Normenkontrollantrag gegen die Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten …

Die Antragsteller wenden sich mit den Normenkontrollanträgen gegen die Ausweisung von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten nach § 2 Abs. 2 und 3 und den Anlagen 1 bis 3 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17.12.2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 12.09.2023 (GBl. S. 357).

Der Antragsteller zu 2 ist Eigentümer landwirtschaftlich genutzter Grundstücke auf der Gemarkung I.. Sämtliche im Eigentum des Antragstellers zu 2 stehende Flächen sind an die Antragstellerin zu 1 verpachtet, die sie für ihren landwirtschaftlichen Betrieb hauptsächlich zum Anbau von Gemüse sowie Sonder- und Qualitätskulturen nutzt. Rund ein Viertel der von der Antragstellerin zu 1 bewirtschafteten Flächen liegt in einem Nitratgebiet nach § 2 Abs. 2 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 VODüVGebiete. Alle von der Antragstellerin zu 1 bewirtschafteten Flächen liegen im Bereich des eutrophierten Gebiets nach § 2 Abs. 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 VODüVGebiete.

Am 13.09.2024 haben die Antragsteller Normenkontrollanträge gestellt. Zur Begründung tragen sie unter anderem vor, § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 VODüVGebiete verletzten sie in ihren Grundrechten aus Artikel 12 Abs. 1 und Artikel 14 Abs. 1 GG, weil die Vorschriften auf eine verfassungswidrige Rechtsgrundlage gestützt seien. Mit Urteil vom 24.10.2025 (10 CN 4.25) habe das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Ermächtigungsgrundlage in § 13a Abs. 1 DüV mangels hinreichender Regelungsdichte nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Grundrechte auf Eigentum und Berufsfreiheit genüge. Aus den dort getroffenen Regelungen ergebe sich nicht mit hinreichender Bestimmtheit, welche Gebiete als belastet auszuweisen seien. An dem beschriebenen Regelungsdefizit ändere nichts, dass § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete nach Satz 1 Nr. 1 bis 4 auf eine auf der Grundlage von Artikel 84 GG zu erlassende allgemeine Verwaltungsvorschrift verweise und die Bundesregierung eine solche in Gestalt der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV GeA) erlassen habe. Denn diese sei mangels Außenwirkung keine Rechtsnorm.

Die Antragsteller beantragen (sachdienlich gefasst),

§ 2 Abs. 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 3 der Verordnung der Landes-regierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 12.09.2023 für unwirksam zu erklären,

hilfsweise, die unter Ziff. 1 genannten Regelungen soweit für unwirksam zu erklären, wie die ausgewiesenen Flächen im Gemeindegebiet I. liegen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Normenkontrollanträge abzuweisen.

