Geschäftsverkehr – Richtlinie 2000/35/EG

Das vorlegende Gericht möchte in dieser Rechtssache wissen, ob die Richtlinie 2000/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. Juni 2000 zur Bekämpfung von Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr(2) (im Folgenden: Richtlinie 2000/35) einer nationalen Regelung entgegensteht, wonach die Beitreibung unbestrittener Forderungen gegen die öffentliche Verwaltung erst nach Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels an die öffentliche Verwaltung erfolgen kann.

Diese Frage stellt sich in einem Vollstreckungsverfahren beim Tribunale civile di Roma, das die Gesellschaft Caffaro Srl (im Folgenden: Caffaro) gegen einen kommunalen öffentlichen Betrieb in Rom, die Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C (im Folgenden: USL), auf der Grundlage eines Vollstreckungstitels angestrengt hat, den Caffaro nach der nationalen Regelung erwirkt hat, mit der die Richtlinie 2000/35 in nationales Recht umgesetzt wurde.

Im vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 heißt es:

Der fünfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 lautet:

Im siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 wird festgestellt:

In den Erwägungsgründen 9 und 10 der Richtlinie 2000/35 wird erläutert:

Der 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 lautet:

Der 22. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 bestimmt:

Der 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 lautet:

Nach Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) Nr. 5 der Richtlinie 2000/35 bezeichnet der Ausdruck

Art. 5 („Beitreibungsverfahren für unbestrittene Forderungen“) der Richtlinie 2000/35 bestimmt:

Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/35 sieht vor:

Die Richtlinie 2000/35 wurde durch das Decreto legislativo Nr. 231 vom 9. Oktober 2002(4) (im Folgenden: Decreto legislativo Nr. 231/2002) in italienisches Recht umgesetzt. Art. 5 der Richtlinie 2000/35 wurde durch Art. 9 des Decreto legislativo Nr. 231/2002 umgesetzt, der mehrere Bestimmungen der italienischen Zivilprozessordnung(5) zum Zweck der Beschleunigung des Verfahrens zur Erwirkung eines Vollstreckungstitels für die Beitreibung unbestrittener Forderungen änderte.

Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass das Verfahren zur Erwirkung eines Vollstreckungstitels nach Art. 641 der Zivilprozessordnung in Italien wie folgt abläuft: Nach Einreichung des Antrags erlässt das Gericht innerhalb von 30 Tagen einen Beschluss, mit dem der Schuldner angewiesen wird, die Schuld zu begleichen. Die Zustellung dieses Beschlusses hat innerhalb von zehn Tagen zu erfolgen. In dem Beschluss wird angegeben, dass der Schuldner die Schuld innerhalb von 40 Tagen begleichen oder innerhalb dieser Frist Widerspruch erheben muss. Wenn der Schuldner innerhalb dieser Frist weder Widerspruch erhebt noch die Schuld begleicht, erlangt der Gläubiger nach Ablauf dieser Frist einen Vollstreckungstitel für die Beitreibung der geschuldeten Forderung. Der Gläubiger muss dem Schuldner den Vollstreckungstitel zustellen lassen, um auf dessen Grundlage die Vollstreckung verlangen zu können.

Sondervorschriften über die Zwangsvollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung enthält das Decreto-legge Nr. 669 vom 31. Dezember 1996(6) (im Folgenden: Decreto-legge Nr. 669/1996), das durch das Gesetz Nr. 30 vom 28. Februar 1997(7) und durch Art. 147 des Gesetzes Nr. 388 vom 23. Dezember 2000(8) (im Folgenden: Gesetz Nr. 388/2000) geändert wurde. Art. 147 des Gesetzes Nr. 388/2000 verlängerte die Frist für den Aufschub der Vollstreckung von 60 Tagen auf 120 Tage. Art. 14 Abs. 1 des Decreto-legge Nr. 669/1996 in der durch Art. 147 des Gesetzes Nr. 388/2000 geänderten Fassung bestimmt:

Die Gläubigerin Caffaro strengte beim Tribunale ordinario di Roma ein Zwangsvollstreckungsverfahren gegen die Schuldnerin USL wegen einer unbestrittenen Forderung aus einem Handelsgeschäft an. Im Verfahren vor dem nationalen Gericht erwirkte die Gläubigerin einen Vollstreckungstitel gemäß dem Decreto legislativo Nr. 231/2002, das die Richtlinie 2000/35 in italienisches Recht umsetzt. Der Vollstreckungstitel wurde der Schuldnerin am 6. Dezember 2004 zugestellt. Da die Vollstreckung durch Pfändung von Guthaben erfolgte, die die Schuldnerin bei der Banca di Roma hatte, wurde der Vollstreckungstitel am selben Tag auch der Bank zugestellt. Auf Antrag der Schuldnerin erfolgte die Pfändung am 4. April 2005, und an diesem Tag wurde der Schuldnerin und der Banca di Roma auch die Ladung zur Verhandlung zugestellt.

Die Verhandlung im Vollstreckungsverfahren war für den 13. Juni 2006 angesetzt; geladen waren die Gläubigerin, die Schuldnerin und die Banca di Roma, bei der die Schuldnerin die Guthaben hatte. In der Verhandlung bestätigte die Banca di Roma, dass die Schuldnerin bei ihr Guthaben habe und dass die Pfändung erfolgt sei. In der Verhandlung stellte das vorlegende Gericht fest, dass die Pfändung vor Ablauf der Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels erfolgt sei, die vor Beginn der Vollstreckung gegen Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung verstreichen muss. In diesem Fall sei die Pfändung nach nationalem Recht möglicherweise für unwirksam zu erklären.

Das nationale Gericht warf in diesem Zusammenhang die Frage auf, ob die nationale Regelung, wonach die Vollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung erst nach Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels an die öffentliche Verwaltung erfolgen kann, mit der Richtlinie 2000/35 vereinbar ist. Vor diesem Hintergrund hat das vorlegende Gericht mit Beschluss vom 21. Mai 2007 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das nationale Gericht hat die Frage zwar nicht ausdrücklich formuliert, sie lässt sich aber unter Berücksichtigung aller Angaben des Gerichts wie folgt fassen:

Der Vorlagebeschluss ist am 4. Juni 2007 beim Gerichtshof eingegangen. Im schriftlichen Verfahren haben Caffaro, die italienische Regierung und die Kommission Erklärungen eingereicht. In der Sitzung vom 13. März 2008 haben Caffaro, die italienische Regierung und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofs beantwortet.

Caffaro vertritt die Auffassung, dass die in Rede stehende nationale Regelung, wonach die Vollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung erst nach Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels an die Verwaltung beginnen kann, im Widerspruch zur Richtlinie 2000/35 stehe. Die in Art. 5 der Richtlinie 2000/35 festgelegte Frist von 90 Tagen für die Erwirkung eines vollstreckbaren Titels verliere damit ihren Sinn. Nach ihrem Art. 1 sei die Richtlinie 2000/35 „auf alle Zahlungen, die als Entgelt im Geschäftsverkehr zu leisten sind“, anzuwenden, und zwar – wie aus dem 22. Erwägungsgrund der Richtlinie hervorgehe – auf den „gesamten Geschäftsverkehr unabhängig davon …, ob er zwischen privaten oder öffentlichen Unternehmen oder zwischen Unternehmen und öffentlichen Stellen erfolgt, wobei zu berücksichtigen ist, dass Letztere in großem Umfang Zahlungen an Unternehmen leisten“. Da die in Rede stehende nationale Regelung private und öffentliche Subjekte unterschiedlich behandle, stehe sie im Widerspruch zu Wortlaut und Zweck der Richtlinie 2000/35.

