Einwanderungspolitik – Richtlinie 2008/115/EG

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Amsterdam, Niederlande) betrifft die Haftbedingungen eines Drittstaatsangehörigen, gegen den ein Rückkehrverfahren gemäß der Richtlinie 2008/115/EG anhängig ist(2). Der Gerichtshof wird ersucht, seine bestehende Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 zu präzisieren und weiterzuentwickeln, die vorschreibt, dass die Inhaftierung eines solchen Drittstaatsangehörigen grundsätzlich in „speziellen Hafteinrichtungen“ erfolgen muss.

Der Begriff „spezielle Hafteinrichtungen“ wird in der Richtlinie 2008/115 nicht definiert. Im Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn(3) hat der Gerichtshof allerdings u. a. ausgeführt, dass eine solche Hafteinrichtung „durch eine Gestaltung und Ausstattung ihrer Räumlichkeiten sowie durch Organisations- und Funktionsmodalitäten gekennzeichnet ist, die dazu geeignet sind, den dort untergebrachten illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu zwingen, sich ständig in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich aufzuhalten, gleichzeitig aber diese Zwangsmaßnahme auf das beschränken, was für die wirksame Vorbereitung seiner Abschiebung unbedingt erforderlich ist“(4). Überdies dient die Unterbringung in einer solchen Einrichtung nicht Strafzwecken, weshalb möglichst zu vermeiden ist, dass sie der Inhaftierung in einer Gefängnisumgebung gleichkommt.

Der Gerichtshof wird nun ersucht, u. a. näher zu erläutern, was mit der Anforderung, die Zwangsmaßnahme auf das zu beschränken, „was für die wirksame Vorbereitung [der] Abschiebung unbedingt erforderlich ist“, gemeint ist. Darüber hinaus wird der Gerichtshof gefragt, ob und, falls ja, inwieweit es Mitgliedstaaten erlaubt ist, zusätzliche Einschränkungen einzuführen, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Ziel der Haft(5) stehen. Des Weiteren wird der Gerichtshof ersucht, den Umfang der richterlichen Kontrolle zu präzisieren, die die nationalen Gerichte bei der Prüfung derartiger Zwangsmaßnahmen ausüben sollten.

Das Ersuchen erging im Rahmen eines Verfahrens, an dem BC, ein Drittstaatsangehöriger, sowie der Minister van Asiel en Migratie (Minister für Asyl und Migration, Niederlande, im Folgenden: Minister) beteiligt sind, in dem es um die Unterbringung des Klägers im Justitieel Complex Schiphol (Justizvollzugsanstalt Schiphol, im Folgenden: JCS) ging.

Art. 16 („Haftbedingungen“) der Richtlinie 2008/115 bestimmt:

Durch die Entscheidung des Ministers vom 21. Februar 2025 wurde BC die Einreise in die Niederlande gemäß Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 der Verordnung 2016/399(6) verweigert. Am selben Tag wurde BC im JCS aufgrund einer gesonderten Entscheidung, die gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 6 des Vreemdelingenwet 2000 (im Folgenden: Ausländergesetz 2000) vom 23. November 2000(7) erging, in Haft genommen.

Gegen diese Inhaftnahme legte BC beim vorlegenden Gericht einen Rechtsbehelf ein(8). Er machte geltend, dass seine Inhaftnahme rechtswidrig sei, weil das JCS keine „spezielle Hafteinrichtung“ im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 sei. BC stützte sich auf ein in einer anderen Sache ergangenes Urteil des vorlegenden Gerichts vom 31. Januar 2025, in dem dieses entschieden habe, dass das JCS keine „spezielle Hafteinrichtung“ sei(9). Das vorlegende Gericht stützte seine Bewertung auf eine Inaugenscheinnahme des JCS, die es im Zusammenhang mit zwei bei ihm anhängigen Rechtssachen durchgeführt hatte(10). Der Minister wandte ein, dass der Raad van State (Staatsrat, Niederlande) mit Urteil vom 26. Februar 2025(11) das Urteil des vorlegenden Gerichts vom 31. Januar 2025 aufgehoben und festgestellt habe, dass es sich beim JCS um eine „spezielle Hafteinrichtung“ handele. Nach Ansicht des Ministers ist das JCS als „spezielle Hafteinrichtung“ im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 anzusehen. Die Bedingungen, unter denen BC untergebracht sei, seien nicht rechtswidrig.

Das vorlegende Gericht merkt an, dass der Raad van State (Staatsrat) in seinem Urteil vom 26. Februar 2025 entschieden habe, dass Einschränkungen, die auf die Gewährleistung der Sicherheit der Drittstaatsangehörigen oder der Bediensteten abzielen, erforderlich sein mögen, selbst wenn diese in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ziel der Rückführung eines Inhaftierten stünden. Das vorlegende Gericht erkennt an, grundsätzlich an die Rechtsprechung des Raad van State (Staatsrat), des höchsten Verwaltungsgerichts der Niederlande, gebunden zu sein. Da allerdings das vorlegende Gericht Unionsrecht anwenden muss, und wegen seiner anhaltenden Zweifel hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „spezielle Hafteinrichtung“ in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115, hat das Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Das vorlegende Gericht stellte den Antrag, diese Vorlage zur Vorabentscheidung dem Eilverfahren gemäß Art. 107 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Am 7. April 2025 teilte das vorlegende Gericht auf Fragen des Gerichtshofs hin mit, dass sich BC nach seiner Rückführung in sein Herkunftsland nicht mehr in Haft im JCS befinde. Mit Entscheidung vom 8. April 2025 hat die Zweite Kammer des Gerichtshofs den Antrag, dieses Vorabentscheidungsersuchen dem Eilverfahren zu unterwerfen, zurückgewiesen, da nicht ersichtlich war, dass die in Art. 107 der Verfahrensordnung genannten Voraussetzungen erfüllt waren.

Das vorlegende Gericht beantragte außerdem, diese Vorlage zur Vorabentscheidung dem beschleunigten Verfahren nach Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Mit Beschluss vom 3. Juni 2025 hat der Präsident des Gerichtshofs den Antrag zurückgewiesen.

Schriftliche Erklärungen wurden von BC, der deutschen und der niederländischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission eingereicht.

Auf Ersuchen des Gerichtshofs werde ich meine Schlussanträge im vorliegenden Fall auf die dritte, die vierte und die fünfte der von der Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Amsterdam) vorgelegten Fragen beschränken.