Er führt zur Begründung unter anderem aus, die Normenkontrollanträge seien teilweise bereits unzulässig. Den Antragstellern fehle zum Teil die Antragsbefugnis. Sie zielten mit ihren Anträgen darauf, § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete insgesamt für unwirksam erklären zu lassen, obwohl die Vorschriften sie nur in ihren Rechten berührten, soweit von den Ausweisungen erfasste Flächen in ihrem Eigentum stünden bzw. von ihnen bewirtschaftet würden. Im Übrigen fehle den Antragstellern insoweit auch das Rechtsschutzbedürfnis, da sie ihre Rechtsposition auch dann nicht verbessern könnten, wenn der Verwaltungsgerichtshof neben den sie betreffenden auch die übrigen Gebietsausweisungen für unwirksam erkläre. Die Normenkontrollanträge seien auch unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften basierten auf einer ordnungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage. § 3 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 3 und Abs. 5 DüngG sei mit Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 24.10.2025 (10 CN 3.25 u. a.) bestätigt. Auch § 13a Abs. 1, 3 und 7 DüV sei rechtmäßig und werde den Maßstäben von Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 24.10.2025 (a. a. O.) lediglich meine, die Subdelegation der Verordnungsbefugnis an die Landesregierungen durch § 13a Abs. 1 DüV sei materiell verfassungswidrig, weil wesentliche grundrechtsrelevante Vorgaben für die den Ländern übertragene Bestimmung der belasteten Gebiete nicht durch eine Rechtsnorm des Außenrechts geregelt worden seien, überzeuge das nicht. Zunächst seien Inhalt und Ausmaß der Verordnungsermächtigung nach dem Wortlaut des § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV hinreichend erkennbar umrissen. Auch der Zweck der Verordnungsermächtigung sei mit der Wendung „zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung“ hinreichend bestimmt. In Übereinstimmung mit dem Dreiklang der sogenannten Selbstentscheidungsformel habe der Ermächtigungsgesetzgeber somit selbst die Entscheidung darüber getroffen, welche Fragen durch eine Rechtsverordnung geregelt werden sollten (nämlich die Ausweisung von Gebieten), welche Grenzen einer derartigen Normierung gesetzt seien (nämlich die Ausweisung der Gebiete anhand der in der Grundwasserverordnung konkretisierten Schwellenwerte für Nitrat sowie der Werte bzw. der biologischen Qualitätskomponenten der Oberflächengewässerverordnung) und welchem Ziel sie dienen solle (nämlich dem Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat, wobei das Ziel durch § 13a Abs. 2 DüV in der Weise weiter konkretisiert sei, dass in den ausgewiesenen Gebieten bestimmte Anforderungen gelten würden). Ebenso stimme die Regelung mit der sogenannten Programmformel überein, nach der das Bestimmtheitsgebot verlange, dass sich anhand des ermächtigenden Gesetzes bestimmen lassen müsse, welches gesetzgeberisch vorgezeichnete Programm verordnungsrechtlich umgesetzt bzw. erreicht werden solle. Schließlich genüge die Regelung auch - durch die Ausweisung der Gebiete anhand der in der Grundwasserverordnung konkretisierten Schwellenwerte für Nitrat sowie der Werte bzw. der biologischen Qualitätskomponenten der Oberflächengewässerverordnung und durch das Ziel des Schutzes der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat - der sogenannten Vorhersehbarkeitsformel. Einer ergänzenden Steuerung durch weitergehende Regelungen - wie sie § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV durch Verwaltungsvorschrift vorsehe - habe es daher aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht bedurft. Verfassungsrechtlich sei es umgekehrt aber auch nicht schädlich, wenn weitergehende Regelungen durch Verwaltungsvorschrift - wie in der auf dieser Grundlage erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten enthalten - vorgesehen würden. Denn Verwaltungsvorschriften seien nach Artikel 84 Abs. 2 GG ein in der Verfassung des Grundgesetzes selbst anerkanntes Instrument.

Mit Schriftsatz vom 28.04.2026 hat der Antragsgegner einen Antrag auf Aussetzung des Verfahrens gestellt und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht, das Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat sei (vorsorglich) aktuell damit befasst, zügig eine (neue) Ermächtigungsgrundlage zu schaffen. Diese könne auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Eine Entscheidung in dem anhängigen Normenkontrollverfahren sei daher nicht sachgerecht, wenn - wie hier - eine geeignete Ermächtigungsgrundlage gerade in der Bearbeitung und daher zu erwarten sei, dass diese in absehbarer Zeit geschaffen werde. Ein Eilbedarf für eine Entscheidung bestehe nicht, weil er, der Antragsgegner, Vollzugsmaßnahmen (namentlich Anordnungs- und Ordnungswidrigkeitenverfahren) zur Durchsetzung der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen oder zur Sanktionierung von Verstößen gegen diese Verordnung einstweilen ausgesetzt habe, sodass den Antragstellern kein Nachteil entstehe.