Die italienische Regierung trägt vor, dass die Richtlinie 2000/35 nicht festlege, innerhalb welcher Frist die im Vollstreckungstitel angegebene Schuld beizutreiben sei, und dass die Anwendung der Richtlinie auf die Vollstreckung selbst daher sowohl dem Wortlaut als auch dem Zweck der Richtlinie zuwiderlaufe. Aus Art. 5 und dem 23. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 gehe hervor, dass die Richtlinie nur das Verfahren zur Erwirkung eines vollstreckbaren Titels betreffe, nicht jedoch den späteren Abschnitt der Vollstreckung. Auch aus der Definition des Begriffs „vollstreckbarer Titel“ in Art. 2 der Richtlinie könne nicht geschlossen werden, dass der Gläubiger die Möglichkeit haben müsse, seine Forderung sofort nach Erwirkung eines vollstreckbaren Titels beizutreiben. Das Verbot, vor Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels die Vollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung zu betreiben, könne eine Aussetzung der Zwangsvollstreckung im Sinne des 15. Erwägungsgrundes der Richtlinie darstellen. Die italienische Regierung führt weiter aus, dass die Richtlinie 2000/35, wenn sie im vorliegenden Fall anwendbar sein sollte, einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegenstehe. Diese Regelung sei aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zulässig, denn Zweck des Aufschubs der Vollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung sei nur, dieser genügend Zeit zur Bereitstellung der für die Begleichung der Schulden erforderlichen finanziellen Mittel zu geben, damit die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung durch das Zwangsvollstreckungsv erfahren nicht behindert werde.

Die Kommission erörtert zunächst die Zulässigkeit der Vorlagefrage und meint, dass die Frage zulässig sei. Das Vollstreckungsverfahren könne als Verfahren angesehen werden, in dem das Gericht einen Rechtsstreit entscheide und eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter im Sinne von Art. 234 EG erlasse, obwohl dieses Verfahren grundsätzlich nicht dazu bestimmt sei, das Bestehen bestimmter Rechte festzustellen, sondern die Vollstreckung bereits bestehender Rechte bezwecke. Im Fall der Pfändung von Mitteln des Schuldners, die sich im Besitz eines Dritten befänden, beende der Vollstreckungsrichter das Vollstreckungsverfahren durch den Beschluss, mit dem die Übertragung der im Besitz des Dritten befindlichen Mittel auf den Gläubiger erlaubt werde, der im Rahmen der Vollstreckung die Begleichung der Schuld verlange ( „ ordinanza di assegnazione del credito“). Dieser Beschluss sei eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter. Zudem müsse das nationale Gericht stets prüfen, ob bei der Vornahme der Pfändung alle formellen Erfordernisse beachtet worden seien. Im Fall eines Verstoßes könne es die Pfändung für unwirksam erklären, was ebenfalls durch eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter geschehe.

Zur Vorlagefrage selbst meint die Kommission, dass die fragliche italienische Regelung mit der Richtlinie 2000/35 nicht in Einklang stehe. Diese Richtlinie betreffe nämlich den gesamten Geschäftsverkehr unabhängig davon, ob die Geschäfte mit Unternehmen oder mit öffentlichen Stellen abgeschlossen würden, weshalb öffentliche Stellen nicht günstiger behandelt werden dürften. Darüber hinaus verliere die Frist für die Erwirkung eines Vollstreckungstitels ihren Sinn, wenn der Gläubiger nach Erwirkung dieses Titels noch 120 Tage bis zur Vollstreckung warten müsse. Zweck der Richtlinie sei es, zu gewährleisten, dass der Gläubiger sofort nach Erwirkung des Vollstreckungstitels die Vollstreckung betreiben könne.

Nach ständiger Rechtsprechung ist zur Beurteilung der Frage, ob es sich bei der vorlegenden Einrichtung um ein Gericht im Sinne von Art. 234 EG handelt, auf mehrere Kriterien abzustellen, wie gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, Anwendung von Rechtsnormen(9) sowie Unabhängigkeit und Unparteilichkeit(10) . Zudem handelt es sich nur dann um ein Gericht im Sinne von Art. 234 EG, wenn bei ihm ein Rechtsstreit anhängig ist und das nationale Gericht im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden hat, das darauf abzielt, dass in dem Rechtsstreit eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter oder eine rechtskräftige Entscheidung ergeht(11) . In der vorliegenden Rechtssache stellt sich im Zusammenhang mit der Zulässigkeit die Frage, ob davon ausgegangen werden kann, dass das nationale Gericht in dieser Sache im Rahmen eines Verfahrens entscheidet, das darauf abzielt, dass der Rechtsstreit durch den Erlass einer Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter rechtskräftig entschieden wird.

