Kommunalrecht – Ausschluss von einer Gemeinderatssitzung

Der Antrag, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, den Antragsteller von der Beratung und Abstimmung über den Tagesordnungspunkt „Bauvorhaben ……..“ in der Gemeinderatssitzung vom …. mit der Begründung einer Befangenheit auszuschließen, ist zulässig aber nicht begründet und hat daher keinen Erfolg.

A. Der Antrag ist zulässig. Statthaft ist ein Antrag nach § 123 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –.

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog. Bei dem vom Antragsteller geltend gemachten Recht, als Ratsmitglied an allen Beratungen und Beschlussfassungen des Antragsgegners teilnehmen zu dürfen und damit verbunden das Beratungs-/Rederecht, das Antragsrecht und das Stimmrecht, handelt es sich grundsätzlich um eine wehrfähige Innenrechtsposition, in die durch den Ausschluss unmittelbar nachteilig eingegriffen worden sein soll (vgl. OVG Nds., Urteil vom 31. Oktober 2013 – 10 LC 72/12 –, juris, Rn. 64; OVG RP, Beschluss vom 4. September 2013 – 10 A 10525/13 – juris, Rn. 4).

Der Antragsteller hat auch ein Rechtsschutzbedürfnis an der vorbeugenden einstweiligen Anordnung. Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung ist der Rechtsprechung regelmäßig die nachträgliche Kontrolle des Verwaltungshandelns zugewiesen, während das aktive, in die Zukunft gerichtete Handeln zunächst allein der Exekutive obliegt. Der Rechtsprechung ist es regelmäßig verwehrt, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Dem entspricht die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung, wonach gegen belastende Verwaltungsakte und die Versagung von Anträgen grundsätzlich nur nachträglicher Rechtsschutz vorgesehen ist. Zudem sprechen Gründe der Effektivität dafür, nur am Ende eines Entscheidungsprozesses gegen die Endentscheidung (konzentrierten) Rechtsschutz zu gewähren und in diesem Rahmen auch vorangegangene Verfahrenshandlungen oder Zwischenentscheidungen der Behörde auf ihre Rechtmäßigkeit zu kontrollieren, und nicht (phasenweisen) verfahrensbegleitenden Rechtsschutz gegen jede einzelne Verfahrenshandlung oder Zwischenentscheidung zuzulassen (vgl. § 44a VwGO). Vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz kommt deshalb nur dann in Betracht, wenn es dem Betroffenen ausnahmsweise nicht zuzumuten ist, den Erlass eines Verwaltungsakts bzw. die Maßnahme abzuwarten und sodann mit Widerspruch, Klage und ggf. Anträgen nach §§ 80, 80a VwGO, § 123 VwGO vorzugehen (sogenanntes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis), weil ihm ohne eine vorbeugende Regelung effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht mehr gewährt werden könnte. Die Notwendigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes kann bei ansonsten eintretenden irreparablen Schäden, aber auch dann gegeben sein, wenn im Laufe des Verfahrens Prägungen und Vorfestlegungen stattfinden können, die mit dem Angriff gegen die Endentscheidung ungeachtet einer rechtlich umfassenden Kontrollbefugnis der Gerichte nicht mehr mit realistischer Aussicht auf Erfolg in Frage gestellt werden können, mithin schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in besonders schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen (vgl. SächsOVG, Beschluss vom 16. Juli 2020 – 6 B 318/19 ‍–‍, juris, Rn. 11, 12; OVG Nds., Beschluss vom 10. September 2013 – 12 ME 114/13 ‍–‍, juris, Rn. 10). Solche irreversiblen Nachteile drohen im vorliegenden Fall, da der Ausschluss von der Mitwirkung an einem Tagesordnungspunkt von dem betroffenen Gemeinderatsmitglied nachträglich nicht effektiv überprüft werden kann (vgl. dazu OVG RP, Urteil vom 29. November 1994 – 7 A 10194/94 – juris, Rn. 34; VG Freiburg (Breisgau), Beschluss vom 13 September 2023 – 3 K 2809/23 – juris, Rn. 5; VG Stade, Beschluss vom 6. Mai 2021 – 1 B 569/21 – juris, Rn. 38; VG Bremen, Beschluss vom 11. Juni 2021 – 1 V 791/21 – juris, Rn. ‍16; VG Gera, Urteil vom 20. Februar 2013 – ‍2 K 267/12 Ge – juris, Rn. 17; VG Greifswald, Beschluss vom 5. Dezember 1996 – 4 B 2420/96 – juris, Rn. 12; im Sinne nachträglichen Rechtsschutzes wohl Schaaf/Stubenrauch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung, Oktober 2025, Erl. 34.2.1.2 zu § 22). Zwar ist nach § 22 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung – GemO – eine Entscheidung unwirksam, wenn sie unter Mitwirkung einer nach § 22 Abs. 1 GemO ausgeschlossenen Person ergangen ist oder wenn eine mitwirkungsberechtigte Person ohne einen Ausschließungsgrund nach § 22 Abs. 1 GemO von der Beratung oder Entscheidung ausgeschlossen wurde. Sollte der Bürgermeister den Beschluss jedoch nicht aussetzen und die Aufsichtsbehörde den Beschluss nicht beanstanden, wäre ein Mitglied des Gemeinderates schutzlos gestellt. Denn nur bei Aussetzung oder Beanstandung ist die Entscheidung nach § 22 Abs. 6 Satz 4 GemO zu wiederholen.