Mit gerichtlicher Verfügung vom 29.07.2026 sind die Beteiligten in dem vorliegenden Verfahren unter anderem davon unterrichtet worden, dass der Senat im Hinblick auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2025 (10 CN 1.25, 10 CN 2.25, 10 CN 3.25 und 10 CN 4.25 - jew. juris) davon ausgehe, dass § 2 Abs. 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 3 der VODüVGebiete in § 13a Abs. 1 DüV keine wirksame Ermächtigungsgrundlage hätten. Deshalb werde erwogen, im vorliegenden Normenkontrollverfahren ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden (§ 47 Abs. 5 Satz 1 zweite Alternative VwGO). Den Beteiligten werde Gelegenheit eingeräumt, sich hierzu zu äußern.

Der Antragsgegner hat hierauf im Wesentlichen ausgeführt, dass er an den Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht beteiligt gewesen sei und daher seine Argumente nicht habe einbringen können. Deshalb könne er einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung nicht zustimmen. Er halte die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts - wie bereits dargelegt - nicht für überzeugend, weil dieses zu weitgehende Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung gestellt habe.

Die Antragsteller haben erklärt, sie stimmten einer Entscheidung durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung zu.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die beigezogene Behördenakte verwiesen.

1. Der von dem Antragsgegner mit Schriftsatz vom 28.04.2026 gestellte Antrag auf Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO, über den der Senat ohne gesonderten Beschluss zusammen mit der abschließenden Sachentscheidung befinden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.1983 - 1 B 133.82 - juris Rn. 4; BGH, Urteil vom 01.04.1954 - III ZR 296/52, BeckRS 1954, 31206228; Peters/Schwarzburg in Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl., § 94 Rn. 22; W.-R. Schenke/R. P. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 32. Aufl., § 94 Rn. 6; Rudisile in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 94 VwGO Rn. 38a), ist abzulehnen.

Nach § 94 VwGO kann das Gericht, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet oder von einer Verwaltungsbehörde festzustellen ist, anordnen, dass die Verhandlung bis zur Erledigung des anderen Rechtsstreits oder bis zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde auszusetzen sei. Diese Voraussetzungen sind hier unmittelbar nicht gegeben, da der Umstand, dass nach den Angaben des Antragsgegners das Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat aktuell damit befasst ist, eine (neue) Ermächtigungsgrundlage für die Gebietsausweisungen im Sinne des § 13a Abs. 1 DüV zu schaffen, nicht als Rechtsverhältnis im Sinne von § 94 VwGO anzusehen ist (zu dem Begriff des Rechtsverhältnisses vgl. Rudisile a. a. O. Rn. 23). Vor allem handelt es sich hierbei nicht um eine Frage, die Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits ist.

Die von dem Antragsgegner begehrte Aussetzung im Hinblick auf eine zu erwartende Rechtsänderung ist auch nicht in analoger Anwendung des § 94 VwGO geboten. Im Grundsatz rechtfertigt eine künftige Änderung der Sach- oder Rechtslage auch in analoger Anwendung des § 94 VwGO nicht die Aussetzung des Verfahrens (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.02.1962 - I B 14.62 - NJW 1962, 1170 f. und vom 06.10.1969 - II C 16.66 -, BeckRS 1969, 31293762; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 29.01.2015 - 13 OB 6.15 - juris Rn. 8; Rudisile a. a. O. Rn. 18d). Eine Aussetzung in analoger Anwendung des § 94 VwGO kann im Hinblick auf das Gebot effektiven (zeitnahen) Rechtsschutzes vielmehr nur in eng begrenzten Ausnahmefällen in Betracht kommen. Ein solcher Ausnahmefall liegt vor, wenn das Bundesverfassungsgericht eine Neuregelung unter Fristsetzung anmahnt, weil der angenommene Verfassungsverstoß nur durch eine solche Neuregelung beseitigt werden kann. Eine Aussetzung ist auch geboten, wenn in einem gegen normgeberisches Unterlassen gerichteten Verfahren ein Verstoß gegen Artikel 3 Abs. 1 GG gerade in dem Fehlen von Satzungsregeln gesehen wird und die Aussetzung bis zum Erlass einer rechtmäßigen Regelung der Rechtsverwirklichung dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.05.1990 - 1 BvL 2/83 - juris Rn. 101; BVerwG, Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 - juris Rn. 27; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 29.01.2015 a. a. O.; Rudisile a. a. O. Rn. 34).