Im vorliegenden Fall erfolgte die Vollstreckung aus einem Vollstreckungstitel, der in einem besonderen, verkürzten Vollstreckungsverfahren ausgestellt wurde ( „ procedimento di ingiunzione“)(12) . Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht klar hervor, dass eine Vorlagefrage zulässig ist, wenn sie in einem Verfahren wie dem Ausgangsverfahren gestellt wird(13) . Wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung außerdem betont hat, setzt die Gerichtseigenschaft im Sinne von Art. 234 EG nicht voraus, dass das bei dem Gericht geführte Verfahren streitigen Charakter hat(14) . Ein nationales Gericht kann dem Gerichtshof eine Vorlagefrage unabhängig davon stellen, in welchem Stadium sich das bei ihm geführte Verfahren befindet(15) .

Die Vorlagefrage ist daher zulässig.

Das vorlegende Gericht stellt in dieser Rechtssache die Frage, ob die Richtlinie 2000/35 einer nationalen Regelung entgegensteht, wonach die Beitreibung unbestrittener Forderungen gegen die öffentliche Verwaltung erst nach Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels an die öffentliche Verwaltung erfolgen kann. Nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35 müssen die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass der Gläubiger einen vollstreckbaren Titel für die Beitreibung unbestrittener Forderungen in der Regel binnen 90 Tagen ab Einreichung der Klage erwirken kann. Dieser Artikel legt also eine Frist für die Erwirkung des Vollstreckungstitels fest, enthält jedoch keine Bestimmungen, die sich auf den Abschnitt nach der Erwirkung des Vollstreckungstitels beziehen. Daher stellt sich die Frage, ob der Abschnitt nach der Erwirkung des Vollstreckungstitels in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt. In meiner Prüfung werde ich zunächst die Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Rahmen der Richtlinie 2000/35 erörtern, bevor ich zur Auslegung der Bestimmungen dieser Richtlinie komme.

Die Richtlinie 2000/35 nimmt keine Harmonisierung aller Vorschriften im Zusammenhang mit dem Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr vor, sondern regelt nur bestimmte Aspekte der Verhinderung des Zahlungsverzugs, z. B. die Zinsen bei Zahlungsverzug (Art. 3), den Eigentumsvorbehalt (Art. 4) und die Beitreibungsverfahren für unbestrittene Forderungen (Art. 5)(16) . Die Richtlinie stellt somit eine Maßnahme zur Mindestharmonisierung(17) im Bereich der Bekämpfung von Zahlungsverzug dar und verweist deshalb in mehreren Bestimmungen auf die Anwendung der Vorschriften des nationalen Rechts.

Der Grund dafür, dass die Richtlinie 2000/35 die Mechanismen für die Verhinderung von Zahlungsverzug nur teilweise regelt, liegt darin, dass die Gemeinschaft in den von der Richtlinie nicht geregelten Bereichen keine Zuständigkeit hat. Im 12. Erwägungsgrund heißt es hierzu, dass die Richtlinie nicht über dasjenige hinausgeht, was zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts erforderlich ist, und dass bei ihrem Erlass das Subsidiaritätsprinzip beachtet wurde. Deshalb ist wichtig, dass auch bei der Auslegung der Richtlinie die Grenzen der Zuständigkeiten der Gemeinschaft nicht überschritten werden.

Der Gerichtshof hat in seiner bisherigen Rechtsprechung die Grenzen der Zuständigkeiten der Gemeinschaft in den von der Richtlinie geregelten Bereichen abgesteckt. So hat er z. B. in der Rechtssache Kommission/Italien(18) im Zusammenhang mit Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie, der den Eigentumsvorbehalt regelt, entschieden, dass dieser Artikel nur die Möglichkeit regelt, dass der Verkäufer und der Käufer vor der Lieferung der Güter eine Eigentumsvorbehaltsklausel vereinbaren und dass der Verkäufer bis zur vollständigen Bezahlung das Eigentum an den Gütern behält(19), nicht aber die Frage, ob die Eigentumsvorbehaltsklausel den Gläubigern des Käufers nur dann entgegengehalten werden kann, wenn sie auf den einzelnen Rechnungen bestätigt worden ist, die für die aufeinanderfolgenden Lieferungen ausgestellt worden sind und ein sicheres Datum aufweisen(20) . In der Rechtssache QDQ Media(21) hat der Gerichtshof wegen des Fehlens einer horizontalen Wirkung der Richtlinie 2000/35 entschieden, dass diese Richtlinie als solche nicht als Grundlage für eine Verpflichtung zur Berücksichtigung der Kosten für die Einschaltung eines Rechtsanwalts auf Seiten des Gläubigers in einem gerichtlichen Verfahren zur Beitreibung der Forderung dienen kann, wenn diese Verpflichtung im nationalen Recht nicht vorgesehen ist. Dagegen hat Generalanwalt Poiares Maduro in der Rechtssache 01051 Telecom(22) den Standpunkt vertreten, dass sich im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Richtlinie 2000/35, der den Anspruch des Gläubigers auf Verzugszinsen regelt, die Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten nicht stelle, da dieser Artikel keine Verweisung auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten enthalte(23) .

Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35, die zentrale Bestimmung, die der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache auslegen muss, ist somit unter dem Gesichtspunkt der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten von Bedeutung. Die Bedeutung der Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zeigt sich bereits an der Entwicklung dieses Artikels. Im ersten Vorschlag für die Richtlinie 2000/35(24) bestimmte Art. 5, dass die Mitgliedstaaten „dafür Sorge [tragen], dass ein beschleunigtes Beitreibungsverfahren für unbestrittene Geldforderungen besteht“(25) . Im Mitentscheidungsverfahren stellte der Rat fest, dass die Gemeinschaft nicht befugt sei, von den Mitgliedstaaten die Einführung neuer Verfahren zur Beitreibung bestrittener Forderungen zu verlangen(26) . Da diese Bestimmung aber für die Bekämpfung von Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr von wesentlicher Bedeutung war, verlangte der Rat ihre Änderung in dem Sinne, dass die Mitgliedstaaten nicht ein neues Verfahren zur Beitreibung bestrittener Forderungen einführen, sondern im Rahmen der bestehenden Verfahren gewährleisten müssen, dass der Gläubiger einen vollstreckbaren Titel in der Regel innerhalb von 90 Tagen ab Einreichung der Klage erwirken kann(27) .

Die Richtlinie 2000/35 gehört zu den Regelungen der Gemeinschaft, die die Vollstreckungsverfahren der Mitgliedstaaten beeinflussen(28) . Auf Gemeinschaftsebene wurden bereits mehrere Regelungen erlassen, die einen solchen Einfluss haben: die Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen(29), die Verordnung (EG) Nr. 805/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen(30) und die Verordnung (EG) Nr. 1896/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zur Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens(31) . Diese Verordnungen haben nur auf grenzüberschreitende Vollstreckungsverfahren Einfluss(32), nicht jedoch auf einen Fall wie den des Ausgangsverfahrens, in dem die Vollstreckung innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats erfolgt. Die genannten Verordnungen wurden auf der Grundlage von Art. 61 Buchst. c EG(33) erlassen, der den Erlass von Maßnahmen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit nach Art. 65 EG erlaubt; dieser wiederum erlaubt nur den Erlass von Maßnahmen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit mit grenzüberschreitenden Bezügen. Der vorliegende Fall ist jedoch anders gelagert, weil es um die Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Vollstreckungsverfahren geht, die innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt werden.

Einerseits ist zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten bestrebt sind, ihre Zuständigkeit für denjenigen Teil der Vollstreckungsverfahren zu behalten, der nur die Vollstreckung innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats betrifft. Das Vollstreckungsverfahren ist ein ausgewogenes System, in dem sich die Änderung eines Bestandteils auf die übrigen Bestandteile des Verfahrens auswirkt. Andererseits müssen die Mitgliedstaaten, wie wir im weiteren Verlauf der Prüfung sehen werden, das Gemeinschaftsrecht beachten, wenn sie von ihren Zuständigkeiten in diesem Bereich Gebrauch machen.