Mit seiner dritten und seiner vierten Frage, für die eine gemeinsame Prüfung geboten ist, fragt das vorlegende Gericht im Wesentlichen, ob – und wenn ja: unter welchen Bedingungen – zusätzliche Beschränkungen oder Zwangsmaßnahmen gestattet sind, die sich von denen unterscheiden, die zur Sicherstellung der wirksamen Vorbereitung der Abschiebung und/oder der Durchführung der Abschiebung eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen unbedingt erforderlich sind. In diesem Zusammenhang hat das vorlegende Gericht eine Reihe spezifischer Einschränkungen aufgelistet, denen die Inhaftierten im JCS unterliegen und die bei der in Nr. 7 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Inaugenscheinnahme durch das vorlegende Gericht festgestellt wurden.

Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts werden die Inhaftierten nachts routinemäßig zwischen 22.00 Uhr und 08.00 Uhr in eine Zelle eingeschlossen. In Anbetracht dessen, dass die Inhaftierten die Abteilung, in der sie untergebracht seien, nicht aus freien Stücken verlassen könnten, fragt das vorlegende Gericht, ob eine solche nächtliche Einsperrung für das Ziel – die Rückführung in ihr Herkunftsland – erforderlich sei. Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts gab es außerdem einige andere Einschränkungen: u. a. die Anforderung, dass jede Zelle mit zwei Personen belegt ist, die Anforderung, dass der Aufenthalt im Freien nur in Begleitung möglich ist, die fehlende Möglichkeit, nach Belieben einen Arzt oder Rechtsanwalt zu konsultieren, die Anforderung, nach jedem Treffen mit Dritten „sich einer Sicherheitskontrolle unterziehen zu müssen“, die Kameraüberwachung während der Besuche, kein freier Zugang zu eigenen Mobiltelefonen, eingeschränkter Internetzugang sowie die Anforderung, alltägliche Tätigkeiten wie Kochen und Entnahme von Lebensmitteln aus dem Tiefkühlschrank nur mithilfe eines Mitarbeiters der Anstalt auszuführen.

Das Hauptziel der Richtlinie 2008/115 ist die Einführung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik unter vollständiger Achtung der Grundrechte und der Würde der betreffenden Personen(12). Art. 15 der Richtlinie 2008/115 gestattet unter bestimmten Voraussetzungen, illegal aufhältige Drittstaatsangehörige in Haft zu nehmen, um die Wirksamkeit des Rückkehrverfahrens sicherzustellen. Gemäß Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 dürfen die Mitgliedstaaten, sofern in dem konkreten Fall keine anderen ausreichenden, jedoch weniger intensiven Zwangsmaßnahmen wirksam angewandt werden können, Drittstaatsangehörige, gegen die ein Rückkehrverfahren anhängig ist, nur in Haft nehmen, um deren Rückkehr vorzubereiten und/oder die Abschiebung durchzuführen, und zwar insbesondere dann, wenn „Fluchtgefahr besteht“ oder „die betreffenden Drittstaatsangehörigen die Vorbereitung der Rückkehr oder das Abschiebungsverfahren umgehen oder behindern“. Die Haftdauer hat so kurz wie möglich zu sein und sich nur auf die Dauer der laufenden Abschiebungsvorkehrungen zu erstrecken, solange diese mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt werden. Laut dem 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 sollte „[d]as Mittel der Inhaftnahme für die Zwecke der Abschiebung … nur begrenzt zum Einsatz kommen und … im Hinblick auf die eingesetzten Mittel und die angestrebten Ziele dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterliegen …“. Die Mitgliedstaaten dürfen der betreffenden Person daher nur dann durch Inhaftnahme die Freiheit entziehen, wenn die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung mittels Abschiebung durch das Verhalten des Betroffenen gefährdet zu werden droht, was für den konkreten Einzelfall zu beurteilen ist(13).

Jede Inhaftnahme gemäß der Richtlinie 2008/115 im Rahmen eines Rückkehrverfahrens infolge eines illegalen Aufenthalts stellt einen schwerwiegenden Eingriff in das in Art. 6 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerte Recht auf Freiheit dar(14). Eine solche Inhaftnahme ist deshalb eine außergewöhnliche Maßnahme, für die eng gefasste Voraussetzungen gelten und die nur zulässig ist, wenn sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen.

In Art. 16 der Richtlinie 2008/115 sind die materiellen Voraussetzungen für eine solche Inhaftierung festgelegt. Gemäß Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 muss die Inhaftierung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger für die Zwecke der Abschiebung in „speziellen Hafteinrichtungen“ erfolgen. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 sieht vor, dass, falls „in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden [sind] und … die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen [muss], … in Haft genommene Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht [werden müssen]“. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 sieht also eine Ausnahme von dem Grundsatz vor, dass die Inhaftierung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger für die Zwecke der Abschiebung „in speziellen Hafteinrichtungen“ erfolgen muss, die als solche eng auszulegen ist(15). Im Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Unterbringung in einer solchen speziellen Hafteinrichtung eine Zwangsmaßnahme ist, mit der der betreffenden Person ihre Bewegungsfreiheit entzogen und sie von der übrigen Bevölkerung isoliert wird, indem sie dazu gezwungen wird, sich ständig in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich aufzuhalten(16). Da das Ziel der Haftmaßnahmen im Sinne der Richtlinie 2008/115 weder die Strafverfolgung noch die Ahndung von Straftaten ist, hat der Gerichtshof verlangt, dass die Einrichtungen und die Haftbedingungen sich von den normalen Bedingungen, unter denen Freiheitsstrafen in gewöhnlichen Haftanstalten vollstreckt werden, unterscheiden müssen(17). Außerdem müssen die Bedingungen der Unterbringung so ausgestaltet sein, dass sowohl die von der Charta garantierten Grundrechte als auch die in Art. 16 Abs. 2 bis 5 und Art. 17 der Richtlinie 2008/115 verankerten Rechte beachtet werden(18). Insoweit ist im 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 u. a. vorgesehen, dass „[i]n Haft genommene Drittstaatsangehörige … eine menschenwürdige Behandlung unter Beachtung ihrer Grundrechte und im Einklang mit dem Völkerrecht und dem innerstaatlichen Recht erfahren [sollten] …“.