Der Antrag wurde wirksam gestellt. Der Bevollmächtige des Antragstellers hat den Antrag über das besondere elektronische Anwaltspostfach eingereicht, mithin auf einem sicheren Übermittlungsweg nach § 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Das entsprechende Prüfprotokoll wurde dem Antragsgegner übermittelt. Beim Bevollmächtigten des Antragstellers handelt es sich um einen Rechtsanwalt, der Namens und in Vollmacht des Antragstellers den Antrag gestellt hat. Zudem hat Herrn Rechtsanwalt …. mit Schriftsatz vom 29. Juni 2026 eine entsprechende Vollmacht vorgelegt.

B. Der Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht einstweilige Anordnungen in Bezug auf den Streitgegenstand oder zur Regelung eines vorläufigen Zustandes hinsichtlich eines streitigen Rechtsverhältnisses treffen, wenn entweder die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (§ ‍123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn die Regelung notwendig ist, um vom Antragsteller wesentliche Nachteile abzuwenden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Hierzu müssen der durch die begehrte einstweilige Anordnung vorläufig zu sichernde Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) durch den Antragsteller glaubhaft gemacht werden (§ ‍123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung – ZPO –). Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist dabei grundsätzlich unzulässig. Sie kommt mit Blick auf das Gebot des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz – GG – jedoch ausnahmsweise dann in Betracht, wenn andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht gewährt werden kann.

Der Antragsteller hat jedenfalls keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Denn der Antragsgegner ist dazu berechtigt, ihn von der weiteren Beratung und Beschlussfassung im Zusammenhang mit dem oben genannten Tagesordnungspunkt auszuschließen.

Die Tätigkeit des Antragstellers als Mitglied des Gemeinderates ist ein Ehrenamt, vgl. § 18 Abs. 1, § 30 Abs. 1 GemO, weshalb die Ausschließungsgründe des § 22 GemO greifen.

Der Ausschluss des Antragstellers von der Beratung und Beschlussfassung über den verfahrensgegenständlichen Tagesordnungspunkt erwiese sich als materiell rechtmäßig. Denn in der Person des Antragstellers liegt der Ausschließungsgrund des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GemO vor. Danach dürfen Bürger und Einwohner, die ein Ehrenamt oder eine ehrenamtliche Tätigkeit ausüben – darunter fällt auch die eines Ratsmitglieds – nicht beratend oder entscheidend mitwirken, wenn sie zu dem Beratungsgegenstand in anderer als öffentlicher Eigenschaft ein Gutachten abgegeben haben oder sonst tätig geworden sind. Der Begriff „sonst tätig geworden“ ist weit auszulegen (vgl. Schaaf/Stubenrauch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung, Oktober 2025, Erl. 3.4.3 zu § ‍22).

