rechtssache wirft neue Fragen nach dem Entscheidungsspielraum und den Pflichten der Kommission bei der Bewertung auf, ob ein bestimmter Mitgliedstaat die für die Auszahlung von Mitteln vereinbarten spezifischen Bedingungen erfüllt hat – Fragen, die auch für andere Finanzrahmen relevant sein können.

Bevor ich die vom Parlament mit der vorliegenden Klage vorgebrachten Klagegründe erläutere und darauf eingehe, ist zum besseren Verständnis des Kontexts der Rechtssache kurz das Verhältnis zwischen den verschiedenen Finanzinstrumenten darzustellen, aus denen sich ergibt, dass die Unabhängigkeit der Justiz für Ungarn eine nach dem Unionshaushalt bestehende Voraussetzung darstellt(4).

Wie in der Einleitung erwähnt, waren die im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 vereinbarten Zahlungen aus dem Unionshaushalt von der Wahrung der Rechtsstaatlichkeit durch den Empfängermitgliedstaat abhängig. Dies ergibt sich als Grundsatz aus der Konditionalitätsverordnung(5), in der „die Regeln festgelegt [sind], die zum Schutz des Haushalts der Union im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten erforderlich sind“(6).

Zur Rechtsstaatlichkeitskonditionalität gehört die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine funktionierende und unabhängige Justiz sicherzustellen, mit der die Gewähr dafür geleistet wird, dass Unionsmittel entsprechend ihrer Zweckbestimmung verwendet und somit die finanziellen Interessen der Europäischen Union geschützt werden(7).

Diese Verpflichtung zur Gewährleistung einer unabhängigen Justiz ist in der einen oder anderen Form in speziellere Finanzrahmen aufgenommen worden. In der in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Dachverordnung ist diese Bedingung als eine der zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen enthalten, die als „wirksame Anwendung und Umsetzung der Charta der Grundrechte“ (im Folgenden: Chartavoraussetzung) bezeichnet wird(8).

In einem anderen Finanzrahmen, der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität(9), werden die Voraussetzungen für Auszahlungen gemäß dieser Fazilität als „Zielwerte“ und „Etappenziele“ bezeichnet(10). Die zielübergreifenden Voraussetzungen, ohne deren Erfüllung nach jenem Finanzrahmen keine Zahlung ausgelöst werden kann, werden häufig als „Super-Etappenziele“ bezeichnet.

Die Dachverordnung und die Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität enthalten Haushaltsvorschriften für die verschiedenen Fonds, die für Zuweisungen aus dem Unionshaushalt verwendet werden. Die Dachverordnung bündelt die Vorschriften für die meisten „traditionellen“ Fonds der Union, die zur Finanzierung verschiedener Unionspolitiken, einschließlich der Kohäsionspolitik der Union, verwendet werden. Die Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität wurde nach Art. 175 Abs. 3 AEUV eingeführt, der die Finanzierung von Aktionen außerhalb der Fonds ermöglicht, und stellt das hauptsächliche Ausgabenprogramm des Instruments NextGenerationEU (im Folgenden: NGEU) dar(11).

Was Ungarn angeht, wurden im Rahmen der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität eine Reihe spezifischer Bedingungen und Maßnahmen zur Erreichung einer unabhängigen Justiz vereinbart(12). Von den 27 Super-Etappenzielen, die dort aufgeführt sind, ohne deren Erfüllung Ungarn keine Zahlungen im Rahmen der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität erhalten kann, betreffen vier die Unabhängigkeit der Justiz(13). Diese Etappenziele sind (mit Ausnahme der Verpflichtung zur Konsultation von Interessenträgern) identisch mit den nach der Dachverordnung erlassenen Anforderungen im Rahmen der Chartavoraussetzung für Ungarn(14).

Nach heutigem Stand wurden gemäß der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität bisher keine Zahlungen an Ungarn geleistet, da die für die Super-Etappenziele erforderlichen Reformen nach den Schlussfolgerungen der Kommission nicht umgesetzt worden waren(15). Diese Aussetzung wurde noch nicht aufgehoben(16).

Schließlich wurde die Rechtsstaatlichkeitskonditionalität auch nach der Konditionalitätsverordnung auf Ungarn angewendet. Die Aussetzung der Zahlungen oder sonstige Maßnahmen nach dieser Verordnung sind gegenüber Maßnahmen zum Schutz des Haushalts subsidiär, die nach anderen Rechtsvorschriften, einschließlich der Dachverordnung und der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität, ergriffen werden können(17).

Der Rat erließ am 12. Dezember 2022 nach der Konditionalitätsverordnung einen Beschluss(18) zur Einführung von Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn. Die Kommission schlug(19) diese Maßnahmen infolge schwerwiegender, systemischer, weitverbreiteter und miteinander verflochtener Unregelmäßigkeiten, Mängel und Schwächen bei den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Ungarn sowie Beschränkungen bei der Verfolgung von Korruption in diesem Mitgliedstaat vor(20). Mit diesem Beschluss setzte der Rat 55 % der Mittelbindungen(21) für drei kohäsionspolitische Programme(22) im Zeitraum 2021 bis 2027(23) aus.

Während diese Aussetzung nach der Konditionalitätsverordnung noch nicht aufgehoben wurde, wurde die Aussetzung der Zahlungen für diese drei Programme nach der Dachverordnung mit dem angefochtenen Beschluss am 13. Dezember 2023 aufgehoben.

Am selben Tag erließ die Kommission auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 2 der Konditionalitätsverordnung und ohne schriftliche Mitteilung Ungarns, mit der es die Aufhebung der Maßnahmen beantragt hätte, auf eigene Initiative einen Beschluss zur Neubewertung der Umstände in Ungarn(24). Sie stellte fest, dass Ungarn die Umstände, die zur Annahme der Haushaltsmaßnahmen nach der Konditionalitätsverordnung geführt hätten, nicht behoben habe. Die Kommission schlug dem Rat somit nicht vor, die Maßnahmen nach dieser Verordnung aufzuheben oder anzupassen(25).

Nach der Dachverordnung werden die von den Mitgliedstaaten zur Finanzierung vorgeschlagenen Programme von der Kommission genehmigt(26).

In diesem Finanzrahmen erfolgen Zuweisungen aus dem Unionshaushalt nach dem Grundsatz der geteilten Mittelverwaltung gemäß den detaillierten Vorschriften in Art. 63 der Haushaltsordnung(27). Nach Art. 9 Abs. 1 der Dachverordnung stellen die Mitgliedstaaten und die Kommission beim Einsatz der Haushaltsmittel die Achtung bereichsübergreifender Grundsätze, einschließlich der Achtung der Grundrechte und der Einhaltung der Charta, sicher.

Nach Art. 10 der Dachverordnung arbeitet jeder Mitgliedstaat eine Partnerschaftsvereinbarung aus, in der die strategische Ausrichtung für die Programmplanung und die Vorkehrungen für einen wirksamen und effizienten Einsatz der Fonds im Sinne der Dachverordnung dargelegt sind. Nach Art. 12 der Dachverordnung werden diese Partnerschaftsvereinbarungen dann von der Kommission auf ihre Übereinstimmung mit der Dachverordnung und den fondsspezifischen Regelungen bewertet.

Nach Art. 15 Abs. 2 der Dachverordnung müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung von Partnerschaftsvereinbarungen selbst bewerten, ob die grundlegenden Voraussetzungen für das ausgewählte spezifische Ziel erfüllt sind. Ist ein Mitgliedstaat der Ansicht, dass eine grundlegende Voraussetzung erfüllt ist, informiert er hierüber die Kommission, die nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung so schnell wie möglich und spätestens drei Monate nach Eingang dieser Informationen eine Bewertung vornimmt und dem Mitgliedstaat mitteilt, ob sie mit seiner Bewertung übereinstimmt. Eine grundlegende Voraussetzung ist erfüllt, „wenn alle entsprechenden Kriterien erfüllt sind“(28); dieser Maßstab ist sowohl für einen Mitgliedstaat als auch für die Kommission bei der Bewertung der Erfüllung der grundlegenden Voraussetzungen verbindlich.

Anhang III der Dachverordnung enthält die zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen, die nach Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung für alle spezifischen Ziele gelten. Diese Voraussetzungen müssen erfüllt sein, bevor eine Zahlung aus dem Fonds erfolgt. Eine der zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen in Anhang III der Dachverordnung ist die Chartavoraussetzung, nach der Empfängermitgliedstaaten u. a. verpflichtet sind, „Vorkehrungen zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der aus den Fonds unterstützten Programme und deren Durchführung mit den einschlägigen Bestimmungen der Charta“ vorzusehen.

Ungarn war am 22. Juli 2022 bei Stellung seines Antrags auf Finanzierung aus den von der Dachverordnung geregelten Fonds der Ansicht, dass alle zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen, einschließlich der Chartavoraussetzung, erfüllt seien(29).

Die Kommission erließ am 22. Dezember 2022 die Genehmigungsbeschlüsse für zehn aus der Dachverordnung unterliegenden Fonds finanzierte operationelle Programme in Ungarn im Zeitraum 2021 bis 2027(30).

Bei der Bewertung dieser Programme stellte die Kommission jedoch vier wesentliche Mängel im Rahmen der Chartavoraussetzung in Ungarn fest, die i) die Unabhängigkeit der Justiz, ii) die akademische Freiheit, iii) das sogenannte Kinderschutzgesetz und iv) das Asylrecht betrafen.

Was die Einhaltung der Chartavoraussetzung in Bezug auf Mängel bei der Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn angeht, wird in den Erwägungsgründen der Genehmigungsbeschlüsse anerkannt, dass „im Rahmen des Europäischen Semesters und des Rechtsstaatlichkeitsmechanismus in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn wiederholt Bedenken geäußert wurden“(31). In diesen Erwägungsgründen werden sodann diese Bedenken näher erläutert, und es wird dort auf die nach der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität vereinbarten Verfahren verwiesen, mit denen Ungarn sich zur Durchführung bestimmter Reformen zur Erreichung der Unabhängigkeit der Justiz verpflichtet hat.