Dies zugrunde gelegt, kann der Antragsgegner die Aussetzung des Verfahrens nicht beanspruchen. Dass das Bundesministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Heimat die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2025 (10 CN 1.25, 10 CN 2.25, 10 CN 3.25 und 10 CN 4.25 - jew. juris) zum Anlass nimmt, zügig eine den genannten Maßgaben Rechnung tragende Neuregelung der Ermächtigungsgrundlage zu schaffen, auf deren Grundlage dann wirksame Gebietsausweisungen durch die Landesregierungen erfolgen können, gebietet es nicht, von einer Sachentscheidung abzusehen. Die Rechtsänderung ist in der Sache „lediglich“ beabsichtigt. Daran ändert das Vorbringen des Antragsgegners nichts, die (neue) Ermächtigungsgrundlage könne auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Ist die bisherige Ermächtigungsgrundlage der Rechtsverordnung unzureichend, heilt das bloße Inkrafttreten einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage eine Rechtsverordnung nicht, die zuvor auf eine unzureichende Grundlage gestützt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.04.2023 - 2 C 18.21 - juris Rn. 16; Remmert in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 80 Rn. 55).

2. Nach Anhörung der Beteiligten (dazu vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.09.2020 - 4 BN 17.20 - juris Rn. 3) und unter Berücksichtigung der hiervon betroffenen Umstände übt der Senat das ihm gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumte Ermessen dahin aus, dass er über den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheidet.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Die Norm macht die Entscheidung durch Beschluss nicht vom Einverständnis der Beteiligten abhängig. Insoweit steht dem Normenkontrollgericht im Grundsatz ein an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpftes Ermessen zu; insbesondere ist die Entscheidung durch Beschluss nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Es kommt vielmehr grundsätzlich darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28.07.2026 - 4 BN 36.25 - juris Rn. 11 und vom 29.04.2025 - 4 BN 23.24 - juris Rn. 17). Das Normenkontrollgericht ist allerdings bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Artikel 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden hat, vorrangig zu beachten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28.07.2026 a. a. O. und vom 29.04.2025 a. a. O.; BayVGH, Beschluss vom 08.07.2025 - 2 N 21.1597 - juris Rn. 6). Außerdem hat es bei der Ermessensausübung die Bedeutung der mündlichen Verhandlung für den Rechtsschutz zu berücksichtigen, die mit dem Grad der Schwierigkeit der Rechtssache wächst. Die Grenzen der Ermessensausübung sind erreicht, wenn ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, obwohl die Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht außergewöhnlich große Schwierigkeiten aufweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.06.2020 - 8 BN 1.20 - juris Rn. 15).

Der Senat hat bei Ausübung seines Verfahrensermessens zunächst berücksichtigt, dass der Antragsgegner einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung mit der Begründung nicht zugestimmt hat, er sei an den Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, die die Rechtmäßigkeit der auf § 13a Abs. 1 DüV gestützten bayerischen Verordnung über besondere Anforderungen an die Düngung und Erleichterungen bei der Düngung vom 22.12.2020 in der Fassung vom 22.11.2022 zum Gegenstand hatten (10 CN 1.25, 10 CN 2.25, 10 CN 3.25 und 10 CN 4.25 - jew. a. a. O.), nicht beteiligt gewesen und habe daher seine Argumente zu den Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung nicht in die dortigen Verfahren einbringen können. Des Weiteren ist von dem Senat insbesondere zu berücksichtigen gewesen, dass der Antragsteller zu 2 Eigentümer, die Antragstellerin zu 1 Pächterin von landwirtschaftlich genutzten Flächen im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung ist und die mit der Ausweisung als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet einhergehenden Rechtsfolgen die Nutzung dieser Flächen einschränken. Damit kann sich die Entscheidung über die Gültigkeit der hier angegriffenen Normen (§ 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 der VODüVGebiete) auf das Eigentum der in den ausgewiesenen Gebieten gelegenen Grundstücke der Antragsteller und auf die Berufsfreiheit der Antragsteller auswirken, sodass es nach Artikel 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK für die Entscheidung über den Normenkontrollantrag grundsätzlich einer mündlichen Verhandlung bedarf.