Wie es der ständigen Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz entspricht (vgl. Urteile vom 17. Januar 1978 – 10 C 7/77.OVG – esovg; 13. Juni 1995 – 7 A 10875/94.OVG – esovg; 23. April 1998 – 1 C 10789/97.OVG – esovg und 24. Juni 2009 – 2 A 10098/09.OVG – juris, Rn. ‍12), verfolgt das gesetzliche Mitwirkungsverbot das Ziel, kommunale Ratsmitglieder anzuhalten, ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung auszurichten, ihnen persönliche Konfliktsituationen zu ersparen sowie das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung zu erhalten und zu stärken. Dementsprechend kommt es nicht darauf an, ob das betroffene Ratsmitglied durch die Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte mögliche Vor- oder Nachteile tatsächlich erfährt, vielmehr genügt ein dahingehender Anschein. Es soll mithin bereits der „böse Schein“ vermieden werden, kommunale Entscheidungsträger ließen sich von eigennützigen und/oder sachfremden Motiven leiten (vgl. auch zur gleichlautenden dortigen Vorschrift § 18 Abs. 1 GemO BW: VGH BW, Urteil vom 9. Februar 2010 – 3 S 3064/07 – juris, Rn. ‍53). Ob eine Interessenkollision tatsächlich besteht, ist unerheblich (vgl. VGH BW, Urteil vom 30. April 2004 – 8 S 1374/03 – juris, Rn. 19; vgl. auch VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom 28. Februar 2011 – 3 K 958/10.NW –, juris, Rn. 30).

Der Antragsteller erklärt, dass er im Jahr 2021 unentgeltlich für einen damaligen Interessenten einen Entwurf anfertigte, der das Grundstück betraf, welches jetzt Gegenstand der Beschlussfassung ist. Auch wenn es im Anschluss an die Anfertigung der ersten Arbeiten des Antragstellers nicht zu einem weiteren Verwaltungsverfahren mit dem Ziel einer Baugenehmigung gekommen ist und der damalige Interessent offenbar das Projekt nicht weiterverfolgt hat, so hat sich der Antragsteller – unabhängig davon ob in seiner beruflichen Eigenschaft, wofür die Nennung seiner Berufsbezeichnung auf dem als Anlage 2 (Bl. 26, 27 Gerichtsakte – GA –) zur Akte gereichten Dokument „Bebauungsvorschlag“ sprechen würde, oder in privater Eigenschaft als „Freundschaftsdienst“ – mit der Planung eines Bauwerks auf dem betroffenen Grundstück bzw. Areal beschäftigt. Er war als Architekt beteiligt, auch wenn diese Tätigkeit nunmehr etwa fünf Jahre zurück liegt. Das Gelände soll auch weiterhin bebaut werden, sodass sich der Gegenstand nicht geändert hat. Insbesondere ist die mögliche Genehmigung eines Bauwerks auf dem Grundstück Gegenstand der Sitzung des Gemeinderats am 30. Juni 2026. Genau darauf hat sich die Tätigkeit des Antragstellers im Jahr 2021 bezogen. Auch wenn der Antragsteller kein eigenes Interesse an diesem Projekt haben sollte, so ist er auf Grund der Vorbefassung auszuschließen, um bereits dem Anschein einer nicht neutralen Abstimmung vorzubeugen.

Soweit der Antragsteller Verfahrensfehler (keine ordnungsgemäße Anhörung) in Bezug auf seinen Ausschluss vorträgt, hat er unabhängig von seinen Ausführungen zur Sitzung des Gemeinderates am 17. März 2026 in seiner Antragsschrift selbst erklärt, dass in der Sitzung vom 21. Januar 2026 seine Befangenheit diskutiert worden sei. Hiernach ist davon auszugehen, dass jedenfalls in dieser Sitzung die Möglichkeit zur Stellungnahme bestand. Unabhängig davon vermag ein Verstoß gegen die Verfahrensregelungen in § ‍22 Abs. 5 Satz 2 GemO einen Anspruch auf Mitwirkung einer nach § 22 Abs. 1 GemO ausgeschlossenen Person an der Entscheidung nicht zu begründen (vgl. Schaaf/Stubenrauch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gemeindeordnung, Oktober 2025, Erl. 33.3 zu § 22).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts auf 15.000 € beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. ‍1, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz – GKG – in Verbindung mit Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025, da es sich vorliegend um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit handelt. Da der Rechtsstreit die Hauptsache vorwegnimmt und eine vollumfängliche rechtliche Überprüfung des vom Antragsteller geltend gemachten Anspruchs geboten war, ist der Wert nicht nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs zu mindern (vgl. VG Trier, Beschluss vom 22. April 2021 – ‍7 L 1340/21.TR –, juris, Rn. 18).