Die Kommission genehmigte daher alle zehn Programme und legte die Höhe der finanziellen Unterstützung und die Kofinanzierungssätze fest(32), setzte die Auszahlung jedoch bis zur Erfüllung der Chartavoraussetzung durch Ungarn aus.

Die zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen werden in Art. 3 jedes der Genehmigungsbeschlüsse in einander entsprechender Weise behandelt. Insbesondere sind in Art. 3 Abs. 2 der Genehmigungsbeschlüsse die detaillierten Anforderungen zusammengefasst, die von Ungarn erfüllt werden müssen, um die Nichterfüllung der Chartavoraussetzung in Bezug auf die Mängel bei der Unabhängigkeit der Justiz zu beheben. Diese Bestimmung lautet:

In Art. 3 Abs. 3 und 4 der Genehmigungsbeschlüsse wird sodann näher ausgeführt, was genau von Ungarn in Bezug auf die in Art. 3 Abs. 2 Buchst. a und b der Beschlüsse aufgeführten Reformen erwartet wird(34).

Schließlich heißt es in Art. 3 Abs. 5 der Genehmigungsbeschlüsse, dass „sobald Ungarn der Kommission mitgeteilt hat, dass die in den Abs. 2, 3 und 4 genannten Maßnahmen zur Behebung der Mängel in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz vorgenommen worden sind und angewendet werden, eine neue Bewertung durchgeführt werden wird“(35).

Ungarn teilte der Kommission am 18. Juli 2023 mit, dass die Chartavoraussetzung seiner Ansicht nach durch die von ihm vorgenommenen Reformen erfüllt sei.

Insbesondere habe die Országgyűlés (Nationalversammlung, Ungarn) (im Folgenden: Nationalversammlung) am 3. Mai 2023 das Justizreformgesetz (Gesetz X von 2023) verabschiedet(36), das am 1. Juni 2023 in Kraft getreten sei. Durch dieses Gesetz seien eine Reihe anderer Rechtsakte über die Organisation und Arbeitsweise des ungarischen Justizsystems geändert worden, nämlich insbesondere das Justizbedienstetengesetz (Gesetz LXVIII von 1997)(37), das Verfassungsgerichtsgesetz (Gesetz CLI von 2011)(38), das Gerichtsverfassungsgesetz (Gesetz CLXI von 2011)(39), das Richtergesetz (Gesetz CLXII von 2011)(40) und die Strafprozessordnung (Gesetz XC von 2017)(41).

Da die Kommission ihrer Ansicht nach anhand der erhaltenen Informationen nicht vollständig bewerten konnte, ob die Chartavoraussetzung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz erfüllt war, ersuchte sie Ungarn am 26. September 2023 und erneut am 1. November 2023 um weitere Informationen. Ungarn antwortete auf diese Ersuchen im Dezember desselben Jahres.

Als Reaktion auf bestimmte fortbestehende Probleme im ungarischen System der Justizorganisation, auf die die Kommission hingewiesen hatte, erließ Ungarn zusätzliche Rechtsvorschriften. Am 7. Dezember 2023 erließ es die Verordnung 18/2023(42), mit der Änderungen der Verwaltungsvorschriften für Gerichte in Bezug auf das Fallzuweisungssystem eingeführt wurden. Diese Verordnung trat am 61. Tag nach ihrer Veröffentlichung, d. h. am 6. Februar 2024, in Kraft.

Ungarn erließ am 13. Dezember 2023 § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023)(43), mit dem § 490 Abs. 1 der Strafprozessordnung (Gesetz XC von 2017) geändert wurde, um eine Einschränkung auf Strafverfahren anwendbarer Vorschriften in Bezug auf Vorabentscheidungsersuchen aufzuheben. § 35 des Gesetzes trat am 61. Tag nach seiner Veröffentlichung, d. h. am 13. Februar 2024, in Kraft.

In seiner Klageschrift bezieht sich das Parlament auf zwei weitere Gesetzesänderungen, die dem angefochtenen Beschluss vorangegangen und für die vorliegende Klage relevant sein sollen.

So wurde durch § 3 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) ein neuer § 16/A in das Verfassungsgerichtsgesetz (Gesetz CLI von 2011) eingefügt, mit dem eine neue Befugnis des Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht, Ungarn) eingeführt wird, dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens eine Stellungnahme zu Fragen der nationalen Souveränität vorzulegen.

Schließlich erließ Ungarn am 12. Dezember 2023 das Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023)(44).

Die Kommission erließ am 13. Dezember 2023 den angefochtenen Beschluss, mit dem sie zu dem Ergebnis kam, dass Ungarn die Chartavoraussetzung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz erfüllt habe. Sie hob daher die Aussetzung der Auszahlung von Mitteln für die Programme, die nur diesen Teil der Chartavoraussetzung betrafen, auf. Auf dieser Grundlage erfüllte Ungarn nunmehr die Voraussetzungen für den Erhalt von ca. 10,2 Mrd. Euro aus mehreren, der Dachverordnung unterliegenden Fonds der Union.

Nach Art. 1 des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission das ihm beigefügte Schreiben, das ihre (erneute) Bewertung der Chartavoraussetzung nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung in Bezug auf die Mängel bei der Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn enthalte, genehmigt.

In diesem Bewertungsschreiben werden zunächst die zehn betroffenen Programme benannt und die Liste der in den Genehmigungsbeschlüssen aufgeführten Änderungen wiedergegeben, die von Ungarn vorgenommen werden mussten und auf deren Grundlage die Prüfung der Chartavoraussetzung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz von der Kommission vorzunehmen war.

Im Bewertungsschreiben wird ferner der zeitliche Ablauf des förmlichen Austauschs angegeben, der zwischen der Kommission und Ungarn stattfand(46).

Im Bewertungsschreiben wird dann, ohne weitere Einzelheiten zu nennen, festgestellt, dass die Kommission nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung eine Bewertung der ihr vorgelegten Informationen vorgenommen habe, auf deren Grundlage sie der Ansicht sei, dass die Chartavoraussetzung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn erfüllt worden sei. Daher könnten Ungarn seine Ausgaben in Bezug auf bestimmte Programme erstattet werden, für die die Chartavoraussetzung ursprünglich wegen Mängeln bei der Unabhängigkeit der Justiz als nicht erfüllt angesehen worden sei(47).

Ferner wird in diesem Bewertungsschreiben wiederholt, dass die Kommission die Auszahlung von Mitteln für mehrere Programme nach der Dachverordnung wegen in Ungarn bestehender anhaltender Mängel in Bezug auf die akademischen Freiheiten, das ungarische Kinderschutzgesetz und das Asylrecht nicht genehmigt habe(48).

Der angefochtene Beschluss war an Ungarn gerichtet und wurde nicht veröffentlicht.

Mit einer Pressemitteilung vom 13. Dezember 2023, also vom selben Tag wie der angefochtene Beschluss, informierte die Kommission die Öffentlichkeit über den angefochtenen Beschluss, mit dem sie die Mittel mehrerer der Dachverordnung unterliegender Programme freigab. In derselben Pressemitteilung informierte sie die Öffentlichkeit auch über ihren weiteren Beschluss, ebenfalls vom selben Tag, die Aussetzung der Mittelbindungen nach der Konditionalitätsverordnung aufrechtzuerhalten(49).

Mit Klageschrift vom 25. März 2024 beantragt das Parlament, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt, die Klage abzuweisen und dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.

Der Präsident des Gerichtshofs hat Ungarn am 26. Juli 2024 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.

Am 14. Oktober 2025 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, in der das Parlament, die Kommission und die ungarische Regierung mündliche Ausführungen gemacht haben.

Das Parlament stützt seine Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses auf drei Klagegründe; der erste dieser Klagegründe ist in sechs Teile untergliedert. Mit diesen Klagegründen rügt das Parlament i) einen Verstoß der Kommission gegen die Art. 9 Abs. 1, Art. 15 und Anhang III der Dachverordnung sowie einen offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission, ii) einen Verstoß der Kommission gegen ihre Begründungspflicht und iii) einen Ermessensmissbrauch der Kommission.

Bevor ich zu meiner Würdigung jedes dieser Klagegründe komme, werde ich zunächst auf mehrere Vorfragen eingehen, die für die Frage relevant sind, wie der Gerichtshof seine gerichtliche Überprüfung in der vorliegenden Rechtssache vorzunehmen hat.

Zwischen dem Parlament und der Kommission besteht Uneinigkeit über den richtigen Prüfungsmaßstab, den der Gerichtshof bei seiner Beurteilung der Entscheidung der Kommission über die Frage, ob die grundlegende Voraussetzung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz nach der Dachverordnung erfüllt war, anzuwenden hat.

Nach Ansicht des Parlaments soll diese Beurteilung der vollständigen Überprüfung durch den Gerichtshof unterliegen. Nach Ansicht der Kommission soll sich dagegen die Überprüfung durch den Gerichtshof auf das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers der Kommission beschränken(50).

Grundsätzlich hängt die Intensität der Überprüfung durch den Gerichtshof davon ab, in welchem Maße dem Unionsorgan für die zu prüfende Entscheidung vom Gerichtshof ein Beurteilungsspielraum einzuräumen ist. Dies wiederum hängt davon ab, ob und inwieweit das anwendbare Recht dem Organ beim Erlass dieser Entscheidung einen Entscheidungsspielraum belässt. Je weiter der dem Organ belassene Entscheidungsspielraum ist, umso weniger tiefgreifend muss grundsätzlich die Überprüfung des Gerichtshofs sein, da er lediglich die Grenzen dieses Entscheidungsspielraums zu prüfen braucht.

Insoweit dürfte, was das Rechtsstaatlichkeitskriterium im Rahmen der Haushaltskonditionalität angeht, zwischen zwei verschiedenen Schritten zu unterscheiden sein.

Im ersten Schritt legen die Unionsorgane (nach der Dachverordnung die Kommission allein und nach der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität und der Konditionalitätsverordnung der Rat auf Vorschlag der Kommission) die spezifischen Anforderungen fest, die von einem bestimmten Mitgliedstaat – um Zahlungen aus dem Haushalt zu erhalten – erfüllt werden müssen, damit die finanziellen Interessen der Union geschützt sind.