Jedoch liegen hier mehrere Besonderheiten vor, die sowohl jeweils gesondert als auch - unabhängig davon - in der Gesamtbetrachtung eine Entscheidung durch Beschluss als gerechtfertigt erscheinen lassen.

So ist der Sachverhalt, soweit er für die vorliegende Entscheidung relevant ist, geklärt, sodass der Senat nur über Rechtsfragen entscheiden muss, die nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2025 (a. a. O.) nicht mehr grundsätzlich bedeutsam oder besonders schwierig sind und zu denen sich die Beteiligten eingehend geäußert haben. Wirft - wie hier - die Rechtssache lediglich Rechts- oder Tatsachenfragen auf, die sich unter Heranziehung der Akten und der schriftlichen Erklärungen der Beteiligten angemessen lösen lassen, so bedarf es grundsätzlich keiner mündlichen Verhandlung (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 02.06.2021 - 5 BN 1.21 - juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 10.08.2022 - 9 N 20.1772 - juris Rn. 16). Insbesondere lässt sich die entscheidungserhebliche Frage, ob die bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage in § 13a Abs. 1 DüV den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Grundrechte auf Eigentum und Berufsfreiheit genügt, anhand der insoweit bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben und unter Heranziehung der durch das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen jeweils vom 24.10.2025 (jew. a. a. O.) höchstgerichtlich geklärten Rechtslage zuverlässig beantworten (vgl. auch OVG Thüringen, Beschluss vom 10.06.2026 - 3 N 329/21 - n. v.; OVG Sachsen, Beschluss vom 20.05.2026 - 6 C 39.23 - juris Rn. 12).

Hinzu kommt, dass der Antragsgegner seine Auffassung, nach der das Bundesverwaltungsgericht zu weitgehende Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung gestellt habe, in seinen Schriftsätzen umfassend und substantiiert dargelegt hat. Der Umstand, dass er an den Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht beteiligt war, betrifft ausschließlich die dortigen Revisionsverfahren und schließt es nicht aus, dass er im vorliegenden Normenkontrollverfahren ausreichend Gelegenheit zur schriftlichen Darlegung seiner Argumente hatte. Dies ist hier - insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Antragsgegner schon mit gerichtlichem Schreiben vom 02.02.2026 gebeten wurde mitzuteilen, welche Konsequenzen sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.10.2025 (10 CN 3.25) ergeben und damit mehr als sieben Monate Zeit hatte, sich zu der Frage der Wirksamkeit des § 13a Abs. 1 DüV zu äußern - der Fall. Es ist nicht ersichtlich und wurde von dem Antragsgegner auch nicht geltend gemacht, dass in einer mündlichen Verhandlung über die bereits schriftlich vorgetragenen Argumente hinaus noch neue, entscheidungserhebliche Gesichtspunkte vorgetragen würden, die das schriftlich Dargelegte ergänzen oder modifizieren könnten.

Mit Blick auf Artikel 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist zudem zu berücksichtigen, dass die von den angegriffenen Normen in ihrem geschützten Eigentum und ihrer Berufsfreiheit betroffenen Antragsteller durch eine im gerichtlichen Verfahren abgegebene Prozesserklärung auf die mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden erklärt haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.02.2008 - 4 BN 51.07 - juris Rn. 2, 4; Giesberts in BeckOK VwGO, § 47 Rn. 73). Demgegenüber kommt dem Umstand, dass der Antragsgegner einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung nicht zugestimmt hat, auch unter Berücksichtigung der hierfür angeführten Gründe, keine ausschlaggebende Bedeutung zu.