Während der Gerichtshof im Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn ausgeführt hat, dass die Beschränkung der Bewegungsfreiheit eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen auf das Maß beschränkt sein muss, das unbedingt erforderlich ist, um die wirksame Vorbereitung seiner Abschiebung zu gewährleisten, wobei ein Strafcharakter nach Möglichkeit zu vermeiden ist, ist in Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie 2008/115, der bestimmt, dass in Haft genommene Drittstaatsangehörige systematisch Informationen erhalten müssen, in denen die in der Einrichtung geltenden Regeln erläutert und die Rechte und Pflichten der Inhaftierten dargelegt werden, ausdrücklich die Aufstellung von Regeln(19) und Pflichten vorgesehen, bei denen es sich um andere als solche über die Beschränkung der Bewegungsfreiheit innerhalb eines geschlossenen Bereichs handelt(20). Derartige Regeln und Pflichten sind offenkundig auch im Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn vorgesehen(21).

Angesichts dessen, dass schon allein die Inhaftierung gemäß der Richtlinie 2008/115 eine Zwangsmaßnahme ist, die einen schwerwiegenden Eingriff in das in Art. 6 der Charta verankerte Recht auf Freiheit darstellt(22), denke ich, dass die anderen Regeln und Pflichten, die dieses Recht weiter einschränken oder andere in der Charta verankerte Rechte und Freiheiten einschränken, Art. 52 Abs. 1 der Charta genügen müssen. Es ist auch hervorzuheben, dass derartige Regeln und Pflichten weder Strafcharakter haben noch dazu führen dürfen, dass eine Inhaftierung gemäß der Richtlinie 2008/115 unter Bedingungen erfolgt, die den normalen Bedingungen, unter denen Freiheitsstrafen in Justizvollzugsanstalten vollstreckt werden, ähnlich sind(23).

Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta muss eine Einschränkung der von der Charta verbürgten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sein und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen(24). Meines Erachtens sind erforderliche und verhältnismäßige Einschränkungen der Rechte der Inhaftierten u. a. zulässig, um Unruhen innerhalb einer Haftanstalt zu verhindern sowie die Rechte und Freiheiten anderer Menschen, insbesondere der anderen Inhaftierten sowie der Bediensteten, zu schützen. Derartige Einschränkungen sind ein gemäß dem Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn erforderlicher und zwangsläufig mit der wirksamen Vorbereitung der Abschiebung eines Inhaftierten verbundener Aspekt.

Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Einschränkungen der Ausübung der durch die Charta anerkannten Rechte und Freiheiten sind sowohl die individuellen als auch die kumulativen Wirkungen der Einschränkungen zu prüfen. Überdies ist die durchschnittliche Dauer der Inhaftierung in der Einrichtung zu berücksichtigen.

Das Recht zur Vornahme derartiger Einschränkungen steht unter einem wichtigen Vorbehalt. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, bei der Umsetzung der Richtlinie 2008/115 das in Art. 4 der Charta verankerte Verbot unmenschlicher und erniedrigender Behandlung zu beachten. Dieses Verbot gilt absolut und ohne Ausnahme(25). Gemäß Art. 4 der Charta muss eine nach dem Strafverfolgungssystem inhaftierte Person unter Bedingungen untergebracht sein, die die Wahrung der Menschenwürde gewährleisten, wobei die Modalitäten der Durchführung der Maßnahme den Betroffenen keiner Bürde oder Last aussetzen dürfen, deren Intensität über das dem Freiheitsentzug unvermeidlich innewohnende Maß des Leidens hinausgeht, und Gesundheit und Wohlergehen des Häftlings nach Maßgabe der praktischen Erfordernisse der Inhaftierung in angemessener Weise sichergestellt werden müssen(26). Diese Mindestanforderungen gelten erst recht, wenn es um die Inhaftierung Drittstaatsangehöriger gemäß der Richtlinie 2008/115 geht(27).

Ich denke, dass gemäß Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie 2008/115 aufgestellte Regeln und Pflichten grundsätzlich der in Art. 52 Abs. 1 der Charta vorgesehenen Anforderung genügen, „gesetzlich vorgesehen“ zu sein(28), sofern sie den Anforderungen im Hinblick auf Klarheit, Vorhersehbarkeit, Zugänglichkeit und Schutz vor Willkür(29) genügen. Zur Sicherstellung der Einhaltung dieser Anforderungen sollten in Haft genommene Drittstaatsangehörige grundsätzlich bei Ankunft in der Hafteinrichtung oder sehr kurz darauf schriftlich und in einfacher Sprache(30) „Informationen erhalten, in denen die in der Einrichtung geltenden Regeln erläutert und ihre Rechte und Pflichten dargelegt werden“(31). Diese Informationen sind in einer Sprache bereitzustellen, deren sie mächtig sind oder von der vernünftigerweise anzunehmen ist, dass sie ihrer mächtig sind(32). Darüber hinaus sollten sich die Bediensteten der Hafteinrichtung angemessen bemühen, die betreffenden Regeln näher zu erklären(33). In seinem Bericht an die Regierung der Niederlande über den regelmäßigen Besuch, den das CPT dem Königreich der Niederlande vom 10. bis zum 25. Mai 2022 abstattete(34), wurde angemerkt, dass „die Delegation [im JCS] selbst beobachten konnte, dass sich die Bediensteten recht viel Zeit nahmen, den neu eingetroffenen Personen, die auch schriftliche Dokumente bekommen hatten, die Rechte und die Hausordnung zu erklären“(35).

Bevor auf die konkreten Bedenken eingegangen wird, die das vorlegende Gericht hinsichtlich der Haftbedingungen im JCS vorgebracht hat, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Rahmen von Art. 267 AEUV nicht befugt ist, die Normen des Unionsrechts auf einen Einzelfall anzuwenden. Es ist daher Aufgabe des vorlegenden Gerichts, die für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erforderlichen rechtlichen Qualifizierungen vorzunehmen. Allerdings hat der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht alle erforderlichen Hinweise zu geben, um es bei dieser Beurteilung zu leiten(36).

Eingangs ist hervorzuheben, dass in keiner Weise die Rede davon ist(37), dass die physischen Bedingungen, unter denen Drittstaatsangehörige im JCS inhaftiert sind, unhygienisch oder in schlechtem baulichem Zustand wären(38). Des Weiteren ist – entgegen den von BC gemachten Ausführungen – der Umstand, dass die Haftbedingungen im JCS anders oder restriktiver sind als in anderen Hafteinrichtungen in den Niederlanden, für sich genommen kein Hinweis darauf, dass die Bedingungen im JCS den Anforderungen von u. a. Art. 16 der Richtlinie 2008/115 nicht genügen.