In diesem Stadium, hierüber besteht zwischen den Parteien des vorliegenden Verfahrens Einigkeit, verfügt die Kommission über einen Entscheidungsspielraum bei der Bewertung der Lage in einem Mitgliedstaat und der Entscheidung darüber, welche Voraussetzungen zur Wahrung der Haushaltsinteressen der Union erforderlich und ausreichend sind. Dieser Entscheidungsspielraum ist zum einen durch den Zweck der Rechtsstaatlichkeitskonditionalität im Haushaltskontext begrenzt, der darin besteht, die ordnungsgemäße Verwendung von Unionsmitteln sicherzustellen(51). Zum anderen richtet sich dieser Entscheidungsspielraum im Rahmen der Dachverordnung nach Art. 9 Abs. 1 der Dachverordnung, wonach sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission verpflichtet sind, die Achtung der Grundrechte und die Einhaltung der Charta beim Einsatz der Fonds sicherzustellen, sowie nach Art. 15 und Anhang III der Dachverordnung, in denen die zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen, einschließlich der Chartavoraussetzung, aufgeführt sind. Diese Bestimmungen verpflichten die Kommission, die Achtung der Charta sicherzustellen, sagen jedoch zu den genauen Mitteln hierfür nichts aus.

Die Kommission verfügt daher über einen gewissen Entscheidungsspielraum, zu bestimmen, was erforderlich ist, um die Achtung der Chartavoraussetzung in einem bestimmten Mitgliedstaat sicherzustellen, und kann innerhalb der Grenzen ihres Entscheidungsspielraums die spezifischen Anforderungen festlegen, die dieser Staat erfüllen muss, bevor die Zahlung aus dem Haushalt genehmigt wird.

In Bezug auf die von Ungarn vorgeschlagenen zehn Programme hat die Kommission diesen Entscheidungsspielraum beim Erlass der Genehmigungsbeschlüsse ausgeübt. Wie von der Kommission in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben, wurden diese Beschlüsse nicht angegriffen. Die Frage, wie die Kommission ihren Entscheidungsspielraum beim Erlass dieser Beschlüsse und bei der Festlegung konkreter Anforderungen für Ungarn im Rahmen der Chartavoraussetzung ausgeübt hat, ist daher nicht Gegenstand der vorliegenden Rechtssache.

Die vorliegende Rechtssache erfordert eine gerichtliche Überprüfung der im zweiten Schritt getroffenen Entscheidung der Kommission.

Im zweiten Schritt muss die Kommission, nachdem der Mitgliedstaat, der zur Ergreifung von Maßnahmen zur Einhaltung der Chartavoraussetzung verpflichtet war, sie darüber informiert hat, dass diese Maßnahmen ergriffen wurden, nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung bewerten, ob die vereinbarten Bedingungen erfüllt worden sind.

Bei diesem Schritt verfügt die Kommission grundsätzlich über keinen Entscheidungsspielraum. Nach Art. 15 Abs. 2 der Dachverordnung ist eine grundlegende Voraussetzung erfüllt, wenn alle entsprechenden Kriterien erfüllt sind, was meines Erachtens die spezifischen Anforderungen der Chartavoraussetzung, die für einen bestimmten Mitgliedstaat in Genehmigungsbeschlüssen aufgestellt wurden, einschließt.

Mit anderen Worten kann die Kommission, nachdem sie die spezifischen Anforderungen in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegt hat, nur dann beschließen, die Zahlung zu gestatten, wenn alle diese Anforderungen erfüllt sind.

Daraus folgt, dass die gerichtliche Überprüfung durch den Gerichtshof sich darauf ausrichten muss, ob die Kommission die Erfüllung jeder Anforderung richtig bewertet hat. Dies ist eine Tatsachenbewertung, für die in der vorliegenden Rechtssache eine Prüfung der ungarischen Reformen erforderlich ist. Für einen Teil des Vorbringens des Parlaments (z. B. zu den neuen Rechtsvorschriften über das Punktesystem für die Wahl von Richtern oder zu den neuen Vorschriften für die Wahl des Präsidenten der Kúria [Oberster Gerichtshof]) ist eine solche Überprüfung der Angemessenheit der ungarischen Reformen erforderlich. Da die Kommission hierfür über keinen Entscheidungsspielraum verfügt, muss allein die Feststellung eines Beurteilungsfehlers schon zur Nichtigerklärung eines Beschlusses führen. Mit anderen Worten muss zur Sicherung der finanziellen Interessen der Union zur Überzeugung des Gerichtshofs feststehen, dass keine Beurteilungsfehler und nicht nur keine offensichtlichen Beurteilungsfehler bei der Bewertung der von Ungarn umgesetzten Änderungen vorliegen.

Vor diesem Hintergrund entsprechen viele der Rügen des Parlaments in der vorliegenden Rechtssache nicht diesem Profil. Die Tatsachenfeststellungen der Kommission werden vom Parlament nicht oder zumindest mit den meisten seiner Argumente nicht angegriffen, auch wenn in seinem Vorbringen von einer „fehlerhaften Bewertung“ die Rede ist(52). So besteht beispielsweise kein Streit darüber, ob bestimmte Teile der ungarischen Rechtsvorschriften zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses in Kraft waren oder nicht. Vielmehr bezieht sich die dem Vorbringen des Parlaments zugrunde liegende streitige Frage im Wesentlichen darauf, ob die Kommission über einen bestimmten Entscheidungsspielraum zur Freigabe der Mittel verfügte, obwohl die festgelegten Anforderungen nicht bis in alle Einzelheiten erfüllt waren.

Meines Erachtens lässt sich diese Frage nur im Licht des Zwecks der Festlegung der Chartavoraussetzung beantworten, der darin besteht, den Schutz der finanziellen Interessen der Union sicherzustellen. Insoweit sollte die Kommission beim Erlass einer Entscheidung, mit der die Aussetzung von Zahlungen aufgehoben wird, über einen gewissen Entscheidungsspielraum im Hinblick darauf verfügen, ob für die finanziellen Interessen der Union noch eine Gefahr besteht oder nicht, auch wenn einige der konkreten Anforderungen (noch) nicht – oder zumindest nicht vollständig – erfüllt sind. Ebenso muss die Kommission auch sonstige relevante Entwicklungen – seien es gesetzgeberische oder praktische Entwicklungen im überprüften Mitgliedstaat – mit einbeziehen und die Befugnis haben, die Freigabe der Mittel mit der Begründung abzulehnen, dass durch diese Entwicklungen die konkreten, im Sinne der Chartavoraussetzung vorgenommenen Reformen gemindert oder beeinträchtigt werden. Über einen solchen Entscheidungsspielraum muss die Kommission verfügen, um besonderen, nicht im Voraus vorhersagbaren Situationen Rechnung zu tragen.

Der Gerichtshof muss jedoch in der Lage sein, seine gerichtliche Kontrolle unter Einbeziehung der von der Kommission vorgenommenen „Anpassungen an die Realität“ wahrzunehmen. Hierzu muss die Kommission, wenn sie mit ihrer Entscheidung zur Aufhebung der Aussetzung von Zahlungen von einer der konkreten, im Rahmen der Chartavoraussetzung aufgestellten Voraussetzungen abweicht, begründen, warum ihrer Ansicht nach gleichwohl jede Anforderung im Wesentlichen erfüllt war, so dass die finanziellen Interessen der Union nicht gefährdet sind.

Eine solche Erklärung der Kommission ist zum Zeitpunkt des Erlasses eines Beschlusses geboten, da andernfalls schwer zu beurteilen wäre, ob eine gerichtliche Überprüfung überhaupt notwendig ist. Selbst wenn ein solcher Beschluss formal nur an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet ist, gibt es darüber hinausgehende hinter diesem Beschluss stehende öffentliche Interessen, nämlich die Auszahlung öffentlicher Gelder. Daher ist die Kommission, insbesondere in Situationen, in denen die Freigabe der Mittel vorher ausgesetzt worden war, zu einer Erklärung nicht nur Ungarn, sondern auch der Gesamtheit aller Unionsbürger gegenüber verpflichtet. Dies ist auch ein Argument für eine verpflichtende Veröffentlichung eines solchen Beschlusses(53).

Vor diesem Hintergrund muss der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache beurteilen, ob die Kommission tatsächlich entschieden hat, die Mittel freizugeben, obwohl die konkreten Anforderungen nach der Chartavoraussetzung für Ungarn nicht erfüllt waren, und ob ihre Begründung für das Abweichen von einigen dieser Anforderungen ausreicht, um dem Gerichtshof die Feststellung zu ermöglichen, dass für die finanziellen Interessen der Union keine Gefahr mehr besteht.

Das Parlament macht mit seinem ersten Klagegrund hauptsächlich geltend, dass i) die Kommission keine eingehende Bewertung der Gesetzesreformen in Ungarn vorgenommen habe, die sie selbst mit den Genehmigungsbeschlüssen verlangt habe, ii) zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses durch die Kommission nicht alle Reformen vorgenommen worden seien und iii) die Kommission sonstige relevante Entwicklungen, die in den Genehmigungsbeschlüssen nicht erwähnt seien, nicht mit einbezogen habe. Das Parlament macht mit seinem zweiten Klagegrund hauptsächlich geltend, dass es dem angefochtenen Beschluss an der erforderlichen Begründung fehle.

Ich schlage dem Gerichtshof vor, sich bei der Prüfung dieses Vorbringens von folgenden Erwägungen leiten zu lassen.

Erstens dürfte meines Erachtens feststehen, dass die Kommission an die Anforderungen gebunden ist, die sie für Ungarn in den Genehmigungsbeschlüssen selbst festgelegt hat. Wie von der Kommission vorgetragen, muss jede der spezifischen Anforderungen, mit denen einem oder mehreren der festgestellten Mängel begegnet werden soll, in einem unmittelbaren Zusammenhang zur Verwaltung und zum Einsatz der Mittel stehen. Daher ist davon auszugehen, dass die finanziellen Interessen der Union weiterhin gefährdet wären, wenn diese Anforderungen nicht erfüllt wären. Insoweit muss Ungarn alle in diesen Beschlüssen angegebenen Reformen durchführen und die Kommission kann Zahlungen vor diesem Zeitpunkt grundsätzlich nicht freigeben.