Wie bereits festgestellt, bestimmt Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35, dass ein vollstreckbarer Titel für die Beitreibung unbestrittener Forderungen in der Regel binnen 90 Tagen ab Einreichung der Klage zu erwirken sein muss. Legt man diesen Artikel streng dem Wortlaut nach aus, umfasst die Zuständigkeit der Gemeinschaft den Abschnitt der Erwirkung des Vollstreckungstitels; der Abschnitt, der der Erwirkung des Vollstreckungstitels folgt, fiele jedoch in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten(34) . Meines Erachtens steht die Richtlinie 2000/35 gleichwohl der italienischen Regelung entgegen, wonach die Vollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung um 120 Tage ab Erwirkung des Vollstreckungstitels aufgeschoben ist(35) . Im vorliegenden Fall ist vor allem der Zweck der Richtlinie zu berücksichtigen, und daher wird die teleologische Auslegung von entscheidender Bedeutung für die Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts sein(36) . Die Richtlinie ist so auszulegen, dass durch die Auslegung ihre praktische Wirksamkeit („effet utile“) gewährleistet wird(37) .

Die Richtlinie 2000/35 hat zum Zweck, Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr zu verhindern, um dadurch die Hindernisse für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts abzubauen, die sich aus dem Zahlungsverzug ergeben(38) . Im Zusammenhang damit heißt es im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35, dass sich der Zahlungsverzug immer mehr zu einem ernsthaften Hindernis für den Erfolg des Binnenmarkts entwickelt. In den Erwägungsgründen 9 und 10 wird betont, dass die Unterschiede zwischen den Zahlungsbestimmungen und -praktiken in den Mitgliedstaaten den Geschäftsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beträchtlich einschränken(39) . Eines der Instrumente zur Verhinderung von Zahlungsverzug ist die in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35 festgelegte Frist von 90 Tagen für die Erwirkung eines Vollstreckungstitels für die Beitreibung unbestrittener Forderungen.

Die Richtlinie 2000/35 soll vor allem kleine und mittlere Unternehmen vor Zahlungsverzug schützen. In diesem Sinne wird im siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 darauf hingewiesen, dass Zahlungsverzug „Unternehmen, insbesondere kleinen und mittleren, … große Verwaltungs- und Finanzlasten [verursacht]“ und dass dies „zu den Hauptgründen für Insolvenzen [zählt], die den Bestand der Unternehmen gefährden“. Diese Unternehmen, die eine zentrale Rolle für das Wirtschaftswachstum in der Gemeinschaft spielen(40), werden vom Zahlungsverzug am schwersten getroffen, weil sie nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, um sich in solchen Fällen langfristig zu finanzieren. Kleine und mittlere Unternehmen finanzieren sich in erster Linie durch Darlehen mit kurzer Laufzeit und können daher dem durch Zahlungsverzug entstandenen Druck häufig nicht standhalten, weshalb sie in zahlreichen Fällen Insolvenzantrag stellen müssen(41) .

Die Richtlinie 2000/35 soll Zahlungsverzug im gesamten Geschäftsverkehr verhindern, auch in den Geschäften, in denen die Schuldner Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung sind. Das bedeutet, dass die Richtlinie auch Zahlungsverzug im Rahmen öffentlicher Aufträge verhindern soll, wie aus ihrem vierten Erwägungsgrund hervorgeht(42) . Die Richtlinie verwendet in diesem Zusammenhang den Begriff „öffentliche Stelle“, der weit definiert wird; „öffentliche Stelle“ wird in Art. 2 Abs. 1 gleichgesetzt mit „öffentliche[r] Auftraggeber oder Auftraggeber im Sinne der Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen“(43) . Dem Bericht der Kommission über die Wirksamkeit der Gesetzgebung in der Europäischen Gemeinschaft für die Bekämpfung von Zahlungsverzug(44) ist zu entnehmen, dass in zahlreichen Mitgliedstaaten tatsächlich die Regierungen die säumigsten Zahler sind(45) . Die pünktliche Zahlung der öffentlichen Stellen ist daher von wesentlicher Bedeutung für das reibungslose Funktionieren des öffentlichen Auftragswesens und folglich für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes.