Was die konkrete Situation von BC angeht, so handelt es sich bei ihm um einen männlichen Erwachsenen ohne ihn begleitende Familienangehörige. Aus den dem Gericht vorliegenden Akten geht nicht hervor, dass er eine schutzbedürftige Person im Sinne von Art. 3 Abs. 9 der Richtlinie 2008/115 ist oder an einer Krankheit leidet, die eine medizinische Notfallversorgung erfordern würde. Im vorliegenden Fall greifen also, was vom vorlegenden Gericht zu überprüfen ist, weder Art. 16 Abs. 3 Satz 1 noch Art. 17 der Richtlinie 2008/115. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass BC sich selbst oder andere Inhaftierte gefährdet oder eine Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft oder die innere oder äußere Sicherheit des betreffenden Mitgliedstaats berührt. Überdies sind die in Art. 18 der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen Regeln, die in Notlagen u. a. Abweichungen von den in Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen gestatten, im vorliegenden Fall nicht von Belang. Darüber hinaus war die Inhaftierung von BC im JCS nicht von übermäßiger Dauer, da sie höchstens anderthalb Monate andauerte.

Das vorlegende Gericht hatte jedoch Bedenken, u. a. im Hinblick auf die Doppelbelegung von Zellen und die den Inhaftierten im JCS auferlegten Einschränkungen ihrer Bewegungsfreiheit. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts lässt die Doppelbelegung der Zellen im JCS, die nur 13,4 m2 groß und mit Badezimmer und Mobiliar ausgestattet sind, nur eingeschränkten Bewegungsraum.

Das Vorhandensein mit mehreren Personen belegter Räume/Zellen ist im CPT Factsheet eindeutig vorgesehen, allerdings mit der Maßgabe, dass diese „mit einer der Zahl der inhaftierten Person entsprechenden Zahl von Tischen und Stühlen ausgestattet sind“(39). Der dem Gerichtshof vorliegenden Akte ist nicht zu entnehmen(40), dass die in Rede stehenden Zellen unzureichend für eine Doppelbelegung ausgestattet wären(41). Wenn das JCS von Inhaftierten verlangt, ihre Zelle mit anderen zu teilen, muss es angemessene Vorkehrungen treffen, um den Schutz von deren Sicherheit und Wohlergehen sicherzustellen. Derartige Vorkehrungen wären beispielsweise eine Gefährdungsbeurteilung für die Zellenmehrfachbelegung(42), ein Schnellwarn- und -eingriffssystem oder sonstige derartige Vorsichtsmaßnahmen(43). Das vorlegende Gericht wird zu prüfen haben, ob es derartige Vorkehrungen gibt und ob diese angemessen sind.

Zwar besteht eine starke Vermutung für eine Misshandlung im Sinne von Art. 4 der Charta, wenn im Fall der Strafhaft(44) der einem Inhaftierten bei einer Mehrfachbelegung verbleibende Raum weniger als 3 m2 beträgt(45), im vorliegenden Fall ist es jedoch so, dass bei der Doppelbelegung der Zellen im JCS mehr als das Doppelte dieser räumlichen „Mindestanforderung“ geboten wird. Darüber hinaus kann die Einschränkung der persönlichen Wohnfläche durch ausreichend Bewegungsfreiheit außerhalb der Zelle und angemessene Aktivitäten außerhalb der Zellen ausgeglichen werden(46).

In seinem Vorabentscheidungsersuchen teilte das vorlegende Gericht mit, dass der JCS in Zonen mit höchstens 45 bis 48 Inhaftierten je Zone aufgeteilt sei. In den einzelnen Zonen des JCS hätten die Inhaftierten von 8.00 Uhr bis 21.30 Uhr Zugang zu einem zentralen Bereich (154,4 m2), einem Ort der Stille oder Kontemplation (82,3 m2), einer Küche (15,9 m2) und einem Freizeitbereich (53,2 m2). Zudem gebe es einen teilweise überdachten Freizeitbereich im Außengelände (644,8 m²), zu dem die Inhaftierten tagsüber in Begleitung eines verfügbaren Mitarbeiters des JCS Zugang hätten.

Die Inhaftierten könnten, so das vorlegende Gericht, nicht nur Fernsehen schauen, Musik hören und lesen(47), sondern hätten auch die Möglichkeit, verschiedenste Aktivitäten auszuüben, beispielsweise Kochen, Tischtennis, Tischfußball, Dutch Shuffleboard, Videospiele (PlayStation), Brettspiele, Fußball, Basketball und Gärtnern(48). Dass es für gewisse Aktivitäten (wie Kochen oder die Nutzung der Außenflächen) erforderlich ist, dass Bedienstete dabei anwesend sind oder helfen(49), kann zulässig sein, sofern die Anwesenheit oder Hilfe im Hinblick auf legitime Ziele gerechtfertigt ist(50) und nicht unangemessen verweigert oder verzögert wird(51).

Es ist deshalb Sache des vorlegenden Gerichts, eine umfassende Bewertung der Angemessenheit der den Inhaftierten zur Verfügung stehenden persönlichen Wohnfläche unter Berücksichtigung der Möglichkeit zur freien Bewegung außerhalb der Zelle und der Aktivitäten außerhalb der Zelle sowie der tatsächlichen Dauer dieser Bewegungsfreiheit vorzunehmen, um zu überprüfen, dass die betreffenden Bedingungen dem Status der Inhaftierten, bei denen es sich nicht um Strafgefangene handelt, angemessen sind. Insbesondere sollte das vorlegende Gericht überprüfen, dass die Haftbedingungen insgesamt bzw. kumulativ weder Gefängnis- oder Strafcharakter haben noch die Menschenwürde beeinträchtigen.