Zweitens kann es, wie bereits erwähnt, zu streng sein, zu verlangen, dass die Reformen bis in alle Einzelheiten umgesetzt werden, da die Kommission in der Lage sein muss, ihre Bewertung an die Umstände des jeweiligen Einzelfalls anzupassen. Kommt die Kommission jedoch zu dem Ergebnis, dass Ungarn die Anforderungen der Unabhängigkeit der Justiz im Allgemeinen erfüllt hat, so dass die Mittel freigegeben werden können, muss sie erläutern, warum die Nichterfüllung bestimmter Voraussetzungen keine Gefahr für die finanziellen Interessen der Union darstellt.

Drittens darf die Kommission, wenn sie einen Mitgliedstaat zum Erlass konkreter Gesetzesänderungen aufgefordert hat, wie dies in den Genehmigungsbeschlüssen geschehen ist(54), grundsätzlich keinen Beschluss erlassen, mit dem die Aussetzung aufgehoben wird, bevor die verlangten Rechtsvorschriften in Kraft getreten sind. Ebenso muss die Kommission, wenn die Anforderung sich auf die Durchführung der Rechtsvorschriften in der Praxis bezieht, die tatsächliche Durchführung der Rechtsvorschriften bewerten und sich von ihr überzeugen, bevor sie einen Beschluss zur Aufhebung der Aussetzung von Zahlungen erlässt. Ist die Kommission dagegen der Ansicht, dass die festgelegten Anforderungen allein schon durch den Vorschlag oder durch den Erlass bestimmter Rechtsvorschriften vor ihrem Inkrafttreten und/oder ihrer Durchführung erfüllt sind, müsste sie erläutern, warum dies der Fall sein soll.

Viertens kann die Kommission grundsätzlich keine zusätzlichen Anforderungen auferlegen, die nicht als weitere Voraussetzungen für die Auszahlung von Mitteln in den Genehmigungsbeschlüssen enthalten waren. Treten jedoch im Zeitraum zwischen Erlass der Genehmigungsbeschlüsse und Erlass des Beschlusses zur Aufhebung der Aussetzung von Zahlungen neue rechtliche Entwicklungen (Rechtsvorschriften, Rechtsprechung o. Ä.) ein, muss die Kommission sie mit einbeziehen, sofern sie geeignet sind, sich auf den Zweck der nach den Genehmigungsbeschlüssen verlangten Reformen auszuwirken. Diese Entwicklungen außer Betracht zu lassen, widerspräche dem Zweck der Rechtsstaatlichkeitskonditionalität. Es widerspräche ebenso Art. 15 Abs. 6 der Dachverordnung, wonach die Mitgliedstaaten und die Kommission verpflichtet sind, sicherzustellen, dass die grundlegenden Voraussetzungen während des gesamten Programmplanungszeitraums erfüllt und geachtet bleiben.

Im Licht der vorstehenden Ausführungen werde ich die vom Parlament vorgebrachten Rügen jetzt einzeln in der Reihenfolge, in der sie dem Gerichtshof in der Klageschrift vorgetragen worden sind, prüfen.

Der erste Klagegrund des Parlaments gliedert sich in sechs Teile, mit denen geltend gemacht wird, dass i) zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht alle Änderungen in Kraft gewesen seien, ii) die Bewertung der Reformen in Bezug auf den Landesrichterrat fehlerhaft gewesen sei, iii) die Bewertung der Reformen in Bezug auf die Unabhängigkeit der Kúria (Oberster Gerichtshof) fehlerhaft gewesen sei, iv) die Bewertung der Reformen in Bezug auf die Ernennung von Richtern fehlerhaft gewesen sei, v) die Bewertung der Reformen in Bezug auf Vorabentscheidungsersuchen fehlerhaft gewesen sei und vi) die Kommission nicht alle für die Bewertung relevanten Gesichtspunkte mit einbezogen habe.

Nach Art. 3 Abs. 2 der Genehmigungsbeschlüsse gilt die Chartavoraussetzung als erfüllt, wenn Ungarn „die [dort aufgeführten Änderungen] vorgenommen hat und diese Änderungen angewendet werden“.

Das Parlament macht geltend, die Kommission habe fehlerhaft gehandelt, soweit sie den angefochtenen Beschluss erlassen habe, bevor die Verordnung 18/2023 über das System der Fallzuweisung der Kúria (Oberster Gerichtshof), die detaillierte Registrierungsvorschriften festlege und die Verpflichtung jenes Gerichts zur Veröffentlichung wöchentlicher Aktualisierungen auf seiner Website vorsehe, und § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023), mit dem der Wortlaut „auf das Strafverfahren anwendbar“ aus § 490 Abs. 1 der Strafprozessordnung gestrichen worden sei, der nach Ansicht der Kommission ein Hindernis dafür dargestellt habe, dem Gerichtshof Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen, anwendbar geworden seien. Beide Rechtsakte seien 61 Tage nach ihrer Veröffentlichung, d. h. am 6. bzw. 13. Februar 2024, in Kraft getreten.

Die Kommission macht geltend, es seien nach dem Justizreformgesetz (Gesetz X von 2023) „nahezu alle“ nach den Genehmigungsbeschlüssen verlangten Änderungen in Kraft gewesen und ab dem 1. Juni 2023 angewendet worden. Die beiden Änderungen, die zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht in Kraft getreten seien, hätten lediglich zusätzliche Klarstellungen bereits in Kraft befindlicher Maßnahmen dargestellt. Die ungarische Regierung, die dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Kommission beigetreten ist, macht geltend, die beiden Änderungen, auf die das Parlament sich beziehe, seien vorgenommen worden, um den Erlass der zusätzlichen detaillierten Vorschriften sicherzustellen, die aufgrund einer umfassenden Bewertung durch die Kommission ausgearbeitet und vorgeschlagen worden seien.

Ferner habe sie keine zusätzlichen Klarstellungen nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung verlangen können, da dies nur im Fall einer negativen Bewertung möglich sei. Sie habe im Übrigen zuvor schon zweimal Klarstellungen angefordert, wodurch sich ihre Entscheidung bereits über einen erheblich längeren Zeitraum hinausgezögert habe als die nach dieser Bestimmung vorgesehenen drei Monate.

Nach Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung nimmt die Kommission „so schnell wie möglich und spätestens drei Monate“ nach Eingang der relevanten Informationen eine Bewertung vor und teilt dem betreffenden Mitgliedstaat mit, ob sie mit seiner Eigenbewertung der Erfüllung der zielübergreifenden grundlegenden Voraussetzungen übereinstimmt. Verfügt die Kommission jedoch nicht über ausreichende Informationen, um zu einer positiven oder negativen Entscheidung zu gelangen, ist sie in keiner Weise daran gehindert, zusätzliche Informationen anzufordern, wie dies in der Tat durch die Kommission im vorliegenden Verfahren zuvor zweimal erfolgt ist (siehe Nr. 32 der vorliegenden Schlussanträge).

Art. 15 Abs. 4 Unterabs. 2, 3 und 4 der Dachverordnung regeln nur das Verfahren im Fall einer negativen Bewertung durch die Kommission. Diese Bestimmung und die Dachverordnung allgemein enthalten jedoch keine Aussage zu der Möglichkeit, dass die Kommission zusätzliche Klarstellungen anfordern kann.

Meines Erachtens liegt es ebenso im Interesse des betreffenden Mitgliedstaats wie im Interesse eines wirksamen und zügigen Verfahrensablaufs, dass die Kommission die Möglichkeit haben muss, weitere Klarstellungen anzufordern, bevor sie zu einer positiven oder negativen Entscheidung gelangt. Verfügt die Kommission nicht über hinreichende Informationen, kann sie nicht zu einer positiven Entscheidung gelangen und könnte daher im Interesse des ordnungsgemäßen Einsatzes der Haushaltsmittel der Union nur eine negative Entscheidung treffen. In dieser Fallgestaltung müsste das gesamte Verfahren von Neuem beginnen, damit der Kommission weitere drei Monate zur Verfügung ständen, um zu einer Entscheidung zu gelangen, nachdem der betreffende Mitgliedstaat sie darüber informiert hat, dass er die verlangten Reformen vorgenommen hat.

So betrachtet, führt die Anforderung einer Klarstellung daher nicht unbedingt dazu, dass sich der Zeitraum zulasten eines Mitgliedstaats verlängert, sondern ermöglicht vielmehr der Kommission, zügiger zu einer positiven Entscheidung zu gelangen. Daher stellt, entgegen dem Vorbringen der Kommission, die Aussetzung des Verfahrens bis zur Klarstellung oder zum Inkrafttreten neuer Rechtsvorschriften keinen Verstoß gegen das Recht eines Mitgliedstaats dar, so schnell wie möglich eine begründete Bewertung zu erhalten.

Daraus folgt, dass die Kommission nach der Dachverordnung nicht daran gehindert war, zusätzliche Klarstellungen anzufordern oder das Inkrafttreten der betreffenden Reformen abzuwarten, bevor sie eine positive Entscheidung erließ.

Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Verordnung 18/2023 und § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) im Februar 2024 in Kraft traten. Der Umstand, dass die Kommission auf diese zusätzlichen Änderungen der Rechtsvorschriften bestanden hatte, zeigt, dass die Kommission diese Änderungen nicht lediglich als „zusätzlich“ betrachtete, sondern vielmehr als durchaus notwendig – so dass sie zu den Aspekten gehörten, die vor dem Erlass einer positiven Bewertung „angewendet werden“ mussten.

Da sie, obwohl dies zu den in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegten Voraussetzungen gehörte, noch nicht angewendet wurden, hat die Kommission dadurch gegen ihre Pflichten verstoßen, dass sie den angefochtenen Beschluss vorzeitig erließ, ohne diese Entscheidung zu begründen.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, dem ersten Teil des ersten Klagegrundes als begründet stattzugeben.