3. Die Normenkontrollanträge der Antragsteller haben Erfolg. Sie sind zulässig und begründet.

a. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind § 2 Abs. 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 3 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 17.12.2020 (GBl. S. 1277) in der Fassung der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 12.09.2023 (GBl. S. 357).

Bei sachdienlicher Auslegung nach § 122 i. V. m. § 88 VwGO (hierzu vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.02.2025 - 3 BN 4.24 - juris Rn. 15; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.04.2018 - 1 S 2745/17 - juris Rn. 22; zur Anwendung des § 88 VwGO im Normenkontrollverfahren vgl. Riese in Schoch/Schneider a. a. O. § 88 VwGO Rn. 2a; Hoppe in Eyermann, VwGO, 17. Aufl., § 47 Rn. 85) beantragen die Antragsteller, § 2 Abs. 2 und 3 und die Anlagen 1 bis 3 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) vom 12.09.2023 für unwirksam zu erklären.

b. Die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO statthaften Normenkontrollanträge sind innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt (aa.) und rechtsschutzbedürftig (bb.).

aa. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, denn es besteht die Möglichkeit, dass sie durch die angegriffenen Gebietsausweisungen in ihren Rechten verletzt sind.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an diejenigen nach § 42 Abs. 2 VwGO. Deshalb genügt es, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem eigenen subjektiven Recht verletzt wird. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.01.2026 - 5 CN 1.24 - juris Rn. 8 und Beschluss vom 28.07.2025 - 3 BN 12.24 - a. a. O. Rn. 15; Urteil des Senats vom 09.02.2023 - 13 S 3646/21 - juris Rn. 17).

Der Antragsteller zu 2 ist Eigentümer, die Antragstellerin zu 1 Pächterin von landwirtschaftlich genutzten Flächen im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung. Die mit der Ausweisung als Nitratgebiet bzw. eutrophiertes Gebiet einhergehenden Rechtsfolgen schränken die Nutzung dieser Flächen ein. Es besteht jedenfalls die Möglichkeit, dass die Antragsteller durch die Gebietsausweisung in den angegriffenen Vorschriften in ihren Rechten aus Artikel 14 Abs. 1 GG oder Artikel 12 Abs. 1 GG verletzt sind.

Die Antragsbefugnis der Antragsteller ist entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht darauf beschränkt, nur die Unwirksamkeit der Gebietsausweisung geltend zu machen, soweit betroffene Flächen im Eigentum des Antragstellers zu 2 stehen oder von der Antragstellerin zu 1 bewirtschaftet werden. Eine solche Beschränkung der Antragsbefugnis käme nur in Betracht, wenn die angegriffenen Vorschriften in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete eine entsprechende Teilbarkeit der Gebietsausweisungen aufweisen würden und sich auf dieser Grundlage die Möglichkeit einer Rechtsverletzung der Antragsteller offensichtlich nur feststellen ließe, soweit sich die Ausweisungen von Nitratgebieten und eutrophierten Gebieten mit den von den Antragstellern bewirtschafteten bzw. in ihrem Eigentum stehenden Flächen deckten.

Bereits an der ersten Voraussetzung fehlt es hier. Die Ausweisung der nitratbelasteten bzw. eutrophierten Gebiete durch die Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen wäre nicht teilbar, wenn ihre Rechtswidrigkeit - wie von den Antragstellern auch geltend gemacht - aus einem Fehler folgen würde, der die Wirksamkeit ihrer Rechtsgrundlage berührt. Die Ausweisung dieser Gebiete könnte dann nicht hinsichtlich derjenigen Flächen, die nicht im Eigentum des Antragstellers zu 2 stehen bzw. nicht von der Antragstellerin zu 1 bewirtschaftet werden, aufrechterhalten bleiben, weil sie auch insoweit nicht mit der Rechtsordnung vereinbar wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2025 - 10 CN 3.25 - a. a. O. Rn. 12; OVG Sachsen, Beschluss vom 20.05.2026 a. a. O. Rn. 16). Die Antragsteller können deshalb die Gebietsausweisungen zulässigerweise insgesamt angreifen, um ihr Rechtsschutzbegehren zu verfolgen.