Die in Rede stehende italienische Regelung bestimmt, dass ein Vollstreckungstitel gegen eine Einrichtung der öffentlichen Verwaltung, der gemäß der Richtlinie 2000/35 innerhalb von 90 Tagen rechtsgültig erwirkt wurde, weitere 120 Tage ab seiner Zustellung an die Einrichtung der öffentlichen Verwaltung nicht vollstreckbar ist. Nach dieser Vorschrift können die für die Vollstreckung erforderlichen Verfahren während dieser Zeit betrieben werden, die Vollstreckung selbst darf jedoch nicht beginnen. Diese Vorschrift wirkt in der Praxis so, als sei bestimmt worden, dass der Gläubiger den Vollstreckungstitel 120 Tage nach Einreichung der Klage oder des Antrags bei Gericht oder einer anderen zuständigen Behörde erwirkt. Die in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35 festgelegte Frist von 90 Tagen für die Erwirkung des Vollstreckungstitels verliert damit ihren Sinn.

Unter diesem Blickwinkel ist auch der 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 auszulegen, wo es u. a. heißt, dass die Richtlinie nicht die Bedingungen regelt, unter denen die Zwangsvollstreckung eines vollstreckbaren Titels eingestellt oder ausgesetzt werden kann. Die italienische Regierung macht geltend, dass es sich im Fall des Aufschubs der Vollstreckung gegen die staatliche Verwaltung um eine Aussetzung der Vollstreckung im Sinne des 15. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2000/35 handle. Dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Wie im Fall der Auslegung von Art. 5 Abs. 1 lässt sich auch im Zusammenhang mit dem 15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/35 feststellen, dass die Entscheidung über die Bedingungen für eine Einstellung oder Aussetzung der Vollstreckung zwar im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt, dass sie diese Bedingungen aber nicht so festlegen dürfen, dass die wirksame Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie dadurch ausgeschlossen wird. Durch eine solche Auslegung der Richtlinie 2000/35 wird die allgemeine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, im nationalen Recht die Bedingungen für eine Einstellung oder Aussetzung der Vollstreckung festzulegen, in keiner Weise beeinträchtigt.

Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35 gehört zu den Bestimmungen der Richtlinie, die auf die Anwendung der nationalen Regelungen verweisen. Insoweit lässt er sich mit Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie vergleichen, der den Eigentumsvorbehalt betrifft und mit dem sich der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Italien(46) befasst hat. Im Urteil Kommission/Italien hat der Gerichtshof die Regelung der Frage, ob die Eigentumsvorbehaltsklausel den Gläubigern eines Käufers nur dann entgegengehalten werden kann, wenn sie auf den einzelnen Rechnungen bestätigt worden ist, die für die aufeinanderfolgenden Lieferungen ausgestellt worden sind und ein sicheres Datum aufweisen, dem nationalen Recht überlassen. In Anbetracht dessen ließe sich vielleicht argumentieren, dass auch die Regelung der Frage, um die es im vorliegenden Fall geht, dem nationalen Recht zu überlassen ist. Die Problemfragen der beiden Rechtssachen unterscheiden sich jedoch wesentlich voneinander. Die italienischen Vorschriften in der Rechtssache Kommission/Italien regelten nur die Wirkung der Eigentumsvorbehaltsklausel, legten also nur eines der Merkmale einer solchen Klausel fest. Die italienischen Vorschriften, um die es im vorliegenden Fall geht, legen jedoch nicht die Merkmale der Erwirkung eines Vollstreckungstitels fest, sondern hebeln die kurze Frist für seine Erwirkung aus.

Die italienische Regelung läuft dem Zweck der Richtlinie 2000/35 auch deshalb zuwider, weil sie die Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung besserstellt als Unternehmen. Dadurch schließt sie zum einen die Möglichkeit eines wirksamen Schutzes vor allem der kleinen und mittleren Unternehmen aus und verhindert zum anderen eine pünktliche Zahlung im Rahmen öffentlicher Aufträge. Die italienische Regierung trägt vor, dass die Besserstellung der Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei, weil durch den Aufschub der Vollstreckung ein reibungsloses Funktionieren der öffentlichen Verwaltung ermöglicht werde. Dieses Argument kann die in Rede stehende nationale Regelung nicht rechtfertigen. Infolge der Verlängerung der Zahlungsfrist leihen sich die Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung letztlich von ihren Gläubigern Geld, das sie diesen Gläubigern bereits seit Fälligkeit der Forderung schulden. Auch die Gläubiger, also die Unternehmen, denen die Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung Geld schulden, können sich darauf berufen, dass sie wegen des Zahlungsverzugs nicht störungsfrei arbeiten und die Zahlungsfähigkeit ihres Geschäfts nicht garantieren können. Der pünktliche Eingang von Zahlungen ist für diese Unternehmen außerordentlich wichtig, da ihnen im Fall der Zahlungsunfähigkeit die Insolvenz droht, die Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung nicht befürchten müssen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/35 Vorschriften beibehalten oder erlassen können, die für den Gläubiger günstiger sind; dies lässt den Gegenschluss zu, dass es im Widerspruch zur Richtlinie steht, wenn ein Mitgliedstaat Vorschriften erlässt, die für den Schuldner günstiger sind.

Zu beachten ist, dass die Mitgliedstaaten bereits vor Ablauf der Frist für die Umsetzung einer Richtlinie keine Vorschriften erlassen dürfen, die dem Zweck der Richtlinie zuwiderlaufen würden(47) . In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass Italien den Zeitraum von 60 Tagen, um den die Vollstreckung aufgeschoben war, am 23. Dezember 2000 auf 120 Tage verlängerte, also sechs Monate nach Erlass der Richtlinie 2000/35(48) und noch innerhalb der Frist für deren Umsetzung, die am 8. August 2002 ablief(49) . Das Verhalten Italiens lässt sich daher als Umgehung des Zwecks der Richtlinie bezeichnen, als ein Fall des in fraudem legis agere (50) . Bei der Umsetzung einer Richtlinie können zwar die Mitgliedstaaten nach Art. 249 Abs. 3 EG Form und Mittel für die Umsetzung wählen, doch ist die Richtlinie für sie hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich. Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Mitgliedstaaten die Richtlinie so umsetzen, dass ihre praktische Wirksamkeit („effet utile“) gewährleistet ist(51) und dass bei der Umsetzung der Richtlinie deren Ziele gewahrt bleiben(52) .

Obwohl die grammatikalische Auslegung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2000/35 zu dem Ergebnis führt, dass der Abschnitt nach der Erwirkung des Vollstreckungstitels nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt, dürfen die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeiten nicht in einer Weise ausüben, die dem Zweck des bestehenden Gemeinschaftsrechts zuwiderläuft. Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten bedeutet nämlich nicht, dass Letztere bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten Vorschriften erlassen können, mit denen sie gegen den Zweck der Richtlinie verstoßen. Die Mitgliedstaaten müssen nach Art. 10 Abs. 1 EG „alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen [treffen], die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben“. Nach Art. 10 Abs. 2 EG müssen die Mitgliedstaaten „alle Maßnahmen [unterlassen], welche die Verwirklichung der Ziele dieses Vertrags gefährden könnten“. Eine ähnliche Verpflichtung zur Beachtung des Gemeinschaftsrechts in Bereichen, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, existiert beispielsweise auch im Bereich der direkten Steuern(53), der Systeme der sozialen Sicherheit(54) oder der Bildung(55) .

Abschließend sei betont, dass die Richtlinie 2000/35 der in Rede stehenden italienischen Regelung nicht insgesamt, sondern nur im sachlichen Geltungsbereich der Richtlinie entgegenstehen kann, also soweit es um unbestrittene Forderungen aus Handelsgeschäften geht. Auf andere Arten von Forderungen bezieht sich die Richtlinie 2000/35 nicht und kann sich deshalb hinsichtlich dieser Forderungen nicht auf die italienische Regelung auswirken. Die Feststellung, dass die Richtlinie 2000/35 einer Regelung wie der des Ausgangsverfahrens entgegensteht, verleiht der Gemeinschaft jedoch keine allgemeine Zuständigkeit für die Regelung von Vollstreckungsverfahren ohne grenzüberschreitenden Bezug.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass die Richtlinie 2 000/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. Juni 2000 zur Bekämpfung von Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung wie Art. 14 des Decreto-legge Nr. 669/1996 entgegensteht, wonach ein Gläubiger, der einen Vollstreckungstitel für die Beitreibung einer unbestrittenen Forderung gegen die öffentliche Verwaltung aus einem Handelsgeschäft erwirkt hat, die Vollstreckung gegen die Verwaltung nicht vor Ablauf einer Frist von 120 Tagen ab Zustellung des Vollstreckungstitels an die Verwaltung verlangen kann.