In den Genehmigungsbeschlüssen stellte die Kommission fest, dass die Einrichtung des Landesgerichtsamts, das die Gerichte verwalte und von einem Präsidenten mit weitreichenden Verwaltungsbefugnissen geleitet werde, eindeutig die Gefahr willkürlicher Entscheidungen über die Laufbahn der Richter, einschließlich ihrer Versetzung und Streichung aus dem Pool von Richtern, die über Verwaltungssachen entschieden, mit sich bringe(55). Aufgrund dieser Gefahr werden nach Art. 3 Abs. 3 der Genehmigungsbeschlüsse Gesetzesänderungen verlangt, mit denen mehr Befugnisse für den Landesrichterrat eingeführt werden sollten, damit er seine verfassungsmäßige Aufgabe bei der Überwachung des Landesgerichtsamts wirksam ausüben kann. Insbesondere wird nach Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 5 Buchst. b der Genehmigungsbeschlüsse verlangt, dem Landesrichterrat volle Rechtsfähigkeit und Haushaltsautonomie zu gewähren. Nach Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 5 Buchst. d der Beschlüsse wird von Ungarn verlangt, die Vorschriften über die Wahl von Richtern in den Landesrichterrat zu ändern, und nach Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. a wird verlangt, den Landesrichterrat mit der Befugnis auszustatten, verbindliche Stellungnahmen zu Regelungen über das Punktesystem für die Beurteilung von Bewerbungen auf Richterstellen abzugeben.

Zur Erfüllung dieser Anforderungen erließ Ungarn § 45 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023), mit dem es die administrative und finanzielle Unabhängigkeit des Landesrichterrats stärkte(56). Diese Änderung sah jedoch vor, dass die Haushaltsaufgaben des Landesrichterrats für einen Zeitraum von neun Monaten ab ihrem Inkrafttreten vorläufig vom Landesgerichtsamt wahrgenommen werden sollten (im Folgenden: Entwicklungszeitraum). Dieser Zeitraum endete am 1. März 2024, also nach Erlass des angefochtenen Beschlusses.

Das Parlament ist der Ansicht, die Bewertung dieser drei Reformen durch die Kommission sei fehlerhaft. In Bezug auf die Rechtsfähigkeit und finanzielle Autonomie des Landesrichterrats sei der angefochtene Beschluss verfrüht ergangen. In Bezug auf die neuen Wahlvorschriften für die Mitglieder des Landesrichterrats, die erst im Januar 2024 hätten in Kraft treten sollen, ist das Parlament ebenfalls der Ansicht, dass die Kommission den angefochtenen Beschluss nicht vor Inkrafttreten dieser Vorschriften habe erlassen dürfen. In Bezug auf die verbindliche Stellungnahme zum Punktesystem führe das Gesetz nicht dazu, dass das bestehende Punktesystem innerhalb einer bestimmten Frist ersetzt werden müsse, was dazu führe, dass das derzeitige System auf unbestimmte Zeit beibehalten werden könne.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, ist der Ansicht, dass mit dem Justizreformgesetz (Gesetz X von 2023), das vor Erlass des angefochtenen Beschlusses in Kraft getreten sei, die notwendigen Reformen eingeführt und diese darauf ausgerichtet gewesen seien, dem Landesrichterrat erweiterte Befugnisse über das Landesgerichtsamt zu gewähren. Der neunmonatige Entwicklungszeitraum betreffe lediglich Fragen der Verwaltung und der Organisation, die den Landesrichterrat nicht daran hinderten, seine neuen Befugnisse über das Landesgerichtsamt auszuüben. Die Anforderungen in Bezug auf die Wahl der Mitglieder des Landesrichterrats seien nur marginal, und die Kommission habe jedenfalls keinen Grund zu der Annahme gehabt, dass Fragen der Rechtsfähigkeit und Unabhängigkeit des Landesrichterrats ihn daran hinderten, die erforderlichen Kontrollfunktionen über das Landesgerichtsamt auszuüben. Schließlich stelle der Umstand, dass sie nicht verlangt habe, dass das Punktesystem innerhalb einer bestimmten Frist geändert werde, kein Problem im Hinblick auf die Chartavoraussetzung dar; daher habe sie dies in den Genehmigungsbeschlüssen nicht als Anforderung festgelegt.

Die ersten beiden Rügen des Parlaments beziehen sich darauf, dass der angefochtene Beschluss verfrüht ergangen sei. In Übereinstimmung mit meinem Vorschlag für den ersten Teil des ersten Klagegrundes und angesichts dessen, dass im angefochtenen Beschluss keine Begründung dafür angegeben wird, dass die Kommission das Inkrafttreten oder die Durchführung dieser Reformen nicht abgewartet hat, sollte der Gerichtshof meines Erachtens eine fehlerhafte Rechtsanwendung durch die Kommission feststellen.

In Bezug auf die verbindliche Stellungnahme zur Regelung des Punktesystems stimme ich mit der Kommission darin überein, dass die Genehmigungsbeschlüsse keine sofortige Reform dieses Systems verlangten, sondern lediglich vorsahen, dass dem Landesrichterrat die Befugnis gewährt werden musste, verbindliche Stellungnahmen zu einer Reform dieses Systems abzugeben. Da dieser Aspekt der Genehmigungsbeschlüsse nach ihrem Erlass nicht angegriffen wurde, schlage ich dem Gerichtshof vor, diesen Aspekt des zweiten Teils des ersten Klagegrundes des Parlaments zurückzuweisen.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem zweiten Teil des ersten Klagegrundes als teilweise begründet stattzugeben.

In den Genehmigungsbeschlüssen stellte die Kommission fest, dass die Unabhängigkeit der Justiz besonders durch die weitreichenden Ermessensbefugnisse beeinträchtigt worden sei, die dem Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof) sowohl in Bezug auf die Ernennung von Richtern für Leitungsaufgaben als auch auf die Fallzuweisung übertragen worden seien(57). Ausgehend hiervon wurden in Art. 3 Abs. 4 der Genehmigungsbeschlüsse eine Reihe von Änderungen in Bezug auf die Vorschriften über die Wahl des Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof)(58) und das Fallzuweisungssystem jenes Gerichts(59) gefordert.

In Bezug auf die Wahl des Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof) macht das Parlament geltend, die Kommission habe vor Erlass des angefochtenen Beschlusses die Möglichkeit nicht hinreichend bewertet, dass der derzeitige Präsident der Kúria (Oberster Gerichtshof) durch einen Beschluss einer Minderheit von einem Drittel der Nationalversammlung unbegrenzt im Amt bleiben könne(60).

In Bezug auf das Fallzuweisungssystem erhebt das Parlament vier Rügen. Erstens sei die Fallzuweisung an die Kammern ohne menschliches Eingreifen nach § 18 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) nicht vollständig automatisiert gewesen(61); es handele sich um ein Verfahren, das vor Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht durchgeführt worden sei. Ferner habe die Kommission Ungarn im Oktober 2023 zur Vorlage einer schriftlichen Bescheinigung eines unabhängigen Sachverständigen oder Angehörigen eines gleichwertigen anderen Berufs aufgefordert, dass elektronisch eingereichten Rechtssachen ohne menschliches Eingreifen ein Aktenzeichen zugewiesen werde. Dieses Sachverständigengutachten sei zum Zeitpunkt des Ergehens des angefochtenen Beschlusses nicht vorgelegt worden. Zweitens mangele es dem System an Transparenz, weil die von der Kúria (Oberster Gerichtshof) wöchentlich auf ihrer Website veröffentlichten Berichte unvollständige Daten enthielten und das Gericht nicht beabsichtige, die Gründe für Neuzuweisungen von Rechtssachen an eine andere Kammer zu veröffentlichen. Soweit eine Ausnahme angewendet worden sei, sei als einzige Begründung, die veröffentlicht worden sei, die in der Rechtssache angewendete Rechtsvorschrift angegeben worden. Ferner gebe es im Fall einer Neuzuweisung von Rechtssachen aufgrund von Arbeitsbelastung keine Möglichkeit einer Überprüfung, ob die ursprünglich befasste Kammer tatsächlich überlastet gewesen sei. Außerdem müsse nach dem Fallzuweisungssystem in Fällen einer Abweichung die Entscheidung in der Akte vermerkt und den Verfahrensbeteiligten zugänglich gemacht werden. Es sei jedoch unklar, ob solche Vermerke überhaupt gemacht würden, oder, wenn sie gemacht würden, ob sie hinreichende Einzelheiten enthielten, um den Verfahrensbeteiligten eine Beurteilung zu ermöglichen, ob die Abweichung mit den allgemeinen Vorschriften im Einklang stehe. Drittens ermöglichten die Fallzuweisungsregelungen ab 1. Januar 2024 die Einrichtung neuer Kammern, die für die Entscheidung über Wahlen betreffende Rechtssachen im Kontext der Parlaments- und Kommunalwahlen von 2024 zuständig seien(62). Es seien keine Informationen über die Zusammensetzung dieser Kammern verfügbar. Viertens habe die Kommission in den Genehmigungsbeschlüssen die Tatsache außer Acht gelassen, dass es Probleme mit dem System der Geschäftsverteilung und -verwaltung an Gerichten niedrigerer Ordnung geben könne, wie auch im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit von 2023 dargestellt werde(63).

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, macht geltend, dass die Genehmigungsbeschlüsse keine Anforderung einer früheren Abberufung des Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof) enthielten und dass seine Amtszeit jedenfalls im Jahr 2028 enden werde. In Bezug auf das Fallzuweisungssystem macht die Kommission geltend, Ungarn habe alle in den Genehmigungsbeschlüssen genannten Anforderungen umgesetzt, und es sei keine Anforderung in Bezug auf die Fallzuweisung gewesen, dass es kein menschliches Eingreifen geben dürfe. Vielmehr werde nach diesen Beschlüssen lediglich verlangt, dass elektronisch eingereichte Rechtssachen ohne menschliches Eingreifen ein Aktenzeichen erhielten. Außerdem werde durch die auf der Website jenes Gerichts veröffentlichten wöchentlichen Protokolle belegt, dass den elektronisch eingereichten Rechtssachen ein fortlaufendes Aktenzeichen in der Reihenfolge ihres Eingangs zugewiesen werde und dass sie in dieser Reihenfolge auch den Kammern zugewiesen würden. Für den Fall, dass eine besondere Abweichung erfolge, würden den Verfahrensbeteiligten Informationen über die einschlägigen Gründe für die Abweichung zur Verfügung gestellt. In Bezug auf eine Abweichung wegen Arbeitsbelastung werde nach den Genehmigungsbeschlüssen verlangt, dass objektive Daten zur Verfügung gestellt würden; diese Anforderung sei geregelt worden, weil dem Landesrichterrat die Befugnis übertragen worden sei, verbindliche Stellungnahmen zu den Datenblättern und den Methoden für die Bewertung der Arbeitsbelastung von Richtern abzugeben. Die Kommission habe im Übrigen zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses keine Kenntnis von der Möglichkeit haben können, im Rahmen des Fallzuweisungssystems neue Kammern einzurichten; dies sei erst ab 1. Januar 2024 ermöglicht worden. Schließlich erkennt die Kommission an, dass an den Gerichten niedrigerer Ordnung bestimmte Verbesserungen notwendig seien, diese Anforderung habe sie jedoch nicht in die Genehmigungsbeschlüsse aufgenommen, da sie es für ausreichend gehalten habe, sich auf die ordnungsgemäße Arbeitsweise der Kúria (Oberster Gerichtshof) zu konzentrieren, die für den Schutz der finanziellen Interessen der Union im Rahmen der in Rede stehenden Programme der wichtigste Gesichtspunkt sei.