Was die Einsperrung der Inhaftierten im JCS zwischen 22.00 Uhr und 8.00 Uhr angeht, so ist dies eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit der Inhaftierten innerhalb des JCS selbst. In seinem Vorabentscheidungsersuchen teilte das vorlegende Gericht mit, dass der Minister diese Einsperrung für erforderlich halte, um die Sicherheit der Drittstaatsangehörigen sicherzustellen, da deren Inhaftierung Anlass zu Angst- oder Frustrationsgefühlen geben könne. Nach Ansicht des Ministers übernimmt er/sie, indem er Drittstaatsangehörige inhaftiert, die Verantwortung für deren Wohlergehen(52). Das vorlegende Gericht meint, dass den vom Minister geltend gemachten Sicherheitsbedenken möglicherweise durch weniger einschneidende Maßnahmen begegnet werden könne, indem man beispielsweise den Inhaftierten gestatte, ihre Zellen nachts von innen abzuschließen, oder durch eine höhere Personalausstattung(53).

Meines Erachtens mag es sein, dass die betreffende Einsperrung nicht nur zur Gewährleistung der Sicherheit der Inhaftierten, sondern auch zum Schutz ihrer Gesundheit und ihres Wohlergehens erforderlich ist, da er sicherstellt, dass sie sich in einer ruhigen und vergleichsweise geräuscharmen Umgebung befinden, in der sie, was die Qualität und Dauer des Schlafs angeht, genügend Schlaf bekommen(54). Das vorlegende Gericht sollte deshalb u. a. untersuchen, welche Ziele mit der Einschränkung verfolgt werden und ob sie dem allgemeinen Interesse dient oder die Rechte der Inhaftierten schützt, sowie die Verhältnismäßigkeit der Einschränkung prüfen, insbesondere im Hinblick auf deren Dauer(55). Im 2023er CPT-Bericht über die Niederlande heißt es, dass „es positiv ist, dass im [JCS] für die ausländischen Staatsangehörigen, denen ihre Freiheit entzogen wurde, tagsüber grundsätzlich die Türen offenstanden (die Zellen waren von [8.00 Uhr] bis [21.00 Uhr] offen)“(56). Außerdem teilte das vorlegende Gericht mit, dass jede der doppelt belegten Zellen einen Sanitärbereich habe, so dass der Zugang zu diesen Einrichtungen nachts nicht beschränkt sei(57). Überdies ist der dem Gerichtshof vorliegenden Akte nicht zu entnehmen, dass es den Inhaftierten zu den in Rede stehenden Zeiten nicht möglich wäre, erforderlichenfalls Bedienstete des JCS zu kontaktieren, oder dass sie daran gehindert wären, nachts in ihren Zellen zu lesen oder fernzusehen.

Was die Möglichkeit der Inhaftierten angeht, sich an einen Rechtsbeistand zu wenden, so ist in Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 ausdrücklich vorgesehen, dass den Inhaftierten(58) gestattet wird, zu gegebener Zeit mit Rechtsvertretern Kontakt aufzunehmen. Meiner Ansicht nach konkretisiert Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 Art. 47 der Charta, in dem das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht verankert sind, sowie Art. 48 Abs. 2 der Charta, der die Achtung der Verteidigungsrechte gewährleistet. Daher kommt Inhaftierten das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand so rechtzeitig und in einer solchen Art und Weise zu, dass sie ihre Verteidigungsrechte praktisch und wirksam wahrnehmen können(59). Das vorlegende Gericht muss prüfen, ob ein solcher Zugang wirksam und rechtzeitig besteht. Der Umstand, dass ein Inhaftierter von einem Bediensteten des JCS zum Treffen mit seinem Rechtsbeistand, das in einem u. a. dafür vorgesehenen Raum stattfindet, begleitet wird, beeinträchtigt das Recht des Inhaftierten auf Zugang zu einer Rechtsvertretung nicht, sofern das eigentliche Treffen dann unter vier Augen stattfindet(60).

Was die Möglichkeit der Inhaftierten angeht, kostenfreie medizinische Versorgung in Anspruch zu nehmen, so heißt es in Art. 16 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2008/115, dass „[m]edizinische Notfallversorgung und die unbedingt erforderliche Behandlung von Krankheiten … gewährt“ wird. Außerdem geht aus Art. 35 der Charta und Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV und Art. 168 Abs. 1 AEUV hervor, dass bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen ist(61). Meines Erachtens sollte die medizinische Behandlung rechtzeitig und unverzüglich erfolgen, unter Berücksichtigung der Schwere und Eilbedürftigkeit im Einzelfall. Ist kein Notfall gegeben, so ist es nicht unangemessen, vom Inhaftierten zu erwarten, dass er sich einen Termin beim medizinischen Dienst geben lässt und eine qualifizierte medizinische Fachkraft, beispielsweise einen Arzt oder Krankenpfleger, konsultiert(62). Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die in Art. 16 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 festgelegten Anforderungen angemessen eingehalten werden. Der Umstand, dass ein Inhaftierter von einem Bediensteten des JCS zum Besuch des medizinischen Diensts begleitet wird, beeinträchtigt das Recht des Inhaftierten auf Zugang zu medizinischer Behandlung nicht, sofern der eigentliche Besuch dann allein mit medizinischem Fachpersonal stattfindet(63).

Außerdem fand das vorlegende Gericht die mit einem Detektor(64) durchgeführten Sicherheitskontrollen, denen sich Inhaftierte nach Treffen mit Dritten(65) unterziehen müssten, sowie den Einsatz von Videoüberwachung bei Besuchen bedenklich. Durch diese Sicherheitskontrollen und Überwachung würden das Recht der Inhaftierten auf Achtung des Privatlebens aus Art. 7 der Charta sowie das Recht auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten aus Art. 8 der Charta grundsätzlich eingeschränkt(66).

Zweifellos zielen Kontrollen, die nach Besuchen mit einem Sicherheitsdetektor durchgeführt werden, darauf ab, verbotene Gegenstände aufzuspüren(67); es gibt allerdings keine näheren Angaben des vorlegenden Gerichts zu der Art dieser Kontrollen. Das vorlegende Gericht hat auch weder den Zweck, die Art, den Umfang oder die Dauer der Videoüberwachung angegeben, die im JCS, insbesondere bei Besuchen, stattfindet.

Grundsätzlich stellen die Kontrolle von Inhaftierten mittels eines Sicherheitsdetektors wie auch die Videoüberwachung von Besuchen eine automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 2 DSGVO(68) dar, da sich mit dem verwendeten Gerät personenbezogene Daten u. a. erheben, erfassen oder speichern lassen(69).