bb. Den Antragstellern steht ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Bei bestehender Antragsbefugnis ist regelmäßig das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses soll im Rahmen von Normenkontrollanträgen nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für die Antragsteller wertlos ist, weil es ihre Rechtsstellung nicht verbessern und die Nichtigerklärung der Norm auch nicht aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft sein kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Erklärung einer Norm als unwirksam unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn - im Sinne einer tatsächlichen Prognose - zu erwarten ist, dass der zuständige Normgeber eine neue Regelung mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Vorschriften trifft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.06.2023 - 4 BN 39.22 - juris Rn. 5 und Urteil vom 23.04.2002 - 4 CN 3.01 - juris Rn. 10; Urteil des Senats vom 09.02.2023 a. a. O. Rn. 21).

Hier besteht die Möglichkeit, dass die Antragsteller ihre Rechtsposition bei einer Unwirksamkeit von § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 der VODüVGebiete verbessern können, weil sich der Antragsgegner bei der dann erforderlichen Neufestlegung der nach § 13a Abs. 1 DüV auszuweisenden Gebiete erneut eingehend mit den Verhältnissen vor Ort befassen wird. Dabei reicht für das Rechtsschutzbedürfnis die Möglichkeit aus, dass die neue Gebietsausweisung den Antragstellern zum Vorteil gereicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2025 - 10 CN 3.25 - a. a. O. Rn. 12 unter Verweis auf BayVGH, Urteil vom 22.02.2024 - 13a N 21.3145 - juris Rn. 31 f.; OVG Sachsen, Beschluss vom 20.05.2026 a. a. O. Rn. 18). Das gilt selbst dann, wenn bis zu einer Neuausweisung die Sicherungsklauseln in § 13a Abs. 4 und 5 DüV gelten sollten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2025 - 10 CN 3.25 - a. a. O. unter Verweis auf BayVGH, Urteil vom 22.02.2024 a. a. O.; Urteil des Senats vom 09.02.2023 a. a. O. Rn. 22 ff.).

Dass der Antragsgegner nach seinem Vorbringen derzeit keine Vollzugsmaßnahmen zur Durchsetzung der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen trifft und Verstöße gegen diese Verordnung nicht ahndet, lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller nicht entfallen. Solange eine die Antragsteller beeinträchtigende Norm besteht oder nicht geändert wird, müssen sie auch mit deren Vollzug rechnen (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 23.01.2014 - 12 KN 285/12 - juris Rn. 15; BayVGH, Urteil vom 22.01.1992 - 20 N 91.2850 - juris Rn. 33; Wilke in Quaas/Zuck/Funke-Kaiser, Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl., § 5 Rn. 148).

c. Die Normenkontrollanträge haben - ungeachtet des Umstands, dass Artikel 1 Nr. 1 Buchstabe b der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 12.09.2023 eine Neufassung der Absätze 2 und 3 der Verordnung der Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen vom 17.12.2020 vorsieht, eine solche Neufassung jedoch eine (hier infolge des Urteils des Senats vom 09.02.2023 a. a. O. nicht gegebene) existente Regelung voraussetzt, die nur inhaltlich umgestaltet wird - auch in der Sache Erfolg.

Die angegriffenen Regelungen in § 2 Abs. 2 und 3 i. V. m. den Anlagen 1 bis 3 der VODüVGebiete sind unwirksam, weil die bundesrechtliche Ermächtigung in § 13a Abs. 1 DüV materiell verfassungswidrig ist. Sie ist mit dem Grundrecht auf Eigentum (Artikel 14 Abs. 1 GG) und der Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) unvereinbar, weil sie wesentliche grundrechtsrelevante Vorgaben für die Bestimmung der belasteten Gebiete nicht selbst regelt, sondern dies gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV einer Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung überlässt. Insoweit verweist der Senat auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteilen vom 24.10.2025 (jew. a. a. O. Rn. 28 bis 41) und vom 24.06.2026 (10 CN 6.25, juris Rn. 17 bis 30), denen er sich nach eigener Prüfung anschließt.