Nach § 36 Abs. 1 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023)(64) hat Ungarn die von der Kommission mit ihren Genehmigungsbeschlüssen verlangten Änderungen erlassen. Diese Änderungen sahen nicht die Abberufung des amtierenden Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof) vor, die die Kommission jedenfalls nicht verlangen kann, da dies dem Grundsatz der Unabsetzbarkeit nach dem Unionsrecht widerspräche(65). Meines Erachtens ist der Umstand, dass der amtierende Präsident auf unbestimmte Zeit im Amt bleiben könnte, sofern die für die Ernennung eines neuen Präsidenten notwendige Mehrheit in der Nationalversammlung nicht erreicht wird, als zu hypothetisch anzusehen und lässt – soweit die Kommission zu dem Ergebnis gekommen ist, dass die neuen Rechtsvorschriften die Anforderungen der Chartavoraussetzung erfüllten – nicht den Schluss auf einen Beurteilungsfehler der Kommission zu, der die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen würde. Dies gilt erst recht in Anbetracht dessen, dass nach den Genehmigungsbeschlüssen keine Änderung des Systems der Wahl des Präsidenten der Kúria (Oberster Gerichtshof) durch die Nationalversammlung verlangt wurde.

Dieses Vorbringen des Parlaments ist daher meines Erachtens vom Gerichtshof zurückzuweisen.

In Bezug auf die Fallzuweisung hat Ungarn durch die Einführung von § 18 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023)(66) die durch die Genehmigungsbeschlüsse festgelegte Anforderung der Kommission erlassen. Vor Erlass des angefochtenen Beschlusses hat Ungarn jedoch kein unabhängiges Sachverständigengutachten vorgelegt, mit dem bescheinigt wird, dass elektronisch eingereichte Rechtssachen tatsächlich ohne menschliches Eingreifen ein Aktenzeichen erhalten; auf diese Voraussetzung hatte die Kommission bestanden. Die Kommission hat im angefochtenen Beschluss nicht erläutert, weshalb sie auf die Durchsetzung dieser Anforderung verzichtet hat(67).

Daher ist dem Vorbringen des Parlaments meines Erachtens vom Gerichtshof als begründet stattzugeben.

Was die Transparenz des Fallzuweisungssystems angeht, schloss Ungarn die Reformen des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) ab, indem es die Verordnung 18/2023 erließ, die zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses durch die Kommission noch nicht angewendet wurde (wie bereits im Zusammenhang mit dem ersten Teil des ersten Klagegrundes festgestellt). Die Kommission hätte daher vernünftigerweise nicht zu dem Ergebnis gelangen können, dass die in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegten Anforderungen erfüllt waren.

Ferner macht das Parlament geltend, die neuen Vorschriften über das Fallzuweisungssystem seien ab 1. Januar 2024 anwendbar geworden und hätten die Regelungen von Dezember 2023 ersetzt; sie schlössen die Einrichtung neuer Kammern zur Entscheidung über Wahlen betreffende Rechtssachen im Kontext der Parlaments- und Kommunalwahlen ein. Die Kommission macht geltend, die Änderungen seien ihr nicht bekannt gewesen, ihr Schriftwechsel mit Ungarn offenbart jedoch, dass sie über sie informiert worden war. Ihr war ebenso bekannt, dass das neue Fallzuweisungssystem erst mit der nächsten Änderung des Fallzuweisungssystems der Kúria (Oberster Gerichtshof) wirksam werden würde, die nach Erlass des angefochtenen Beschlusses in Kraft treten sollte. Es gibt daher objektive Anhaltspunkte dafür, dass der Kommission bekannt war, dass die Fallzuweisungsregelung von derjenigen abweichen würde, die sie verlangt hatte, und die Kommission gleichwohl voreilig eine positive Bewertung abgab, ohne sich davon zu überzeugen, dass die ordnungsgemäße Regelung angewendet wurde, oder zumindest anzugeben, warum diese Abweichung hinnehmbar war.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, diesen beiden Teilen des Vorbringens des Parlaments stattzugeben.

Schließlich war Ungarn, da die Kommission keine Anforderungen in Bezug auf die Geschäftsverteilung und -verwaltung an Gerichten niedrigerer Ordnung mit aufgenommen hatte, zur Einführung entsprechender Reformen nach der Dachverordnung nicht verpflichtet.

Dieses Vorbringen des Parlaments ist daher zurückzuweisen.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem dritten Teil des ersten Klagegrundes als teilweise begründet stattzugeben.

Nach Art. 3 Abs. 4 der Genehmigungsbeschlüsse wird u. a. verlangt, dass Ungarn die Möglichkeit abschafft, dass Mitglieder des Verfassungsgerichts in die Kúria (Oberster Gerichtshof) berufen werden können, ohne das normale Bewerbungsverfahren einzuhalten.

Das Parlament rügt, die Kommission habe von Ungarn nicht verlangt, die Möglichkeit abzuschaffen, dass Mitglieder des Verfassungsgerichts, die vor den durch § 59 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) eingeführten Justizreformen an diesem Gericht tätig gewesen seien, ihre Laufbahn als ordentliche Richter an Berufungsgerichten ihrer Wahl fortsetzen könnten. Zugleich könnten Mitglieder des Verfassungsgerichts, die nach Inkrafttreten des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) ernannt worden seien, nicht an Berufungsgerichte versetzt werden, während diejenigen, die bereits vor Erlass des Gesetzes an diesem Gericht tätig gewesen seien, versetzt werden könnten.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, macht geltend, ihre Bewertung habe sich auf das Verfahren der Ernennung der Richter der Kúria (Oberster Gerichtshof) und nicht auf die Mitglieder des Verfassungsgerichts konzentriert. Ferner sei die Möglichkeit, dass Mitglieder des Verfassungsgerichts ohne vorherige Erfahrung als Richter ihre Laufbahn an den Berufungsgerichten fortsetzen könnten, ohne das ordentliche Verfahren für die Ernennung von Richtern durchlaufen zu müssen, nicht geeignet, die Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn zu beeinträchtigen.

Meines Erachtens hat Ungarn die von der Kommission verlangte Reform nur teilweise umgesetzt, da die neuen Vorschriften nur für künftige Mitglieder des Verfassungsgerichts gelten, nicht aber für diejenigen, die bereits an diesem Gericht tätig sind. Die Kommission hätte somit sicherstellen müssen, dass die von ihr für Ungarn in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegten Anforderungen von diesem Mitgliedstaat vollständig umgesetzt worden waren; dies sollte meines Erachtens gleichermaßen für alle Mitglieder des Verfassungsgerichts gelten, die an diesem Gericht vor und nach Inkrafttreten der einschlägigen Vorschrift des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) tätig waren.

Demnach hat die Kommission diese Ungarn auferlegte Anforderung meines Erachtens nicht angewendet; ich schlage dem Gerichtshof daher vor, dem vierten Teil des ersten Klagegrundes als begründet stattzugeben.

Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Genehmigungsbeschlüsse wird von Ungarn (gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. c Unterabs. i) verlangt, die §§ 666 ff. der Strafprozessordnung dahin zu ändern, dass die Möglichkeit aufgehoben wird, dass die Kúria (Oberster Gerichtshof) die Rechtmäßigkeit der Entscheidung eines Richters eines Gerichts niedrigerer Ordnung, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen, überprüfen kann, und (gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. c Unterabs. ii) verlangt, § 490 der Strafprozessordnung über die Aussetzung des Verfahrens dahin zu ändern, dass jegliches Hindernis, das ein Gericht von der Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 AEUV abhalten könnte, beseitigt wird.