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs müssen bei jeder Verarbeitung personenbezogener Daten die Grundsätze für die Verarbeitung solcher Daten sowie die Rechte der „betroffenen Person“ im Sinne von Art. 4 Nr. 1 DSGVO beachtet werden, die in den Kapiteln II und III der DSGVO festgelegt sind. Insbesondere muss die Verarbeitung mit den in Art. 5 DSGVO aufgestellten Grundsätzen für die Verarbeitung solcher Daten im Einklang stehen und die in Art. 6 der Verordnung aufgezählten Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Verarbeitung erfüllen(70).

Auch wenn es Sache des vorlegenden Gerichts ist, zu überprüfen, ob die in Rede stehende Kontrolle und Überwachung den Anforderungen der DSGVO in vollem Umfang genügen, möchte ich doch einige wichtige Punkte hervorheben. Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a DSGVO sind personenbezogene Daten auf rechtmäßige Weise, nach Treu und Glauben und in einer für die betroffene Person nachvollziehbaren Weise zu verarbeiten. Die Verarbeitung ist u. a. dann rechtmäßig, wenn sie für die Wahrnehmung von Aufgaben im öffentlichen Interesse notwendig ist(71). Es mag sein, dass es im Hinblick auf Schutz- und Sicherheitsbelange sowie das Erfordernis, die Rechte der Inhaftierten und Bediensteten zu schützen, rechtmäßig ist, die Inhaftierten nach Besuchen mittels eines Sicherheitsdetektors zu kontrollieren sowie bei Besuchen und in gewissen Bereichen des JCS Videoüberwachung vorzusehen. Allerdings sollten die personenbezogenen Daten nach dem Grundsatz der Datenminimierung auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein(72). Was die Transparenz angeht, so gelten für eine derartige Verarbeitung die in Art. 13 DSGVO genannten Anforderungen an die Informationen, die zum Zeitpunkt der Erhebung der personenbezogenen Daten bei der betroffenen Person mitzuteilen sind(73).

Das vorlegende Gericht hob auch hervor, dass die Inhaftierten keinen freien Zugang zu ihren eigenen Mobiltelefonen und nur eingeschränkten Internetzugang hätten. Insoweit wies es insbesondere auf das Urteil vom 26. Februar 2025 des Raad van State (Staatsrat) hin, in dem Bedenken im Hinblick auf den eingeschränkten Internetzugang im JCS geäußert worden seien. Überdies, so das vorlegende Gericht, seien die Inhaftierten im JCS gehalten, ihre Mobiltelefone, Laptops oder sonstigen Geräte bei der Ankunft abzugeben, wobei ihnen nur sehr eingeschränkter Zugang dazu gewährt werde, beispielsweise zur Kontaktaufnahme mit einem Rechtsbeistand. Allerdings sei jede Zelle mit einem Festnetztelefon ausgestattet, mit dem die Inhaftierten, sofern sie über ausreichend Guthaben verfügten, nach außen telefonieren könnten. Die Inhaftierten erhielten, so das vorlegende Gericht, ein Taschengeld von 20 Euro die Woche(74).

In Art. 11 Abs. 1 der Charta ist festgelegt, dass jede Person das Recht auf freie Meinungsäußerung(75) hat, was „die Meinungsfreiheit und die Freiheit einschließt, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben“. Folglich stehen die durch Art. 11 der Charta gewährten Rechte auch den gemäß der Richtlinie 2008/115 inhaftierten illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu(76). Nach ständiger Rechtsprechung können die in Art. 11 der Charta verankerten Rechte und Freiheiten keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Einschränkungen sind folglich nach Maßgabe von Art. 52 Abs. 1 der Charta zulässig. Da allerdings Art. 11 der Charta eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft darstellt und zu den Werten gehört, auf die sich die Union gemäß Art. 2 EUV gründet, müssen Eingriffe in die durch diesen Art. 11 garantierten Rechte und Freiheiten in einem solchen Kontext auf das absolut Notwendige beschränkt werden(77). Meines Erachtens sind diese in Art. 11 der Charta genannten Rechte eindeutig eingeschränkt, wenn kein Zugang zum eigenen Mobiltelefon und zum Internet gegeben ist; das Gefühl der Abgeschnittenheit, das Inhaftierte empfinden, kann dadurch in hohem Maße verstärkt werden.

Das vorlegende Gericht merkte an, der Minister habe geltend gemacht, dass die Einschränkung des Zugangs zum eigenen Mobiltelefon aus Datenschutzgründen gerechtfertigt sei. Zu dem Zweck oder den Zwecken der Einschränkung des Internetzugangs der Inhaftierten im JCS habe sich der Minister nicht geäußert(78).

Da die Verwendung eigener Mobiltelefone beispielsweise zur Aufnahme(79) anderer Inhaftierter und Bediensteter von Einrichtungen wie dem JCS grundsätzlich einen Eingriff in deren Rechte auf Achtung des Privatlebens aus Art. 7 der Charta und auf den Schutz personenbezogener Daten aus Art. 8 der Charta(80) darstellen kann, denke ich, dass gewisse Einschränkungen des Zugangs zu eigenen, mit Kamera- und Aufnahmefunktionen(81) ausgestatteten Mobiltelefonen, die durch eine Einrichtung wie das JCS angeordnet werden, um die Rechte und Interessen anderer Inhaftierter und Bediensteter zu schützen, legitim, erforderlich und verhältnismäßig im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta sein mögen(82).

Ich denke jedoch, dass ein nahezu pauschales Verbot des Zugangs zu eigenen Mobiltelefonen und anderen derartigen Geräten einen unverhältnismäßigen Eingriff in die durch Art. 11 der Charta gewährten Rechte darstellt, der nicht durch die Notwendigkeit, u. a. das allgemeine Interesse oder die Rechte anderer zu schützen, gerechtfertigt ist. Diese Einschränkung wird auch nicht dadurch in erheblichem Umfang reduziert, dass die Inhaftierten im JCS Zugang zu einem Festnetztelefon haben, über das sie, sofern sie genügend Guthaben haben, Anrufe nach außen tätigen können. Mit dem Zugang zu einem Festnetztelefon wird nämlich nur einer der zahlreichen Funktionen Rechnung getragen(83), die eigene moderne Mobiltelefone und andere derartige Geräte haben. Jedenfalls kann es gut sein, dass ein Inhaftierter, der keinen Zugang zu einem solchen Gerät hat, sich nicht einmal an die Telefonnummer(n) erinnern kann, die er oder sie anrufen möchte(84). Wird ein solches Gerät von der Einrichtung aufbewahrt, so kann dies dem Inhaftierten den Empfang von Anrufen, Textnachrichten oder E-Mails erheblich erschweren.