Der Ansicht des Antragsgegners, Inhalt und Ausmaß der Verordnungsermächtigung seien nach dem Wortlaut des § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV hinreichend erkennbar umrissen, der Zweck der Verordnungsermächtigung sei mit der Wendung „zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung“ hinreichend bestimmt und die Regelung stimme mit der Selbstentscheidungs-, der Programm- und der Vorhersehbarkeitsformel überein, ist nur teilweise zu folgen. Zwar knüpfen die drei Tatbestände des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV in einem ersten Schritt an den Begriff des Grundwasserkörpers und die nach der Grundwasserverordnung erfolgten Einstufungen an. Diese Begrifflichkeiten sind auf Grund des Verweises auf die Grundwasserverordnung und den in Anlage 2 zur Grundwasserverordnung enthaltenen Schwellenwert für Nitrat hinreichend bestimmt. Von entscheidender Bedeutung für den Umfang der auszuweisenden Gebiete ist jedoch die in einem zweiten Schritt vorzunehmende sogenannte Binnendifferenzierung, bei der innerhalb der Grundwasserkörper, in denen Teilgebiete auszuweisen sind, belastete von unbelasteten Gebieten abgegrenzt werden. Gerade für diese Binnendifferenzierung enthält § 13a Abs. 1 DüV selbst keine hinreichenden Vorgaben (vgl. Urteil des BVerwG vom 24.10.2025 - 10 CN 3.25 - a. a. O. Rn. 33 f.). Für die eutrophierten (gelben) Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV gilt Entsprechendes hinsichtlich der Problematik der Einbeziehung von Flächen im Randbereich, der anzuwendenden Verfahren und Parameter sowie hierauf bezogener Übergangsvorschriften (vgl. Urteil des BVerwG vom 24.10.2025 - 10 CN 2.25 - a. a. O. Rn. 32). Die Argumentation des Antragsgegners, § 13a Abs. 1 DüV sei mit dem Bestimmtheitsgebot nach Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar, nimmt ausschließlich den ersten Schritt der Gebietsausweisung, nämlich die abstrakte Benennung der Ausweisungskriterien in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV und die in ihnen enthaltenen Verweisungen auf die Grundwasserverordnung und die Oberflächengewässerverordnung in den Blick und lässt den zweiten Schritt, die Binnendifferenzierung, außer Betracht. In diesem zweiten Schritt liegt aber das entscheidende Regelungsdefizit, das zur materiellen Verfassungswidrigkeit von § 13a Abs. 1 DüV führt. Der Senat hält insoweit an seiner im Urteil vom 09.02.2023 (a. a. O. Rn. 38 ff.) geäußerten Rechtsauffassung nicht weiter fest.

4. Rechtsfolge der materiellen Verfassungswidrigkeit des § 13a Abs. 1 DüV ist die Unwirksamkeit des verordneten räumlichen Geltungsbereichs in § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete sowie der Anlagen 1 bis 3 der VODüVGebiete. Die Erklärung der Unwirksamkeit kann - wie beantragt - auf die angegriffene Gebietsausweisung beschränkt bleiben, da die verbleibenden Vorschriften der Verordnung von dem unwirksamen Teil abtrennbar sind und sinnvoll Bestand haben können. Denn mit der Unwirksamkeit der Gebietsausweisung nach § 2 Abs. 2 und 3 VODüVGebiete können an deren Stelle die Regelungen in § 13a Abs. 4 und 5 DüV zur Geltung kommen (zum Ganzen vgl. Urteil des Senats vom 09.02.2023 a. a. O. Rn. 77).

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.