Das Parlament macht geltend, mit den durch die §§ 63(68) und 64(69) des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) eingeführten Reformen werde die Präzedenzentscheidung Bt.III.838/2019/11 der Kúria (Oberster Gerichtshof) nicht ausdrücklich aufgehoben, die nach Feststellung des Gerichtshofs gegen das Unionsrecht verstoße(70) und eine abschreckende Wirkung auf Richter haben könne, die die Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof in Betracht zögen. Dieses Vorbringen stützt das Parlament auf § 3 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023), mit dem die Möglichkeit eingeführt worden sei, dass das Verfassungsgericht dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens eine Stellungnahme zu Fragen wie der nationalen Identität, Sicherheit und Souveränität vorlegen könne. Diese Änderung könne in Verbindung mit dem Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023), das in derselben Sitzung der Nationalversammlung verabschiedet worden sei, als Signal an ordentliche Richter verstanden werden, dass die Entscheidung über diese Bereiche betreffende Fragen Sache des Verfassungsgerichts sei; dies könne somit eine abschreckende Wirkung auf Richter haben, die die Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen über in diesem Zusammenhang stehende Fragen in Betracht zögen. Außerdem seien die Teile der Reform, mit denen die Hindernisse für die Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen hätten beseitigt werden sollen, insbesondere der Teil, der die Streichung des Wortlauts „auf das Strafverfahren anwendbar“ aus § 490 Abs. 1 der Strafprozessordnung betreffe, am Tag des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht anwendbar gewesen, da sie erst durch § 35 des 2024 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) eingeführt worden seien.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, ist der Ansicht, dass die Gesetzesänderungen, die zum Zeitpunkt des Erlasses der §§ 63 und 64 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) am 1. Juni 2023 in Kraft getreten seien, bereits jeden Zweifel in Bezug auf Vorabentscheidungsersuchen, auf die sich der Kläger beziehe, ausgeräumt hätten. Ferner könne ausgehend sowohl von diesen Gesetzesreformen als auch vom Urteil des Gerichtshofs IS (Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses) nicht die Ansicht vertreten werden, dass die Entscheidung Bt.III.838/2019/11 der Kúria (Oberster Gerichtshof) weiterhin eine abschreckende Wirkung auf Richter habe. Hierzu habe Ungarn, um vernünftige Zweifel auszuräumen, § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) erlassen, mit dem der Wortlaut „auf das Strafverfahren anwendbar“ in § 490 Abs. 1 der Strafprozessordnung gestrichen worden sei. Auch wenn diese konkrete Änderung nach dem angefochtenen Beschluss in Kraft getreten sei, seien die Haupthindernisse für Vorabentscheidungsersuchen, die durch die Präzedenzentscheidung der Kúria (Oberster Gerichtshof) eingetreten seien, bereits durch die §§ 63 und 64 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) beseitigt worden; dies sei vom Parlament nicht bestritten worden. Was die nachträgliche Streichung des möglicherweise irreführenden Wortlauts der Strafprozessordnung durch § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) angehe, sei bereits aus der Begründung dieses Gesetzes klar geworden, dass jede Frage dem Gerichtshof vorgelegt werden könne(71). Schließlich macht die Kommission geltend, das Parlament habe nicht dargetan, inwiefern nationale Gerichte durch die Gesetzesänderung, die dem Verfassungsgericht ermögliche, dem Gerichtshof eine Stellungnahme mit einer abweichenden Rechtsauffassung vorzulegen, daran gehindert seien, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.

Nach meinem Verständnis wurden die Hindernisse in Bezug auf Vorabentscheidungsersuchen durch § 63 des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) nicht vollständig beseitigt; deshalb erließ Ungarn später § 35 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023), mit dem es den Wortlaut „auf das Strafverfahren anwendbar“ gestrichen hat. Das Parlament macht daher zu Recht geltend, die erforderliche Gesetzesreform sei zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht vorgenommen worden. Die Erklärung der Kommission, ihren hauptsächlichen Bedenken in Bezug auf Vorabentscheidungsverfahren sei bereits durch andere, von Ungarn vorgenommene Reformen Rechnung getragen worden, und mit dem Erlass von § 35, der zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses durch die Kommission noch nicht in Kraft getreten sei, sei lediglich eine zusätzliche Berichtigung des potenziell irreführenden Wortlauts der Strafprozessordnung erfolgt, könnte grundsätzlich akzeptiert werden. Die Kommission hat jedoch im angefochtenen Beschluss nicht begründet, warum sie das Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) nicht abgewartet hat, bevor sie den angefochtenen Beschluss erließ.

Daher ist das Vorbringen des Parlaments meines Erachtens begründet.

Außerdem hat Ungarn mit dem Erlass von § 3 des Gesetzes zur Änderung der Hochschulgesetze (Gesetz LXXXV von 2023) die Möglichkeit geschaffen, dass das Verfassungsgericht eine Stellungnahme zu Fragen der nationalen Souveränität abgeben kann, wenn sich eine solche Frage im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof stellt. Der Kommission war diese Änderung bekannt, die am 14. Dezember 2023, also am Tag nach Erlass des angefochtenen Beschlusses, in Kraft trat. Mit welcher Absicht und in welcher Weise diese neu vorgesehene Zuständigkeit des Verfassungsgerichts zur Abgabe von Stellungnahmen zu Fragen der nationalen Souveränität angewendet werden wird, war zum Zeitpunkt des Ergehens des angefochtenen Beschlusses objektiv unklar und ist auch heute unklar. Vor diesem Hintergrund kann eine solche Vorschrift, wie vom Parlament vorgetragen, tatsächlich eine abschreckende Wirkung auf nationale Richter haben und sie davon abhalten, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen, wenn sie feststellen, dass eine solche Vorlage für die Entscheidung über einen Rechtsstreit, der die Anwendung des Unionsrechts beinhaltet, erforderlich wäre.

Die Kommission konnte daher keine positive Bewertung der Gesetzesreform Ungarns abgeben, ohne die tatsächlichen Auswirkungen dieser neuen Regelung festzustellen.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem fünften Teil des ersten Klagegrundes als begründet stattzugeben.

Das Parlament macht geltend, die Kommission habe ihre Bewertung auf die in den Genehmigungsbeschlüssen aufgeführten Anforderungen beschränkt, ohne sonstige wichtige Entwicklungen mit einzubeziehen, die zwischen dem Erlass der Genehmigungsbeschlüsse und dem angefochtenen Beschluss eingetreten seien. Insbesondere gebe es keinen Hinweis darauf, dass die Kommission das ungarische Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023)(72) geprüft habe, das in die verfassungsmäßigen Zuständigkeiten staatlicher Organe, einschließlich der Gerichte, eingreife, indem mit ihm ein Amt zum Schutz der nationalen Souveränität (im Folgenden: Amt)(73) mit weitreichenden Befugnissen zur Untersuchung aller Tätigkeiten, die seiner Ansicht nach gegen die nationale Souveränität verstießen, geschaffen worden sei. Nach § 8 Abs. 2 dieses Gesetzes würden die Untersuchungen des Amts als nicht administrative Akte eingestuft, so dass gegen sie keine Klage vor den Verwaltungsgerichten erhoben werden könne. Zudem unterlägen seine Feststellungen oder Mitteilungen keiner gerichtlichen Überprüfung. Demzufolge hätte die Kommission vor Abgabe ihrer positiven Bewertung Zusicherungen einholen müssen. Ferner habe die Kommission Bedenken nicht berücksichtigt, die im Rahmen des Europäischen Semesters und des Rechtsstaatlichkeitsmechanismus von 2023 nach Ergehen der Genehmigungsbeschlüsse geäußert worden seien. Schließlich lasse diese Bewertung auch außer Acht, dass die Justizreformen ohne angemessene Konsultation von Interessenträgern vorgenommen worden seien.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, macht geltend, die vom Parlament aufgeworfenen Fragen seien unerheblich, da aus ihnen nicht folge, dass die erlassenen Änderungen nicht die notwendigen Garantien dafür böten, dass die Einhaltung der Charta beim Einsatz von Unionsmitteln sichergestellt werde. Im Übrigen habe das Parlament nicht dargetan, dass das Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023) in irgendeiner Verbindung zur Unabhängigkeit der Justiz in Ungarn stehe. Ferner habe das Parlament die neuen Mängel nicht benannt, die im Rahmen des Europäischen Semesters und des Rechtsstaatlichkeitsmechanismus von 2023 aufgezeigt worden sein sollten, und nicht erläutert, inwiefern sie als systemisch und hinreichend schwerwiegend angesehen werden könnten, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Chartavoraussetzung nicht erfüllt sei. Schließlich könne der Umstand, dass die Justizreformen ohne angemessene Konsultation von Interessenträgern vorgenommen worden seien, keine rechtliche Rechtfertigung für die Bewertung sein, dass die Chartavoraussetzung nicht erfüllt sei.

Die ungarische Regierung macht in ihrem Streithilfeschriftsatz geltend, für die Genehmigungsbeschlüsse sei keine Konsultation von Interessenträgern erforderlich gewesen; daher habe Ungarn zum Nachweis einer solchen Konsultation in seiner Eigenbewertung nichts vorgetragen. Der Entwurf des Justizreformgesetzes (Gesetz X von 2023) sei gleichwohl vom 18. Januar bis 3. Februar 2023 zur sozialen Konzertierung vorgelegt worden; Ungarn habe der Kommission die eingegangenen schriftlichen Stellungnahmen mitgeteilt und mündliche Konsultationen mit Vertretern von Organisationen, einschließlich zivilgesellschaftlicher Organisationen, durchgeführt.

Die Kommission hatte 2023 Kenntnis vom Erlass des Gesetzes über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023), wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde(74). Die Kommission macht jedoch geltend, ihr hätten bei Erlass des angefochtenen Beschlusses keine Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass dieses Gesetz geeignet gewesen sei, die Wirksamkeit der Mechanismen zur Sicherstellung der Einhaltung der Charta in Ungarn zu beeinträchtigen. Dem angefochtenen Beschluss ist kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass die Kommission dieses Gesetz mit einbezogen hätte, und es wird dort auch nicht erläutert, wie sie zu dem Ergebnis gelangt ist, dass diese gesetzgeberischen Entwicklungen die Ziele der von Ungarn nach den Genehmigungsbeschlüssen vorgenommenen Reformen weder beeinträchtigen noch aufheben.

Meines Erachtens war die Kommission zumindest verpflichtet, Erläuterungen von Ungarn zu verlangen, um sich der möglichen Folgen dieses Gesetzes zu vergewissern. Wie oben bereits ausgeführt (siehe Nr. 75 der vorliegenden Schlussanträge), kann die Kommission Entwicklungen, die die Ziele der Reformen beeinflussen könnten, die von ihr in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegt wurden, nicht außer Acht lassen. Die Kommission hatte somit, selbst wenn keine neuen Anforderungen auferlegt werden können, sicherzustellen, dass Ungarn keine anderen Rechtsvorschriften einführte, die die Wirkungen der Reformen mindern konnten, die vorgenommen wurden, um die in den Genehmigungsbeschlüssen festgelegten Anforderungen zu erfüllen.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, diesem Vorbringen des Parlaments stattzugeben.

Was das Vorbringen des Parlaments angeht, bei der Bewertung der Kommission seien die im Rahmen des Europäischen Semesters und des Rechtsstaatlichkeitsmechanismus von 2023 aufgezeigten Fragen übergangen worden, stimme ich mit der Kommission darin überein, dass das Parlament nicht näher benannt hat, welche Punkte genau übergangen worden sein sollen (Bedenken, die in Bezug auf den Mechanismus der Fallzuweisung an den Gerichten niedrigerer Ordnung geäußert wurden, sind in Nr. 97 der vorliegenden Schlussanträge bereits erörtert worden).