Das vorlegende Gericht wird beurteilen müssen, ob es der Hafteinrichtung in zumutbarer Weise möglich ist, Kameras und Aufnahmegeräte in den eigenen Mobiltelefonen und anderen derartigen Geräten der Inhaftierten zu sperren. Alternativ könnte eine solche Einrichtung Maßnahmen ergreifen, um den Inhaftierten zu gewissen Zeiten und an gewissen Orten angemessenen Zugang zu ihren eigenen Mobiltelefonen und anderen derartigen Geräten zu gewähren. So könnte man sich beispielsweise vorstellen, Kabinen zu benutzen, die so gestaltet sind, dass es nicht möglich ist, andere Inhaftierte bzw. Bedienstete aufzunehmen. Sollten derartige Maßnahmen nicht umsetzbar sein, denke ich, dass den Inhaftierten grundsätzlich gestattet werden sollte, mit ihren eigenen SIM-Karten von der Einrichtung gestellte Geräte mit deaktivierter Kamera- und Aufnahmefunktionen zu benutzen.

Da das Ziel von Haftmaßnahmen im Sinne der Richtlinie 2008/115 nicht die Verfolgung oder Bestrafung von Straftaten ist, sollten Personen, die gemäß dieser Richtlinie inhaftiert sind, grundsätzlich(85) zu allen Zeiten unbeschränkten Internetzugang haben(86). Dieser Zugang sollte durch angemessenen Zugang zu einem Computerterminal ermöglicht werden, und zwar insbesondere dann, wenn die Inhaftierten keinen Zugang zu einem Smartphone oder anderen derartigen Geräten haben. Einrichtungen wie das JCS dürfen den Zugang zu bestimmten Websites sperren oder Downloads einschränken, sofern solche Maßnahmen gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta legitim, erforderlich und verhältnismäßig sind.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die dritte und die vierte Frage zu antworten, dass Art. 16 der Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen ist, dass Drittstaatsangehörigen, die gemäß dieser Richtlinie inhaftiert sind, andere Regeln und Pflichten als eine Beschränkung der Bewegungsfreiheit innerhalb eines geschlossenen Bereichs auferlegt werden dürfen, sofern sie keinen Strafcharakter haben und die Haftbedingungen nicht denen vergleichbar machen, unter denen Freiheitsstrafen in Justizvollzugsanstalten vollstreckt werden. Soweit solche Regeln und Pflichten die durch die Charta garantierten Rechte und Freiheiten einschränken, müssen sie den in Art. 52 Abs. 1 der Charta festgelegten Anforderungen sowie dem in Art. 4 der Charta verankerten Verbot unmenschlicher und entwürdigender Behandlung genügen.

Mit seiner fünften Frage fragt das vorlegende Gericht nach der Intensität der gerichtlichen Kontrolle der zusätzlichen Einschränkungen, die den gemäß der Richtlinie 2008/115 inhaftierten Drittstaatsangehörigen auferlegt werden. Im Licht meiner vorgeschlagenen Antwort auf die dritte und die vierte Frage des vorlegenden Gerichts denke ich, dass die fünfte Frage die Intensität der gerichtlichen Überprüfung der gemäß Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie 2008/115 auferlegten Regeln und Pflichten betrifft.

Das vorlegende Gericht teilte mit, dass sich die gerichtliche Kontrolle, die der Raad van State (Staatsrat) in seinem Urteil vom 26. Februar 2025 bei der Beurteilung der Erforderlichkeit zusätzlicher Einschränkungen vorgenommen habe, in Grenzen gehalten habe. Der Raad van State (Staatsrat) habe untersucht, ob der Minister berechtigt gewesen sei, die betreffenden Einschränkungen für erforderlich zu halten; deren eigentliche Erforderlichkeit sei jedoch keiner „strengen gerichtlichen Überprüfung“ unterzogen worden. Angesichts der hier berührten Grundrechte fragt das vorlegende Gericht, ob die vom Raad van State (Staatsrat) ausgeübte eingeschränkte gerichtliche Kontrolle angemessen sei. Im Licht des Urteils in der Sache Landkreis Gifhorn sei, so das vorlegende Gericht, die Ansicht vertretbar, dass ein nationales Gericht eine „strenge gerichtliche Überprüfung“ durchführen müsse, bei der alle relevanten tatsächlichen und rechtlichen Umstände abzuwägen seien.

Die Frage der Intensität der gerichtlichen Überprüfung der Gesetze und Handlungen der Union und der Mitgliedstaaten ist eine Frage, die Zündstoff birgt, da sie sich überschneidende grundlegende verfassungsrechtliche Aspekte berührt, etwa die Gewaltenteilung, die Rolle der rechtsprechenden Gewalt, den Gestaltungsspielraum der gesetzgebenden Gewalt und der vollziehenden Gewalt, den Umfang des Grundrechtsschutzes und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Was die in der Charta verankerten Rechte angeht, so ist für die Intensität der gerichtlichen Kontrolle zwangsläufig auf die Überprüfung der Einhaltung der in Art. 52 Abs. 1 der Charta festgelegten Voraussetzungen abzustellen.

In seinem Urteil vom 8. April 2014 in der Sache Digital Rights Ireland u. a.(87) hat der Gerichtshof im Wesentlichen entschieden, dass, was die gerichtliche Überprüfung der Einhaltung der in Art. 52 Abs. 1 der Charta genannten Voraussetzungen anbelangt, „wenn Grundrechtseingriffe in Rede stehen, der Gestaltungsspielraum des Unionsgesetzgebers anhand einer Reihe von Gesichtspunkten eingeschränkt sein [kann]; zu ihnen gehören u. a. der betroffene Bereich, das Wesen des fraglichen durch die Charta gewährleisteten Rechts(88), die Art und Schwere des Eingriffs sowie dessen Zweck(89)“.

Eingangs ist anzumerken, dass zwar gemäß Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 die Inhaftierung von Drittstaatsangehörigen gemäß Art. 15 der Richtlinie grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgen muss und in Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie die Anordnung zusätzlicher Einschränkungen vorgesehen ist, dass die Richtlinie jedoch in Bezug auf die Intensität der gerichtlichen Kontrolle der Beurteilung, ob eine Einrichtung wie das JCS diesen Vorschriften oder den Vorschriften der Charta genügt, schweigt.