Was die Konsultation von Interessenträgern angeht, trifft es zu, dass diese Anforderung von der Kommission nicht in die Genehmigungsbeschlüsse aufgenommen wurde(75). Zugleich trägt Ungarn in seinem Streithilfeschriftsatz vor, es habe die erforderliche Konsultation von Interessenträgern für das Justizreformgesetz (Gesetz X von 2023) gemäß dem Aufbau- und Resilienzplan durchgeführt. Diesem Vorbringen wurde weder von der Kommission noch vom Parlament widersprochen.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem sechsten Teil des ersten Klagegrundes nur in Bezug auf das Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität (Gesetz LXXXVIII von 2023) teilweise stattzugeben.

Mit seinem zweiten Klagegrund macht das Parlament geltend, die Kommission habe gegen die Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV verstoßen, da der angefochtene Beschluss lediglich die von Ungarn vorgenommenen Änderungen aufzähle und keine inhaltlichen Erläuterungen enthalte, anhand derer die seiner positiven Bewertung zugrunde liegenden Gründe nachvollzogen werden könnten. Ferner beruhe die verantwortungsvolle Verwendung der Haushaltsmittel der Union auf dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten, der gefährdet werde, wenn die Kommission Mittel freigebe, ohne dies zur Vergewisserung anderer Unionsorgane, Mitgliedstaaten und Unionsbürger hinreichend zu begründen.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, macht geltend, das Parlament habe nicht die richtigen rechtlichen Kriterien angewendet und die Rechtsprechung zur Begründungspflicht nicht richtig berücksichtigt. Nach dieser Rechtsprechung sei das Begründungserfordernis anhand der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen, da die Begründung die Überlegungen, die zum Erlass der angefochtenen Entscheidung oder der betreffenden Maßnahme geführt hätten, klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringen müsse(76). Sei der Betroffene jedoch am Entstehungsprozess dieser angefochtenen Entscheidung eng beteiligt gewesen und wisse er daher, weshalb das Organ sie erlassen habe, sei der Umfang der Begründungspflicht erheblich gemindert(77). Insoweit führt die Kommission aus, der angefochtene Beschluss stelle ihre Antwort an Ungarn im Hinblick auf die Gründe für die auf der Grundlage der Genehmigungsbeschlüsse eingeführten Gesetzesreformen dar. Gehe einer Entscheidung ein umfassender Dialog mit der von ihr rechtlich betroffenen Person voraus, reiche es somit aus, dass sie die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte darlege, die für eine positive Bewertung relevant seien. Ferner sei die Kommission nach Art. 15 Abs. 4 Unterabs. 2 der Dachverordnung nur dann verpflichtet, ihre Bewertung darzulegen, wenn sie der Bewertung des Mitgliedstaats in Bezug darauf widerspreche, ob die von ihm vorgenommenen Maßnahmen die grundlegenden Voraussetzungen erfüllten.

Welche Art von Begründung muss die Kommission in einer Entscheidung angeben, mit der sie die Aussetzung von Zahlungen aus dem Haushalt aufhebt, für die sie zuvor bestimmte Anforderungen festgelegt hat, und an wen ist diese Entscheidung zu richten?

Eine der Funktionen der Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV ist, eine gerichtliche Kontrolle zu ermöglichen. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung geklärt, dass „die durch Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen [muss], dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann“(78).

Daraus folgt, dass die Begründung nicht nur dem Gerichtshof ermöglichen muss, die Kontrolle wahrzunehmen, sondern auch potenziellen Klägern ermöglichen muss, darüber zu entscheiden, ob sie die Rechtssache überhaupt beim Gerichtshof anhängig machen.

Die Kommission stützt ihre Klagebeantwortung allein darauf, dass Ungarn die Gründe hinreichend bekannt seien, um die Entscheidung nachvollziehen zu können. Die Begründung muss jedoch, auch wenn sie nicht auf Einzelheiten eingehen muss, auch den Interessen gerecht werden, die andere Rechtssubjekte, wenngleich sie nicht zu ihren Adressaten gehören, an dieser Entscheidung haben könnten. Dies gilt insbesondere in der vorliegenden Rechtssache für die Gründe dafür, dass die noch nicht erfüllten Anforderungen die Kommission nicht an der Entscheidung hinderten, die Mittel aus dem Unionshaushalt freizugeben.

Der angefochtene Beschluss führt lediglich die durch die Genehmigungsbeschlüsse festgelegten Anforderungen und die zur Erfüllung dieser Anforderungen vorgenommenen Reformen Ungarns auf, erwähnt aber weder die zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses nicht erfüllten Anforderungen noch im Weiteren eingetretene Entwicklungen. Die Kommission hat daher in keiner Weise erläutert, warum die nicht erfüllten Anforderungen nicht mehr als Hindernis für die Freigabe der Mittel aus dem Unionshaushalt angesehen wurden. Dieser Teil der Begründung war somit nicht nur unter dem Gesichtspunkt unzureichend, ihre Begründetheit anfechten zu können, sondern er war vielmehr gar nicht vorhanden; dies stellt einen Verstoß gegen Art. 296 AEUV dar.

Vor diesem Hintergrund wurde meines Erachtens ein Teil der erforderlichen Begründung der Kommission im angefochtenen Beschluss überhaupt nicht angegeben; ich schlage dem Gerichtshof daher vor, dem zweiten Klagegrund des Parlaments stattzugeben.

Das Parlament macht geltend, dass, auch wenn es den Schriftwechsel zwischen der Kommission und Ungarn vom 11. bis 13. Dezember 2023 nicht habe prüfen können, die verfügbaren Anhaltspunkte belegten, dass die Kommission mit der Abgabe einer positiven Bewertung der Chartavoraussetzung ihre Befugnisse missbraucht habe. Diese günstige Bewertung sei als Gegenleistung für die Entscheidung des ungarischen Ministerpräsidenten gewährt worden, den Saal zu verlassen, womit den verbleibenden Mitgliedern des Europäischen Rates ermöglicht worden sei, am 14. und 15. Dezember 2023 über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine zu beschließen. Zu den dies belegenden Indizien gehörten u. a., dass die Finanzierung der Ukraine und die Sperrung von Unionsmitteln für Ungarn vom Ministerpräsidenten wiederholt in einen Zusammenhang gebracht worden seien, Posts in sozialen Medien, die zeigten, dass er sich bei der Abstimmung hinausbegeben habe, Erklärungen eines Kommissionsmitglieds, die Abfassung des Beschlusses nur in englischer Sprache und dass die Auszahlung an Ungarn am 27. Dezember 2023 erfolgt sei, also an einem Tag, an dem bei der Kommission nicht gearbeitet werde. Schließlich macht das Parlament geltend, die Kommission sei nicht verpflichtet gewesen, ihre Bewertung bis zu diesem Zeitpunkt abzugeben, und es werde im angefochtenen Beschluss nicht erläutert, warum sie nicht abgewartet habe, bis die verlangten Reformen anwendbar geworden seien.

Die Kommission, unterstützt von Ungarn, macht geltend, das Parlament habe nicht dargetan, dass der angefochtene Beschluss von den die Befugnisse der Kommission rechtfertigenden Zielen abweiche. Weiter habe sie eine Frist von drei Monaten einhalten müssen, die am 18. Juli 2023 begonnen habe, zweimal unterbrochen worden sei und erst wieder zu laufen begonnen habe, nachdem Ungarn Klarstellungen vorgelegt habe; die Frist sei somit vor Ende des Jahres abgelaufen. Der Umstand, dass der Beschluss zehn Arbeitstage vor Ablauf dieser Frist erlassen worden sei, sei kein Anhaltspunkt für ein übereiltes Verfahren, weil der Vorgang über annähernd fünf Monate geprüft worden sei, was deutlich über der Frist von drei Monaten liege und den Rahmen von Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung überschreite, wonach eine Stellungnahme „so schnell wie möglich und spätestens drei Monate“ nach Eingang der Eigenbewertung des Mitgliedstaats zu erfolgen habe. Dementsprechend habe sie in Übereinstimmung mit Art. 15 Abs. 4 der Dachverordnung gehandelt. Schließlich sei die interne Entscheidung, mit der ein Generaldirektor zur Absendung des Schreibens ermächtigt worden sei, in einem schriftlichen Verfahren getroffen worden, das nach Genehmigung der Präsidentin der Kommission gemäß der Geschäftsordnung der Kommission nur in englischer Sprache verfasst gewesen sei; das beigefügte Schreiben sei anschließend ins Ungarische übersetzt worden.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist „eine Rechtshandlung nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen“(79).

Die Tatsache, dass die Mittel zu einem Zeitpunkt, als noch nicht alle konkreten Anforderungen erfüllt waren – und somit vorzeitig – freigegeben wurden, und dass dies ohne Erläuterung geschah, kann für eine vernünftige Person fraglich erscheinen lassen, welche Motivation tatsächlich hinter dem angefochtenen Beschluss steht. Die Vermutungen oder, wie das Parlament sie bezeichnet, „Indizien“ dafür, dass die Unionsmittel an Ungarn vielmehr als Gegenleistung für politische Gefälligkeiten freigegeben worden seien, beruhen jedoch hauptsächlich auf Posts in sozialen Medien, Interviews und Zeitungsberichten. Dies reicht meines Erachtens für den Nachweis nicht aus, dass die Kommission den angefochtenen Beschluss ausschließlich oder zumindest vorrangig mit einem anderen Ziel erlassen hat, als festzustellen, dass Ungarn die verlangten Gesetzesreformen in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz durchgeführt hatte – was eben diejenige Voraussetzung war, die für seinen Anspruch auf Auszahlung der Mittel im Sinne der Dachverordnung erfüllt sein musste.

In Anbetracht dessen, dass für Vorbringen, mit dem ein Ermessensmissbrauch geltend gemacht wird, strenge Beweisanforderungen des Gerichtshofs gelten(80), schlage ich dem Gerichtshof daher vor, den dritten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Da das Parlament die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind der Kommission die Kosten des Parlaments aufzuerlegen.

Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung trägt Ungarn als Streithelfer seine eigenen Kosten.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,