Hinzu kommt, dass auch die Charta selbst zur Frage der Intensität der gerichtlichen Kontrolle der Einschränkungen der nach der Charta geschützten Rechte und Interessen schweigt. Überdies werden in der Charta weder in Bezug auf die betreffenden Rechte und Interessen(90) noch in Bezug auf die von der Europäischen Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen, so wie diese in Art. 52 Abs. 1 der Charta abstrakt bezeichnet sind, Unterscheidungen getroffen oder Hierarchien aufgestellt. Diese Hierarchie wird vom Gerichtshof in dem ihm vorliegenden Einzelfall kasuistisch festgelegt.

In Bezug auf gemäß Art. 15 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2008/115 ergriffene Haftmaßnahmen hat der Gerichtshof ausgeführt, dass diese strenge Voraussetzungen erfüllen müssen, um rechtmäßig zu sein. Zur Gewährleistung der Einhaltung dieser Voraussetzungen muss die zuständige Justizbehörde in der Lage sein, über alle tatsächlichen und rechtlichen Umstände zu befinden, die für die Überprüfung dieser Rechtmäßigkeit relevant sind. Hierfür muss sie die tatsächlichen Umstände und die Beweise berücksichtigen können, die von der Verwaltungsbehörde angeführt worden sind, die die ursprüngliche Inhaftnahme angeordnet hat. Sie muss auch die Tatsachen, Beweise und Stellungnahmen berücksichtigen können, die ihr gegebenenfalls von der betroffenen Person vorgelegt werden. Außerdem muss sie in der Lage sein, jeden anderen für ihre Entscheidung relevanten Umstand zu ermitteln, falls sie dies für erforderlich hält. Ihre Befugnisse im Rahmen einer Überprüfung können keinesfalls auf die von der Verwaltungsbehörde angeführten Umstände und Beweise beschränkt werden(91). Darüber hinaus muss die zuständige Justizbehörde(92) in der Lage sein, die Entscheidung der Verwaltungsbehörde, die die Inhaftnahme angeordnet hat, durch ihre eigene Entscheidung zu ersetzen und eine Alternative zur Inhaftnahme oder die Freilassung der betreffenden Person anzuordnen(93).

Angesichts der Schwere dieses Eingriffs in das in Art. 6 der Charta verankerte Recht auf Freiheit und der Bedeutung dieses Rechts ist die den zuständigen nationalen Behörden zuerkannte Befugnis, Drittstaatsangehörige in Haft zu nehmen, eng begrenzt. Daher kann eine Inhaftierung nur unter Beachtung der allgemeinen und abstrakten Regeln, die ihre Voraussetzungen und Modalitäten festlegen, angeordnet oder verlängert werden(94). Einschränkungen der Ausübung dieses Rechts müssen auf das absolut Notwendige beschränkt bleiben(95), wobei in solchen Fällen die Intensität der gerichtlichen Kontrolle streng ist.

Was die Haftbedingungen angeht, hat der Gerichtshof im Urteil in der Sache Landkreis Gifhorn im Wesentlichen entschieden, dass die in Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 vorgesehene Möglichkeit, von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115(96) abzuweichen, falls eine außergewöhnlich große Zahl von Drittstaatsangehörigen, deren Rückkehr sicherzustellen ist, zu einer unvorhersehbaren Überlastung der Kapazitäten der Hafteinrichtungen eines Mitgliedstaats führt, wie die eigentliche Inhaftierung gemäß Art. 15 Abs. 1 bzw. Abs. 3 der Richtlinie 2008/115 einer gleichermaßen intensiven gerichtlichen Überprüfung unterliegt(97).

In diesem Urteil zeigt sich die entscheidende Bedeutung, die der Gerichtshof der Anforderung beimisst, dass die Inhaftierung gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgen muss, sowie, darüber hinaus, der Anforderung, dass die dort geltenden kumulativen Haftbedingungen keinen Strafcharakter haben dürfen. Angesichts dessen, dass die Regeln und Pflichten, die gemäß Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie 2008/115 potenziell erlassen werden können, verschiedenster Art sein können, ist ein strenges Maß an gerichtlicher Überprüfung nur dann gerechtfertigt, wenn stichhaltige Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie verletzt worden sein könnte.

Zudem ist daran zu erinnern, dass das vorlegende Gericht eine Reihe stichhaltiger Bedenken hinsichtlich der Einschränkung in der Charta verankerter „Kernrechte“ vorgebracht hat, beispielsweise in Bezug auf das Recht auf Achtung des Privatlebens (Art. 7 der Charta), den Schutz personenbezogener Daten (Art. 8 der Charta) und das Recht auf Freiheit der Meinungsäußerung (Art. 11 der Charta). Meiner Ansicht nach erfordern solche Einschränkungen eine strenge gerichtliche Überprüfung, um die Einhaltung der in Art. 52 Abs. 1 der Charta festgelegten Voraussetzungen zu gewährleisten. Daraus folgt, dass die Intensität der gerichtlichen Überprüfung von Regeln und Pflichten, die gemäß Art. 16 Abs. 5 der Richtlinie 2008/115 auferlegt werden, variieren kann, je nach deren Auswirkungen auf die kumulativen Haftbedingungen nach der Richtlinie inhaftierter Drittstaatsangehöriger sowie auf das Vorliegen von Einschränkungen der in der Charta verankerten Rechte unter Berücksichtigung u. a. der Art dieser Rechte.

Ich denke, dass aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Gerichtshof die fünfte Frage dahin beantworten sollte, dass wegen der Auswirkungen, die die Inhaftnahme gemäß Art. 15 der Richtlinie 2008/115 auf das Drittstaatsangehörigen zustehende Recht auf Freiheit hat und die die gemäß Art. 16 Abs. 5 derselben Richtlinie erlassenen Regeln und Pflichten auf dieses Recht und andere Grundrechte haben können(98), die kumulativen Haftbedingungen solcher Drittstaatsangehöriger einer strengen gerichtlichen Überprüfung durch die zuständige nationale Justizbehörde unterliegen müssen, wenn stichhaltige Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie möglicherweise verletzt wurde.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die dritte, die vierte und die fünfte Vorlagefrage der Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Amsterdam, Niederlande) wie folgt zu beantworten: