Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen(2) betreffen ein von der Italienischen Republik geschlossenes bilaterales internationales Abkommen, nämlich das Protokoll zwischen der Regierung der Italienischen Republik und dem Ministerrat der Republik Albanien zur Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich der Migration, unterzeichnet in Rom am 6. November 2023 (im Folgenden: Protokoll Italien-Albanien), das durch das Gesetz Nr. 14/2024(3) ratifiziert worden ist. Mit diesem Protokoll hat sich die Republik Albanien verpflichtet, der Italienischen Republik die Nutzung bestimmter Gebiete innerhalb des albanischen Hoheitsgebiets(4) (im Folgenden: betreffende Gebiete) zu gestatten, um Einrichtungen zur Steuerung der ein- und ausgehenden Migration zu schaffen, in die u. a. Drittstaatsangehörige, denen gegenüber Haftanordnungen ergangen sind, verbracht werden.

Die vorliegenden Rechtssachen betreffen zwei marokkanische Staatsangehörige, SG und JA (im Folgenden: betroffene Personen), gegen die ursprünglich eine Entscheidung über die Ausweisung aus dem italienischen Hoheitsgebiet gemäß der Richtlinie 2008/115/EG(5) ergangen war. Aus diesem Grund inhaftiert, wurden sie von den italienischen Behörden in die betreffenden Gebiete verbracht, wo sie Anträge auf internationalen Schutz stellten. Der Questore di Roma (Polizeipräfekt von Rom, Italien) ordnete ihre Inhaftnahme in den betreffenden Gebieten an. Die Corte d’appello di Roma (Berufungsgericht Rom, Italien), das vorlegende Gericht, ist mit einem Antrag auf Bestätigung dieser Haftanordnungen befasst.

Das Protokoll Italien-Albanien könnte Wechselwirkungen mit den gemeinsamen Regeln im Bereich Asyl haben – insbesondere in Anbetracht der absehbaren Entwicklungen dieser Regeln aufgrund des neuen Migrations- und Asylpakets(6), das in Kürze in Kraft treten soll(7), in den Ausgangsverfahren ratione temporis aber keine Anwendung findet.

Die vorliegenden Rechtssachen beziehen sich daher im Wesentlichen einerseits auf die Frage, welche Folgen sich für die Mitgliedstaaten aus der ausschließlichen Zuständigkeit ergeben, die Art. 3 Abs. 2 AEUV der Europäischen Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte verleiht, die gemeinsame Regeln des Unionsrechts beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnten, da diese ausschließliche Zuständigkeit den Mitgliedstaaten die Befugnis entzieht, solche Übereinkünfte im Bereich der Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, abzuschließen, und andererseits auf die Vereinbarkeit der konkreten Bedingungen dieser – gemäß dem Protokoll Italien-Albanien und dem Gesetz Nr. 14/2024 in Gebieten außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets geregelten – Haft mit den Richtlinien 2013/32/EU(8) und 2013/33/EU(9).

Art. 28 („Haft“) der Verordnung (EU) Nr. 604/2013(10) sieht vor, dass Personen, die internationalen Schutz beantragen, nicht allein deshalb in Haft genommen werden, weil sie dem Verfahren zur Bestimmung des für die Prüfung ihres Antrags zuständigen Mitgliedstaats unterliegen, nach einer Einzelfallprüfung aber auf angemessene Weise in Haft genommen werden dürfen, um ihre Überstellung in diesen Mitgliedstaat sicherzustellen, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht. Die Haft muss so kurz wie möglich sein, wobei die in den Art. 9, 10 und 11 der Richtlinie 2013/33 vorgesehenen Garantien gelten.

Art. 3 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/32 hat folgenden Wortlaut:

Gemäß Art. 12 („Garantien für Antragsteller“) Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass für alle Antragsteller erforderlichenfalls ein Dolmetscher beigezogen wird, damit sie den zuständigen Behörden ihren Fall darlegen können.

Art. 22 („Anspruch auf Rechtsberatung und -vertretung in allen Phasen des Verfahrens“) Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sieht vor:

Art. 26 („Gewahrsam“) der Richtlinie 2013/32 hat folgenden Wortlaut:

Art. 46 („Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf“) dieser Richtlinie garantiert Personen, die internationalen Schutz beantragen, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem Gericht gegen Entscheidungen über ihren Antrag auf internationalen Schutz, einschließlich einer Entscheidung, die an der Grenze oder in den Transitzonen ergangen ist.

Art. 3 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/33 sieht vor:

In Art. 8 („Haft“) Abs. 1 bis 3 der genannten Richtlinie heißt es:

Art. 9 („Garantien für in Haft befindliche Antragsteller“) der Richtlinie 2013/33 lautet:

Art. 10 („Haftbedingungen“) Abs. 4 dieser Richtlinie bestimmt:

Art. 17 der Richtlinie 2013/33 sieht allgemeine Bestimmungen zu materiellen Leistungen im Rahmen der Aufnahme und zur medizinischen Versorgung vor, und gemäß Art. 19 Abs. 1 dieser Richtlinie tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Antragsteller die erforderliche medizinische Versorgung erhalten, die zumindest die Notversorgung und die unbedingt erforderliche Behandlung von Krankheiten und schweren psychischen Störungen umfasst.

Art. 1 Abs. 1 Buchst. c des Protokolls Italien-Albanien sieht vor, dass in dessen Rahmen der Begriff „Gebiete“ „die in Anhang 1 zum vorliegenden Protokoll aufgeführten, im öffentlichen Eigentum stehenden Liegenschaften“ bezeichnet.

Art. 3 Abs. 1 dieses Protokolls bestimmt: „Albanien gewährt Italien das Recht, die Gebiete nach Maßgabe der im vorliegenden Protokoll festgelegten Kriterien zu nutzen.“

In Art. 4 Abs. 1 bis 4 und 8 des genannten Protokolls heißt es:

Art. 6 Abs. 3, 5 et 6 des Protokolls Italien-Albanien bestimmt:

Art. 9 Abs. 1 und 2 dieses Protokolls sieht vor:

In Art. 13 Abs. 2 des Protokolls Italien-Albanien heißt es:

Art. 3 Abs. 2 bis 4 des Gesetzes Nr. 14/2024 lautet:

In Art. 4 Abs. 1, 3 und 5 dieses Gesetzes heißt es:

Art. 6 („Haft“) des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015(11) bestimmt:

Die betroffenen Personen reisten am 22. November 2024 (SG) bzw. 1. Januar 2008 (JA) in das italienische Hoheitsgebiet ein.

Am 28. August 2025 wurde gegen JA eine vom Prefetto di Biella (Präfekt von Biella, Italien) angeordnete Ausweisungsmaßnahme verhängt, während gegen SG am 20. September 2025 eine Ausweisungsmaßnahme des Prefetto di Imperia (Präfekt von Imperia, Italien) erging.

Da die beiden betroffenen Drittstaatsangehörigen nicht über die für die Abschiebung erforderlichen Reisedokumente verfügten, wurden sie am 28. August 2025 bzw. 21. September 2025 in einer Einrichtung in Turin (Italien) in Haft genommen (im Folgenden: erste Haftanordnungen).

Diese Maßnahmen wurden anschließend durch den Giudice di Pace di Torino (Friedensgericht Turin, Italien) mit Beschlüssen vom 1. bzw. 24. September 2025 bestätigt. Am 24. Oktober 2025 wurden die beiden betroffenen Drittstaatsangehörigen zur Durchführung ihrer Abschiebung aus dem italienischen Hoheitsgebiet gemäß Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 14/2024 an die Abschiebungshafteinrichtung Gjadër (Albanien) – eine der beiden im Protokoll Italien-Albanien genannten Einrichtungen – überstellt.

Am 3. November 2025 stellten die beiden betroffenen Drittstaatsangehörigen während ihrer Haft in dieser Einrichtung einen Antrag auf internationalen Schutz. Am selben Tag beschloss der Polizeipräfekt von Rom, ihre Inhaftnahme in derselben Einrichtung anzuordnen (im Folgenden zusammen: betreffende Haftanordnungen). Insbesondere wurde SG im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 und 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 zum einen deshalb, weil der Antrag auf internationalen Schutz ein Vorwand sei, der angesichts der zeitlichen und räumlichen Umstände der Antragstellung allein darauf gerichtet sei, die Durchführung der Ausweisung zu verzögern oder zu verhindern, und zum anderen aufgrund seiner Gefährlichkeit angesichts der zahlreichen, auch rechtskräftigen Verurteilungen wegen verschiedener Straftaten in Haft genommen. Dagegen wurde die Entscheidung gegenüber JA nach Art. 6 Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 ausschließlich aufgrund des Vorwandcharakters des Antrags auf internationalen Schutz getroffen.

Noch am selben Tag beantragte der Polizeipräfekt von Rom beim vorlegenden Gericht die Bestätigung der Haftanordnungen. Den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge muss die Corte di Appello (Berufungsgericht) innerhalb der darauffolgenden 48 Stunden entscheiden; andernfalls wird die freiheitsbeschränkende Maßnahme unwirksam(12).

Als Erstes hegt das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung von Art. 4 Abs. 3 EUV sowie von Art. 3 Abs. 2 und Art. 216 Abs. 1 AEUV Zweifel an der Zuständigkeit der Italienischen Republik für den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien. Insbesondere möchte dieses Gericht wissen, ob Personen, die internationalen Schutz beantragen, in Einrichtungen im albanischen Hoheitsgebiet in Haft genommen werden können, wenn die Italienische Republik für den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien nicht zuständig ist.

Als Zweites äußert das vorlegende Gericht hilfsweise Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung für die Überstellung von Drittstaatsangehörigen – einschließlich derjenigen, die internationalen Schutz beantragen – in Gebiete außerhalb des Gebiets der Union mit der im Unionsrecht vorgesehenen rechtlichen Regelung für die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, der Ausübung des Rechts der inhaftierten Person auf Verteidigung und Besuch sowie der Inanspruchnahme des Rechts auf Gesundheit.

In diesem Kontext beschloss die Corte di appello di Roma (Berufungsgericht Rom), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende – in beiden Rechtssachen identisch formulierte – Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 8. Dezember 2025 sind die Rechtssachen C-706/25 und C-707/25 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Mit Beschluss des Präsidenten vom 15. Januar 2026 sind sie gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs einem beschleunigten Verfahren unterzogen worden.

JA, die italienische, die tschechische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen vorgelegt. Mit Ausnahme der tschechischen Regierung haben sie alle an der mündlichen Verhandlung vom 23. März 2026 teilgenommen.

Die italienische Regierung bestreitet die Zulässigkeit der Vorabentscheidungsersuchen. Sie vertritt die Ansicht, dass die Bestätigungsmaßnahme, derentwegen das vorlegende Gericht angerufen worden ist, von diesem keinesfalls erlassen werden dürfe und die Antwort des Gerichtshofs nicht erforderlich sei, um ihm die Entscheidung über die bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu ermöglichen. Daher wäre das Urteil des Gerichtshofs keine Antwort auf eine konkrete und aktuelle Frage, sondern ein bloßes Gutachten zu hypothetischen und zukünftigen Fragen. Zudem folge der hypothetische Charakter der Vorabentscheidungsersuchen aus den Vorlageentscheidungen, in denen selbst betont werde, dass die Antwort des Gerichtshofs auf die gestellten Fragen ganz allgemein für zukünftige und hypothetische Fälle erforderlich sei.

Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 267 AEUV ergibt, muss die beantragte Vorabentscheidung insoweit „erforderlich“ sein, um dem vorlegenden Gericht den „Erlass seines Urteils“ in der bei ihm anhängigen Rechtssache zu ermöglichen. Das Vorabentscheidungsverfahren setzt insbesondere voraus, dass beim nationalen Gericht tatsächlich ein Rechtsstreit anhängig ist, in dem es eine Entscheidung erlassen muss, bei der das Urteil des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren berücksichtigt werden kann. In einem solchen Verfahren muss daher ein Bezug zwischen dem fraglichen Rechtsstreit und den Bestimmungen des Unionsrechts, um deren Auslegung ersucht wird, bestehen, so dass diese Auslegung einem objektiven Erfordernis für die Entscheidung entspricht, die das nationale Gericht zu treffen hat(13). Außerdem liegt die Rechtfertigung des Vorabentscheidungsersuchens nicht in der Abgabe von Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen, sondern darin, dass das Ersuchen für die tatsächliche Entscheidung eines Rechtsstreits erforderlich ist(14).

Im vorliegenden Fall haben die streitigen Haftanordnungen ihre Wirkung bereits verloren, bevor der Gerichtshof eine Entscheidung treffen kann, da die gesetzliche Frist von 48 Stunden abgelaufen ist, ohne dass eine Bestätigungsentscheidung ergangen wäre. Die betroffenen Personen sind daher wieder auf freien Fuß gesetzt worden, so dass die Antwort des Gerichts keine Auswirkungen mehr auf die konkrete Situation haben kann, die Anlass für die Vorabentscheidungsersuchen war.

In seiner Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs macht das vorlegende Gericht zwar geltend, dass „die Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme, die Gegenstand des Verfahrens ist“, „auf der Grundlage der Antwort des Gerichtshofs festgestellt werden kann“. Auch wenn sich der Gerichtshof nicht an die Stelle des nationalen Gerichts zu setzen und anhand der nationalen Verfahrensvorschriften zu beurteilen hat, welche Entscheidung diesem tatsächlich noch zu treffen bleibt, ist jedoch festzustellen, dass das vorlegende Gericht weder klarstellt, welcher Art die Entscheidung ist, die es nach der Antwort des Gerichtshofs zu erlassen beabsichtigt, noch, welchem konkreten Zweck diese dienen könnte, obwohl die streitigen Haftanordnungen ihre Wirkung bereits verloren haben.

Insoweit hat ausschließlich das vorlegende Gericht anhand der nationalen Verfahrensvorschriften zu beurteilen, ob in den vorliegenden Rechtssachen tatsächlich noch eine Entscheidung zu erlassen ist, und der Gerichtshof darf die diesbezügliche Beurteilung durch das nationale Gericht nicht durch seine eigene ersetzen. Auf dieser Grundlage und unter Berücksichtigung der Vermutung der Relevanz der vorgelegten Fragen können die Vorabentscheidungsersuchen für zulässig erklärt werden(15).

Es ist jedoch hervorzuheben, dass weder die Kürze der Bestätigungsfrist, die vor einer Entscheidung des Gerichtshofs zur automatischen Beendigung der Haftmaßnahmen geführt hat, noch die Häufigkeit ähnlicher beim vorlegenden Gericht anhängiger Rechtssachen als solche ausreichen können, um die Zulässigkeit zu begründen. Das durch Art. 267 AEUV eingeführte Verfahren dient nicht dazu, abstrakte oder allgemeine Fragen, sondern lediglich solche zu klären, die für die Entscheidung eines konkreten und aktuellen Rechtsstreits unbedingt erforderlich sind. Die Zulässigkeit der vorliegenden Ersuchen beruht somit ausschließlich auf der Feststellung des vorlegenden Gerichts, dass es in den bei ihm anhängigen Rechtssachen noch eine Entscheidung zu treffen habe.

Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, die beiden vorstehend erwähnten Gründe zurückzuweisen und die Vorabentscheidungsersuchen allein aus dem Grund für zulässig zu erklären, dass es für die von diesem Gericht vorzunehmende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme in den bei ihm anhängigen Rechtssachen einer Antwort des Gerichtshofs bedarf.

Einleitend ist die genaue Art der in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden Maßnahme zu klären. Art. 3 Abs. 4 a. E. des Gesetzes Nr. 14/2024 sieht vor, dass ein Ausländer, der in die zur Rückführung bestimmte Einrichtung nach Anhang 1 Buchst. B des Protokolls Italien-Albanien überstellt wird, gemäß Art. 6 Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 dort verbleibt, wenn berechtigte Gründe für die Annahme bestehen, dass der Antrag auf internationalen Schutz allein zu dem Zweck gestellt wurde, die Durchführung der Zurückweisung oder Ausweisung zu verzögern oder zu vereiteln. Der Wortlaut dieser Vorschrift („verbleibt dort“) könnte den Eindruck erwecken, dass es sich um eine bloße Fortdauer der Haft im Anschluss an die ersten Haftanordnungen handelt.

Das ist in den vorliegenden Rechtssachen aber nicht der Fall. Gegen die betroffenen Personen ergingen ursprünglich jeweils Rückkehrentscheidungen, die gemäß der Richtlinie 2008/115 erlassen worden waren, und aus diesem Grund wurden sie vor ihrer Überstellung in die betreffenden Gebiete im italienischen Hoheitsgebiet in Haft genommen(16). Die Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz in diesen Gebieten hat die italienischen Behörden dazu veranlasst, auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 zur Umsetzung der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 neue Haftanordnungen zu erlassen. Um die Bestätigung dieser Haftanordnungen wird das vorlegende Gericht ersucht(17).

Folglich können die in Rede stehenden Maßnahmen nicht als bloße Fortdauer der Haft im Anschluss an die auf der Richtlinie 2008/115 beruhenden ersten Haftanordnungen gewertet werden, sondern sind eigenständige und gesonderte, auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 zur Umsetzung der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 erlassene Haftanordnungen, die deshalb sämtlichen Erfordernissen und Garantien beider Richtlinien unterliegen. In diesen konkreten verfahrensrechtlichen Rahmen fügt sich die dem Gerichtshof vorgelegte Frage nach der Zuständigkeit der Italienischen Republik für den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien und die Gewährleistung seiner Umsetzung durch das Gesetz Nr. 14/2024 und das Gesetzesvertretende Dekret Nr. 142/2015 (im Folgenden zusammen: Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen) ein.

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich insoweit, dass, wenn eine Person, gegen die eine Rückkehrentscheidung gemäß der Richtlinie 2008/115 ergangen ist, einen Antrag auf internationalen Schutz stellt, das Rückkehrverfahren für die gesamte Dauer der Prüfung dieses Antrags ausgesetzt wird. Die Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz bewirkt nämlich, dass der betroffenen Person der Status eines Antragstellers im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2013/32 zuerkannt wird, der mit der Beibehaltung der Eigenschaft eines illegal aufhältigen Staatsangehörigen, gegen den ein Rückkehrverfahren im Sinne der Richtlinie 2008/115 läuft, unvereinbar ist, da sich die beiden rechtlichen Regelungen während der Dauer der Antragsprüfung gegenseitig ausschließen. Während dieses Zeitraums gilt der Rechtsrahmen der Verordnung Nr. 604/2013 sowie der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 für die Situation des Antragstellers, der seinen Status als Person, die internationalen Schutz beantragt hat, behält, bis eine endgültige Entscheidung über seinen Antrag ergangen ist, und als solcher in den Genuss sämtlicher Rechte aus der Richtlinie 2013/33 kommt(18).

Es wird somit vorgeschlagen, dass der Gerichtshof seine Antwort im Rahmen der Prüfung einer etwaigen ausschließlichen Zuständigkeit in dem Bereich, der von der durch das Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen festgelegten Regelung für die Inhaftnahme erfasst wird, auf die spezifischen Bestimmungen über die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, auf die das vorlegende Gericht in seinen Vorlageentscheidungen Bezug genommen hat, nämlich Art. 28 der Verordnung Nr. 604/2013, die Art. 8 bis 10 der Richtlinie 2013/33 und Art. 26 der Richtlinie 2013/32, bei denen es sich um die einzigen Vorschriften handelt, die für die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme maßgeblich sind, beschränkt(19).

Wie aus ihrem Wortlaut hervorgeht, beziehen sich die ersten Vorlagefragen im Wesentlichen auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 2 AEUV, Art. 216 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV.

Art. 3 Abs. 2 AEUV verleiht der Union insoweit eine nachträgliche ausschließliche Außenzuständigkeit (supervening exclusivity)(20) für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, die sich aus dem Erlass eines Gesetzgebungsakts der Union oder aus der Notwendigkeit ergibt, der Union die Ausübung ihrer internen Zuständigkeit zu ermöglichen, oder soweit der Abschluss internationaler Übereinkünfte gemeinsame Regeln des Unionsrechts beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

Der Abschluss einer internationalen Übereinkunft für den Umgang mit Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, im Hoheitsgebiet eines Drittstaats ist unstreitig in keinem Rechtsakt des abgeleiteten Unionsrechts ausdrücklich vorgesehen. Im Übrigen ist ein solcher Abschluss nicht erforderlich, um der Union die Ausübung ihrer internen Zuständigkeit im Asylbereich zu ermöglichen, da diese gemäß Art. 78 Abs. 2 AEUV bereits durch die Verordnung Nr. 604/2013 sowie die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 ausgeübt wird, ohne dass es hierfür einer internationalen Übereinkunft bedarf.

Demnach ist die Frage der Zuständigkeit anhand des letzten Teils von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu prüfen, wonach der Abschluss internationaler Übereinkünfte in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt, soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte(21). Außerdem entsprechen die in diesem Teil von Art. 3 Abs. 2 AEUV verwendeten Begriffe denjenigen, mit denen der Gerichtshof in Rn. 22 des Urteils Kommission/Rat(22) die Art der völkerrechtlichen Verpflichtungen umschrieben hat, die die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Organe der Gemeinschaft (nunmehr Union) nicht eingehen dürfen, wenn diese gemeinsame Vorschriften zur Verwirklichung der Vertragsziele erlassen hat(23).

Nach dem in Art. 5 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung fällt die gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz aber unter den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und stellt gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. j AEUV eine geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten dar(24). Insoweit könnten sämtliche Bereiche mit geteilter Zuständigkeit – ausgenommen Fälle paralleler Zuständigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV – gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV ausschließlichen Charakter annehmen(25).

Die Verordnung Nr. 604/2013 sowie die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 sind in Ausübung dieser geteilten Zuständigkeit erlassen worden(26). Da die drei Rechtsakte innerhalb der Union den Bereich der Inhaftnahme von Personen regeln, die internationalen Schutz beantragen, bleiben die Mitgliedstaaten somit lediglich für die Elemente zuständig, die durch sie nicht geregelt worden sind, wobei sich ihr Ermessen auf die Durchführung hinsichtlich der geregelten Elemente beschränkt.

Folglich ist die Frage nach der Aufteilung der externen und internen Zuständigkeiten in den vorliegenden Rechtssachen anhand von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu beurteilen, um zu ermitteln, ob die Ausübung der geteilten Zuständigkeit im Bereich der Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, eine ausschließliche Außenzuständigkeit der Union begründet hat, die sich auf die durch die anwendbaren Instrumente des abgeleiteten Rechts speziell geregelten Elemente erstreckt, so dass der Abschluss des Protokolls Italien-Albanien und der Erlass der in Rede stehenden nationalen Maßnahmen die Restzuständigkeit der Italienischen Republik überschreiten würden.

Im Übrigen halte ich Art. 216 Abs. 1 AEUV, auf den das vorlegende Gericht Bezug nimmt, in den vorliegenden Rechtssachen für nicht anwendbar, da die Vorschrift die Außenzuständigkeit der Union regelt, um festzustellen, ob diese ermächtigt ist, eine internationale Übereinkunft in dem betreffenden Bereich abzuschließen. Eine solche Problematik stellt sich nämlich, wenn die Union auf außenpolitischer Ebene tätig wird oder tätig werden will, wie es in der Rechtssache, in der das Urteil Deutschland/Rat(27) ergangen ist, und in dem Verfahren, das zum Gutachten 2/15(28) geführt hat, der Fall war. In den vorliegenden Rechtssachen wäre die Union unstreitig ermächtigt, eine Übereinkunft im Bereich des internationalen Schutzes abzuschließen, da sich diese Ermächtigung unmittelbar aus Art. 78 AEUV ergibt. Vielmehr ist zu fragen, ob die Italienische Republik durch den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien eine ausschließliche Zuständigkeit der Union missachtet hat. Eine solche Frage stellt sich aber im Hinblick auf die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und fällt deshalb unter Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 2 AEUV.

Schließlich ist bezüglich der Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 3 EUV, in dem der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verankert ist, darauf hinzuweisen, dass Art. 3 Abs. 2 AEUV die Kodifizierung des aus dem Urteil AETR hervorgegangenen Schrifttums darstellt(29) und für sich genommen eine ausreichende Grundlage bildet, um sowohl das Bestehen als auch den Umfang der ausschließlichen Zuständigkeit der Union für den Abschluss internationaler Übereinkünfte festzustellen, insbesondere dann, wenn dieser Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Art. 4 Abs. 3 EUV bedarf somit keiner gesonderten Prüfung, da er in Art. 3 Abs. 2 AEUV einen unmittelbaren und für die Zwecke dieser Zuständigkeit hinreichenden normativen Ausdruck findet.

Unter Berücksichtigung des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof vor, davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seinen ersten Vorlagefragen im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 28 der Verordnung Nr. 604/2013, Art. 26 der Richtlinie 2013/32 sowie die Art. 8 und 9 der Richtlinie 2013/33 im Licht von Art. 3 Abs. 2 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie es einem Mitgliedstaat verwehren, eine internationale Übereinkunft mit einem Drittstaat abzuschließen, zu ratifizieren und durchzuführen, wonach sich dieser verpflichtet, in seinem Hoheitsgebiet Gebiete zur Verfügung zu stellen, die unter die staatlichen Befugnisse des Mitgliedstaats fallen, und nationale Rechtsvorschriften zur Gewährleistung ihrer Ratifizierung und innerstaatlichen Durchführung, im vorliegenden Fall das Gesetz Nr. 14/2024 und das Gesetzesvertretende Dekret Nr. 142/2015, auf deren Grundlage der Mitgliedstaat Personen, die internationalen Schutz beantragen, bis zur Prüfung ihres Antrags in diesen Gebieten in Haft nehmen kann, zu erlassen.

Bevor untersucht wird, ob die Italienische Republik durch den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien und den Erlass der in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV eingegriffen hat, ist zu prüfen, ob das Unionsrecht auf einen Sachverhalt wie den in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden, nämlich die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, in Gebieten, die außerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten liegen, aber unter die staatlichen Befugnisse eines Mitgliedstaats fallen, anwendbar ist.

Vorab ist zu prüfen, ob die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, in den betreffenden Gebieten in den räumlichen, sachlichen, persönlichen und zeitlichen Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt.

Sowohl die italienische und die niederländische Regierung als auch die Kommission sind der Ansicht, dass Anträge auf internationalen Schutz, die in den betreffenden Gebieten gestellt werden, nicht in den räumlichen Anwendungsbereich der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 fielen, da diese Gebiete mit Vertretungen der Mitgliedstaaten im Hoheitsgebiet eines Drittstaats gleichgesetzt werden könnten. Das Unionsrecht sei in den fraglichen Gebieten gleichwohl anwendbar – nicht aufgrund der Richtlinien selbst, sondern durch den Verweis auf das Unionsrecht im Ratifizierungsgesetz bzw. in den nationalen Rechtsakten zur Umsetzung dieser Richtlinien.

Insoweit sei darauf hingewiesen, dass die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 ihren räumlichen Anwendungsbereich präzise und detailliert definieren. Er ist im Wesentlichen der gleiche. Genauer gesagt beschränken die Art. 3 Abs. 1 der Richtlinien ihren räumlichen Anwendungsbereich jeweils auf Anträge auf internationalen Schutz, die „im Hoheitsgebiet [der Mitgliedstaaten], einschließlich an der Grenze, in den Hoheitsgewässern oder in Transitzonen“, gestellt werden. Im Übrigen schließen die Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinien Ersuchen um diplomatisches oder territoriales Asyl, die bei Vertretungen der Mitgliedstaaten gestellt werden, ausdrücklich von ihrem Anwendungsbereich aus.

Zu beachten ist jedoch, dass die italienischen Behörden, wie aus den Vorlageentscheidungen, dem Protokoll Italien-Albanien und dem Gesetz Nr. 14/2024 hervorgeht, eine tatsächliche territoriale Kontrolle über die betreffenden Gebiete ausüben – ungeachtet der Tatsache, dass diese formal weiterhin der Souveränität der Republik Albanien unterstehen.

Was zunächst die Legislative angeht, so werden die Einrichtungen nach Art. 5 Abs. 1 des Protokolls Italien-Albanien nämlich nach italienischen Rechtsvorschriften errichtet und geführt, ohne dass eine albanische Baugenehmigung eingeholt werden muss. Gemäß Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 14/2024 gelten für in den betreffenden Gebieten anwesende Migranten, soweit vereinbar, die italienischen und europäischen Rechtsvorschriften, was den italienischen Behörden in diesen Gebieten eine ausschließliche Befugnis verleiht.

Was sodann die Judikative betrifft, so wird die ausschließliche gerichtliche Zuständigkeit für alle Verfahren, die sich auf in den betreffenden Gebieten befindliche Migranten beziehen, gemäß Art. 4 Abs. 1 dieses Gesetzes den italienischen Gerichten übertragen, während Art. 4 Abs. 2 des Protokolls Italien-Albanien bestimmt, dass Streitigkeiten zwischen den italienischen Behörden und den in diesen Gebieten aufgenommenen Migranten ausschließlich der italienischen Gerichtsbarkeit unterliegen.

Was schließlich die Exekutive anbelangt, so gewährleisten gemäß Art. 6 Abs. 3 dieses Protokolls allein die italienischen Behörden die Aufrechterhaltung der Ordnung und der Sicherheit innerhalb der Gebiete, und die albanischen Behörden dürfen diese nur mit ausdrücklicher Zustimmung des italienischen Verantwortlichen betreten. Die erwähnte Vorschrift entzieht dem souveränen Staat daher den freien Zugang zu einem Teil seines eigenen Hoheitsgebiets. Nach Art. 6 Abs. 5 des Protokolls Italien-Albanien ergreifen die italienischen Behörden die erforderlichen Maßnahmen, um jedes unbefugte Verlassen der Gebiete durch Migranten zu verhindern, während Art. 6 Abs. 6 dieses Protokolls vorsieht, dass die albanischen Behörden verpflichtet sind, sie im Fall eines unbefugten Verlassens zurück in die betreffenden Gebiete zu verbringen. Nach Art. 4 Abs. 3 des genannten Protokolls werden sämtliche Überstellungen aus diesen und in diese Gebiete ausschließlich von den italienischen Behörden vorgenommen.

Nach alledem stehen die betreffenden Gebiete im vorliegenden Fall folglich unter der ausschließlichen territorialen Kontrolle der italienischen Behörden, die dort gemäß dem Protokoll Italien-Albanien und den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen die gesamte Legislativ-, Exekutiv- und Justizgewalt ausüben.

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich insoweit, dass ein Vertrag einen Staat hinsichtlich eines anderen Hoheitsgebiets binden kann, wenn eine solche Absicht aus dem Vertrag ersichtlich ist oder anderweitig festgestellt ist(30). Wie dieser Grundsatz bestätigt, erkennt das Völkerrecht an, dass ein Staat die Möglichkeit hat, die ihn hinsichtlich eines ausländischen Hoheitsgebiets bindenden Rechtsbeziehungen auf vertraglichem Wege zu ändern. Genau dies wird im Protokoll Italien-Albanien umgesetzt, indem die tatsächliche Ausübung der Gerichtsbarkeit über die betreffenden Gebiete auf die Italienische Republik übertragen wird – ohne Übergang einer territorialen Souveränität im formalen Sinne.

Unter Berücksichtigung der in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Gesichtspunkte kann das Protokoll Italien-Albanien meines Erachtens als Territorialpachtvertrag (territorial lease) im Sinne des Völkerrechts eingestuft werden(31) – ein Begriff, der durch drei Elemente gekennzeichnet ist(32), die sich im vorliegenden Fall feststellen lassen. Zunächst wird dieses Protokoll für eine befristete, aber verlängerbare Laufzeit von fünf Jahren geschlossen, was dem einer Territorialpacht inhärenten Zeitlichkeitserfordernis Genüge tut. Sodann übernimmt die Italienische Republik die Finanzierung der Errichtung und des Betriebs der Einrichtungen, was die charakteristische Gegenleistung für die Territorialpacht darstellt, die im Völkerrecht nicht notwendigerweise finanzieller Natur sein muss. Schließlich – und vor allem – übt die Italienische Republik ihre staatlichen Befugnisse in den betreffenden Gebieten ausschließlich aus, während die Republik Albanien ihre formale Souveränität über diese Gebiete behält, was genau der rechtlichen Struktur einer Territorialpacht entspricht, bei der der Pächter die Ausübung der Hoheitsgewalt innehat, ohne den Hoheitstitel zu besitzen. Folglich können die betreffenden Gebiete als Territorien betrachtet werden, die im Sinne des Völkerrechts von der Republik Albanien an die Italienische Republik verpachtet werden.

Die Tatsache, dass das Protokoll Italien-Albanien völkerrechtlich als Territorialpachtvertrag eingestuft wird, ist für die Zwecke des Unionsrechts entscheidend(33). Im vorliegenden Fall wird der Italienischen Republik durch den Territorialpachtvertrag die tatsächliche und ausschließliche Ausübung ihrer staatlichen Befugnisse über die betreffenden Gebiete – insbesondere ihre Gerichtsbarkeit, ihr anwendbares Recht und ihre zuständigen Behörden – übertragen, ohne dass jedoch auch die Souveränität über diese Gebiete übergeht.

Der Begriff „Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 darf aber nicht so ausgelegt werden, dass er ausschließlich auf das Gebiet verweist, über das der Mitgliedstaat seine Souveränität im formalen Sinne des Völkerrechts ausübt, sondern ist so zu verstehen, dass er jeden geografischen Raum umfasst, über den ein Mitgliedstaat seine Gerichtsbarkeit aufgrund eines völkerrechtlich anerkannten Titels tatsächlich ausübt. Eine gegenteilige Auslegung würde es einem Mitgliedstaat ermöglichen, sich den ihm durch diese Richtlinien auferlegten Verpflichtungen zu entziehen, indem er die Ausübung seiner Zuständigkeit vertraglich in das Hoheitsgebiet eines Drittstaats verlagert und damit die vom Unionsgesetzgeber harmonisierten Garantien ihrer Substanz beraubt. Erst die vom Mitgliedstaat beschlossene Überstellung der betroffenen Personen hat diese in eine Lage versetzt, in der die tatsächliche Anwendung der Garantien von den konkreten Betriebsmodalitäten der Einrichtungen abhängt, während sie im nationalen Hoheitsgebiet von Rechts wegen in ihren Genuss gekommen wären. Würde anerkannt, dass sich ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus den Richtlinien 2013/32 und 2013/33 allein dadurch entziehen kann, dass er auf vertraglichem Wege einen Standort gewählt hat, liefe das gegebenenfalls darauf hinaus, diesen Richtlinien ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen.

Demnach gelten die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 in den betreffenden Gebieten, die nicht notwendigerweise als „Hoheitsgebiet“ der Italienischen Republik eingestuft werden müssen, sofern dieser Mitgliedstaat seine staatlichen Befugnisse gemäß dem Protokoll Italien-Albanien dort tatsächlich und ausschließlich ausübt.

Die vorstehende Schlussfolgerung wird durch die Tatsache gestützt, dass die italienischen Behörden in den betreffenden Gebieten vorliegend das italienische Recht anwenden, mit dem die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 umgesetzt worden sind und auf das in den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen verwiesen wird(34). Allerdings bildet ein solcher Verweis nicht die Grundlage für die Anwendbarkeit des Unionsrechts in den betreffenden Gebieten, die sich aus der oben dargelegten völkerrechtlichen Einstufung des Protokolls Italien-Albanien(35) ergibt, stellt in der innerstaatlichen Rechtsordnung aber eine Bestätigung dafür dar(36).

Außerdem werden die betreffenden Gebiete im Gesetz Nr. 14/2024 italienischen Grenzgebieten und Transitzonen gleichgestellt, was bestätigt, dass die Italienische Republik beabsichtigt hat, dort ihre eigene Gerichtsbarkeit auszuüben. Es ist jedoch hervorzuheben, dass sich der unionsrechtliche Status der betreffenden Gebiete durch eine solche innerstaatliche gesetzgeberische Einstufung nicht festlegen lässt, da ein nationales Gesetz den räumlichen Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht bestimmen kann. Die Einstufung der betreffenden Gebiete als zum „Hoheitsgebiet“ der Italienischen Republik im Sinne der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 gehörend ergibt sich aus dem Protokoll Italien-Albanien als völkerrechtlichem Titel, der der Italienischen Republik die tatsächliche und ausschließliche Ausübung ihrer staatlichen Befugnisse über diese Gebiete überträgt, wobei das Gesetz Nr. 14/2024 daraus lediglich die Folgen im innerstaatlichen Recht zieht, ohne die Grundlage dafür bilden zu können. Daher kann die Einstufung im Gesetz Nr. 14/2024 als solche nicht die Anwendbarkeit der Richtlinien begründen.

Im Übrigen können die betreffenden Gebiete meiner Meinung nach nicht als „Grenzgebiete“ oder „Transitzonen“ im Sinne der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 eingestuft werden, da diese Begriffe auf geografische Räume an den Grenzen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats verweisen und nicht auf Gebiete innerhalb des Hoheitsgebiets eines Drittstaats(37). Die vorstehende Schlussfolgerung ist unter den Umständen der vorliegenden Rechtssachen, in denen die betroffenen Personen aus dem italienischen Hoheitsgebiet in die betreffenden Gebiete verbracht und nicht auf See aufgegriffen und anschließend unmittelbar nach Albanien überstellt worden sind, umso mehr geboten.

In Bezug auf das Vorbringen der italienischen Regierung bin ich als Erstes der Ansicht, dass die Analogie zu diplomatischen Vertretungen einer näheren Prüfung nicht standhält. Im Urteil X und X(38) hat der Gerichtshof entschieden, dass ein bei einer Botschaft eines Mitgliedstaats gestellter Antrag auf internationalen Schutz gerade deshalb nicht wie ein im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats gestellter Antrag behandelt werden kann, weil diplomatische Vertretungen ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Richtlinien ausgenommen sind. Die betreffenden Gebiete unterscheiden sich von dieser Situation, da die Italienische Republik dort nicht lediglich eine konsularische Vertretung eingerichtet hat, sondern ihre staatlichen Befugnisse aufgrund eines durch das Protokoll Italien-Albanien formalisierten Territorialpachtvertrags gegenüber Personen ausübt, die zwangsweise in diese Gebiete verbracht worden sind, ohne der Verbringung zugestimmt zu haben, und sie aufgrund des in Art. 6 Abs. 5 des Protokolls vorgesehenen Verbots nicht frei verlassen können.

Als Zweites stützt sich die italienische Regierung auf das Urteil vom 9. November 2021, Bundesrepublik Deutschland (Wahrung des Familienverbands)(39), und trägt vor, ein Mitgliedstaat, der die Ziele einer Richtlinie freiwillig außerhalb ihres räumlichen Anwendungsbereichs erfülle, habe dafür zu sorgen, dass weder die Verwirklichung dieser Ziele noch die praktische Wirksamkeit der gemeinsamen Regeln beeinträchtigt würden. Meines Erachtens beruht dieses Argument jedoch auf einer fehlerhaften Auslegung des Urteils. Die Rechtssache, in der es ergangen ist, betraf die Frage, inwieweit ein Mitgliedstaat im Rahmen der Umsetzung einer Richtlinie zur Mindestharmonisierung für Rechtsvorschriften optieren kann, die günstiger sind als die von der Richtlinie vorgeschriebenen. Sie bezog sich keineswegs auf die Abgrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs einer Richtlinie oder auf die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, sich diesem Anwendungsbereich unter Berufung auf die freiwillige Erfüllung ihrer Ziele zu entziehen. Die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 gelten für die betreffenden Gebiete, da diese, wie festgestellt worden ist, der italienischen Gerichtsbarkeit unterstellt sind. Aufgrund der praktischen Wirksamkeit der genannten Richtlinien und des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts(40) kann sich ein Mitgliedstaat auf vertraglichem Wege selbst dann nicht seinen Verpflichtungen aus den Richtlinien in den seiner Gerichtsbarkeit unterstellten Gebieten entziehen, wenn diese außerhalb des Gebiets der Union liegen(41).

Als Drittes kann das Vorbringen, wonach die praktische Wirksamkeit der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 allein dadurch gewahrt sei, dass die Antragsteller die Möglichkeit hätten, einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen und diesen nach italienischem Recht prüfen zu lassen, keinen Erfolg haben. Es entspricht nicht den in den vorliegenden Verfahren in Rede stehenden spezifischen Garantien, nämlich u. a. dem erschöpfenden Charakter der in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 aufgeführten Haftgründe, den in deren Art. 9 vorgesehenen Verfahrensgarantien sowie dem in Art. 46 der Richtlinie 2013/32 verankerten Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Die praktische Wirksamkeit dieser Vorschriften ist nicht auf die Existenz eines formellen Asylverfahrens beschränkt. Sie verlangt, dass die mit ihnen eingeführten materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen uneingeschränkt eingehalten werden.

Folglich sind die betreffenden Gebiete, deren völkerrechtlicher Status durch das Protokoll Italien-Albanien festgelegt wird, das der Italienischen Republik die tatsächliche und ausschließliche Ausübung ihrer staatlichen Hoheitsrechte über diese Gebiete überträgt, als zum „Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats“ im Sinne der Art. 3 Abs. 1 der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 gehörend anzusehen.

Was den sachlichen Anwendungsbereich angeht, so fallen die Ausgangsverfahren in den Anwendungsbereich des Unionsrechts, da die streitigen Haftanordnungen auf der Grundlage nationaler Vorschriften, im vorliegenden Fall von Art. 6 Abs. 2 Buchst. c und Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015, mit dem die harmonisierte Regelung der Richtlinie 2013/33 gerade durchgeführt wird, erlassen worden sind(42). Mit dieser Vorschrift werden nämlich die in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie aufgeführten Haftgründe umgesetzt, und zwar der Schutz der öffentlichen Ordnung und der nationalen Sicherheit (Buchst. e) sowie der Vorwandcharakter des Antrags auf internationalen Schutz, der allein zu dem Zweck gestellt wurde, einer Rückkehrentscheidung entgegenzustehen (Buchst. d). Die Tatsache, dass die Haft außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets vollstreckt wird, hat keinen Einfluss auf diese Einstufung, da für die sachliche Anwendbarkeit des Unionsrechts die Rechtsgrundlage der Maßnahme und nicht der Ort ihrer Vollstreckung maßgeblich ist. Der Gerichtshof hat insoweit bereits klargestellt, dass die Haft einer Person, die internationalen Schutz beantragt, im Sinne von Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33 ein eigenständiger unionsrechtlicher Begriff ist, unter dem jede Zwangsmaßnahme zu verstehen ist, mit der dem Antragsteller seine Bewegungsfreiheit entzogen und er vom Rest der Bevölkerung isoliert wird, indem er dazu gezwungen wird, sich ständig in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich aufzuhalten(43).

Was den persönlichen Anwendungsbereich betrifft, so werden in Art. 3 Abs. 4 a. E. des Gesetzes Nr. 14/2024 unter den Gruppen von Drittstaatsangehörigen, die in der Einrichtung B(44) festgehalten werden könnten, ausdrücklich solche genannt, die einen trügerischen Antrag auf internationalen Schutz zu dem Zweck gestellt haben, ihre Abschiebung zu verzögern oder zu vereiteln. Diese Gruppe entspricht genau derjenigen, um die es in Art. 8 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2013/33 geht, nämlich Personen, die von einem Mitgliedstaat im Rahmen eines Rückkehrverfahrens in Haft genommen worden sind, weil ernsthafte Gründe für die Annahme bestehen, dass sie einen Antrag auf internationalen Schutz allein zu dem Zweck gestellt haben, die Vollstreckung einer Abschiebungsentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln, einerseits und derjenigen im Sinne von Art. 31 Abs. 8 Buchst. g der Richtlinie 2013/32, der die beschleunigte Bearbeitung von Anträgen gestattet, die allein zu dem Zweck gestellt wurden, die Vollstreckung einer Abschiebungsentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln, andererseits. Die betroffenen Personen fallen somit in den persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinien 2013/32 und 2013/33, was nicht bestritten wird.

Hinsichtlich des zeitlichen Anwendungsbereichs ist hervorzuheben, dass der geltende Rechtsrahmen zum maßgeblichen Zeitpunkt aus der Verordnung Nr. 604/2013 sowie den Richtlinien 2013/32 und 2013/33 bestanden hat. Der neue Pakt zu Migration und Asyl, insbesondere die Verordnung 2024/1351 und die Verordnung (EU) 2024/1348(45) sowie die Richtlinie (EU) 2024/1346(46), wird, obwohl am 11. Juni 2024 in Kraft getreten, erst ab dem 12. Juni 2026 für die Verordnungen und ab dem 1. Juli 2026 für die Richtlinie wirksam, nachdem die jeweils vorgesehenen Übergangs- und Umsetzungsfristen abgelaufen sind. Somit sind diese Instrumente auf die vorliegenden Rechtssachen ratione temporis nicht anwendbar.

Nach alledem unterliegen die Ausgangsrechtssachen in jeder Hinsicht dem Unionsrecht – ungeachtet der Tatsache, dass die Inhaftnahme der Antragsteller in den betreffenden Gebieten in Albanien erfolgt ist. Die zentrale Frage lautet mithin, ob die Italienische Republik dafür zuständig ist, eine internationale Übereinkunft zur Regelung der Inhaftnahme von Personen abzuschließen, die internationalen Schutz beantragen.

Zunächst kann die Ausübung der Zuständigkeit durch die Union in einem Bereich geteilter Zuständigkeit einen Vorrangmechanismus auslösen, der dazu führt, dass eine ausschließliche Zuständigkeit der Union entsteht(47). Ein solcher Vorrang liegt insbesondere dann vor, wenn die Union einen bestimmten Bereich abschließend harmonisiert und damit den Mitgliedstaaten ihre Gesetzgebungszuständigkeit entzogen hat (Bereichsvorrang oder field preemption) oder wenn das nationale Recht das ordnungsgemäße Funktionieren beeinträchtigt oder der Verwirklichung der von ihr verfolgten Ziele entgegensteht (obstacle preemption) oder aber dann, wenn das nationale Recht einer Vorschrift des Unionsrechts widerspricht (rule preemption)(48).

Umfang und Grad der vom Unionsgesetzgeber vorgenommenen Harmonisierung können nach Maßgabe des verwendeten Rechtsinstruments und seines Inhalts variieren(49). Der Umfang der Harmonisierung bestimmt, welche Elemente des betreffenden Bereichs von den Rechtsvorschriften der Union erfasst worden sind, während der Grad der Harmonisierung die Intensität der Regelung dieser Elemente bestimmt. Eine Mindestharmonisierung belässt den Mitgliedstaaten nämlich einen Ermessensspielraum, um über die gemeinsamen Anforderungen hinauszugehen, während eine vollständige Harmonisierung ihre Restzuständigkeit in den so geregelten Elementen erschöpft.

Folglich ist meines Erachtens im Licht des Umfangs und des Grads der Harmonisierung, die im Bereich der Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, erreicht worden ist, zu prüfen, welcher Rechtsrahmen für die vorliegenden Rechtssachen gilt, um feststellen zu können, inwieweit der Unionsgesetzgeber den betreffenden Bereich vorrangig geregelt oder ob er den Mitgliedstaaten vielmehr einen gewissen Ermessensspielraum bei der Durchführung des Unionsrechts belassen hat.

Sodann entspricht der in Art. 3 Abs. 2 AEUV wiedergegebene Ausdruck „gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“ der Art der völkerrechtlichen Verpflichtungen, die die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Unionsorgane nicht eingehen dürfen, wenn gemeinsame Regeln der Union zur Verwirklichung der Vertragsziele ergangen sind(50). Nach der Rechtsprechung ist dieser Ausdruck im Licht der Erläuterungen auszulegen, die der Gerichtshof in dem Urteil AETR und der daraus entwickelten Rechtsprechung gegeben hat(51).

Eine zur Begründung einer ausschließlichen Außenzuständigkeit der Union geeignete Gefahr, dass durch völkerrechtliche Verpflichtungen gemeinsame Regeln der Union beeinträchtigt oder deren Tragweite verändert werden können, besteht dann, wenn diese Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der Regeln fallen(52). Eine völlige Übereinstimmung zwischen dem von dem völkerrechtlichen Abkommen erfassten Gebiet und dem Gebiet der Unionsregelung ist im Übrigen nicht erforderlich(53). Völkerrechtliche Verpflichtungen können die Tragweite der Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder verändern, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist(54). Zudem können die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Unionsorgane solche Verpflichtungen nicht eingehen, auch wenn kein Widerspruch zwischen diesen Verpflichtungen und den gemeinsamen Regeln der Union besteht(55). Das Bestehen einer solchen Gefahr, dass es zu einer Beeinträchtigung kommt, kann nämlich dann festgestellt werden, wenn sich die in Rede stehenden internationalen Verpflichtungen, mögen sie auch nicht zwangsläufig im Widerspruch zu den gemeinsamen Regeln stehen, auf deren Sinn, Tragweite und Wirksamkeit auswirken können(56).

Darüber hinaus muss, da die Union nur über begrenzte Ermächtigungen verfügt, das Bestehen einer Zuständigkeit, zumal einer ausschließlichen, Gegenstand einer umfassenden und konkreten Analyse des Verhältnisses zwischen der geplanten internationalen Übereinkunft und dem geltenden Unionsrecht sein(57). Vor der Durchführung einer solchen Prüfung ist jedoch zu bemerken, dass der von dem Protokoll Italien-Albanien und den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen erfasste Bereich hinsichtlich der Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, im Unionsrecht nicht abschließend harmonisiert ist. Folglich ist die Anwendung von Art. 3 Abs. 2 AEUV differenziert – anhand des betreffenden Sachgebiets sowie des Grades und des Umfangs der vom Unionsgesetzgeber in diesem Bereich vorgenommenen Harmonisierung – zu beurteilen. Insoweit sind drei Aspekte zu unterscheiden, nämlich erstens die geografischen Orte der Inhaftnahme, zweitens die Haftgründe für diese Inhaftnahme und drittens die materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für ihre Durchführung. Im Licht dieser Unterscheidung ist im Folgenden zu prüfen, ob das Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen im Sinne der genannten Vorschrift die gemeinsamen Regeln der Union beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnten.

Schließlich könnte sich die Frage erheben, ob auch die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen als solche in den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 AEUV fallen, da diese Maßnahmen Teil der Umsetzung der von der Italienischen Republik eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen sind und in Verbindung mit dem Protokoll Italien-Albanien dazu beitragen, dessen konkrete Tragweite festzulegen. Dieses Protokoll sieht, wie oben festgestellt worden ist(58), aufgrund seiner spezifischen Merkmale als Territorialpachtvertrag in seinem Art. 4 Abs. 2 insoweit ausdrücklich vor, dass die Einrichtungen von den italienischen Behörden nach Maßgabe der italienischen und europäischen Rechtsvorschriften geführt werden. Folglich stellen die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen keine einfachen eigenständigen innerstaatlichen Maßnahmen dar, sondern sind untrennbar mit dem Protokoll verbunden und tragen zur Festlegung seiner konkreten Tragweite bei. Daher finden die sich aus dem Urteil AETR ergebende Rechtsprechung und Art. 3 Abs. 2 AEUV auf den Gesamtkomplex bestehend aus dem Protokoll Italien-Albanien und den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen zusammengenommen Anwendung.

Vorab ist zu beachten, dass keine Bestimmung des Unionsrechts die geografische Lage der Orte für die Inhaftnahme von Personen vorsehen kann, die internationalen Schutz beantragen. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, schreibt dieses Recht keine bestimmten Orte vor, an denen Personen, die internationalen Schutz beantragen, festgehalten werden dürfen(59). Insbesondere kann sich eine solche geografische Lage weder zwangsläufig aus der Richtlinie 2013/32 noch aus der Richtlinie 2013/33 ergeben(60). Daher liegt die geografische Lage der Abschiebungshafteinrichtungen für Personen, die internationalen Schutz beantragen, weiterhin im Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der einschlägigen Richtlinien, so dass die Entscheidung, die Einrichtungen im albanischen Hoheitsgebiet anzusiedeln, als solche nicht als in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV fallend angesehen werden kann.

Bei der Ausübung dieses Ermessens im Rahmen des Abschlusses und der Ratifizierung des Protokolls Italien-Albanien war die Italienische Republik jedoch nach wie vor verpflichtet, die vollständige Einhaltung der in den Richtlinien 2013/32 und 2013/33 vorgesehenen Bedingungen und Garantien in den betreffenden Gebieten sicherzustellen. Der Umstand, dass sich die betreffenden Gebiete außerhalb des Gebiets der Union befinden, kann als solcher nämlich nicht dazu führen, dass die Italienische Republik von den Verpflichtungen befreit wird, die ihr nach dem Unionsrecht obliegen, da diese Gebiete, wie oben festgestellt worden ist(61), ihrer Gerichtsbarkeit unterstellt sind. Folglich könnte nicht die Entscheidung über die Ansiedlung der Einrichtungen im Hoheitsgebiet der Republik Albanien allein, sondern diese Entscheidung in Verbindung mit den im Protokoll Italien-Albanien und in den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen vorgesehenen konkreten Organisationsmodalitäten für die Inhaftnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV die gemeinsamen Regeln der Union beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern, da diese Modalitäten Bereiche betreffen, die durch das Unionsrecht harmonisiert sind, nämlich die Haftgründe sowie die materiell- und verfahrensrechtlichen Rahmenbedingungen für die Inhaftnahme, die im Folgenden geprüft werden sollen.

Vorab ist daran zu erinnern, dass die Mitgliedstaaten gemäß Art. 28 der Verordnung Nr. 604/2013, Art. 26 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 eine Person nicht allein deshalb in Haft nehmen, weil sie einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat. Darüber hinaus ist die Haft einer Person, die internationalen Schutz beantragt, im Sinne von Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33 ein eigenständiger unionsrechtlicher Begriff, unter dem jede Zwangsmaßnahme zu verstehen ist, mit der dem Antragsteller seine Bewegungsfreiheit entzogen und er vom Rest der Bevölkerung isoliert wird, indem er dazu gezwungen wird, sich ständig in einem eingegrenzten, geschlossenen Bereich aufzuhalten(62).

Außerdem können die Mitgliedstaaten einen Antragsteller nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 604/2013, Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung in Haft nehmen, wenn andere, weniger einschneidende Maßnahmen im Licht der Erwägungsgründe 15 und 20 der Richtlinie 2013/33 nicht wirksam angewendet werden können.

In Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 wird insoweit aufgezählt, aus welchen Gründen die Mitgliedstaaten Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, in Haft nehmen können. Im 17. Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es im Übrigen, dass die in der Richtlinie aufgeführten Gründe für die Haft andere Haftgründe – einschließlich strafrechtlicher Art – unberührt lassen, die nach dem einzelstaatlichen Recht unabhängig vom Antrag u. a. eines Drittstaatsangehörigen auf internationalen Schutz anwendbar sind(63). Nach ständiger Rechtsprechung werden in dieser Vorschrift die verschiedenen Gründe, aus denen die Inhaftnahme einer Person, die internationalen Schutz beantragt, gerechtfertigt sein kann, erschöpfend aufgezählt, wobei jeder von ihnen einem besonderen Bedürfnis entspricht und autonomen Charakter hat(64).

Meiner Ansicht nach stellt eine solche erschöpfende Aufzählung eine vollständige Vorrangregelung (field preemption) dar, die den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts hinsichtlich der Gründe für die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, keinen Ermessensspielraum belässt. Diese Staaten dürfen solche Gründe nicht hinzufügen, sei es durch den Erlass innerstaatlicher Rechtsvorschriften oder den Abschluss einer internationalen Übereinkunft.

Im konkreten Fall ist festzustellen, dass die in den vorliegenden Rechtssachen geltend gemachten Haftgründe genau den in Art. 8 Abs. 3 Buchst. d und e der Richtlinie 2013/33 vorgesehenen entsprechen, die in Art. 6 Abs. 3 bzw. Abs. 2 Buchst. c des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 umgesetzt worden sind(65). Zum einen weicht die Durchführung der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 durch die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in diesem Punkt nicht von den nach Unionsrecht abschließend zugelassenen Haftgründen ab. Zum anderen legt das Protokoll Italien-Albanien lediglich den geografischen und organisatorischen Rahmen fest, in dem die Haft vollstreckt wird. Folglich könnten das Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen in Bezug auf die Haftgründe weder im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV die gemeinsamen Regeln der Union beeinträchtigen noch deren Tragweite verändern. Für den Fall, dass der Unionsgesetzgeber den einschlägigen Rechtsrahmen ändern sollte, enthält das für eine anfängliche Laufzeit von fünf Jahren geschlossene Protokoll Italien-Albanien jedenfalls eine Klausel zur stillschweigenden Verlängerung um jeweils weitere fünf Jahre, verbunden mit der Möglichkeit der Kündigung unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Monaten vor Ablauf(66), was gegebenenfalls eine Anpassung der von der Italienischen Republik eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen an eine solche Entwicklung ermöglicht.

Was die Inhaftnahme einer Person betrifft, die internationalen Schutz beantragt, so wird diese nach Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 für den kürzest möglichen Zeitraum und nur so lange in Haft genommen, wie die in Art. 8 Abs. 3 dieser Richtlinie genannten Gründe für ihre Inhaftnahme gegeben sind, wobei die Verwaltungsverfahren in Bezug auf die Haftgründe mit der gebotenen Sorgfalt durchgeführt werden. Verzögerungen in den Verfahren, die nicht dem Antragsteller zuzurechnen sind, rechtfertigen keine Fortdauer der Haft(67).

Da der Begriff „Haft“ in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, finden die Bestimmungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) gemäß deren Art. 51 Abs. 1 Anwendung(68). Die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, stellt einen schweren Eingriff in das durch Art. 6 der Charta garantierte Grundrecht auf Freiheit und Sicherheit dar und muss daher auf das absolut Notwendige beschränkt bleiben(69). Art. 52 Abs. 3 der Charta legt fest, dass die Rechte der Charta, soweit sie den durch die am 4. November 1950 in Rom unterzeichnete Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) garantierten Rechten entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite haben, wie sie ihnen in der EMRK verliehen wird, wobei aber klargestellt wird, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewähren kann. Bei der Auslegung von Art. 6 der Charta ist somit Art. 5 EMRK als Mindestschutzstandard zu berücksichtigen(70).

In diesem Zusammenhang zielt das Recht auf Freiheit und Sicherheit nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) im Wesentlichen darauf ab, den Einzelnen vor willkürlichem oder ungerechtfertigtem Freiheitsentzug zu schützen(71). Ein solcher Rechtsschutz gilt daher auch im Rahmen der Einwanderungskontrolle und schreibt vor, dass die Inhaftnahme von Drittstaatsangehörigen außerhalb von Strafverfahren ebenfalls auf einer Rechtsgrundlage beruhen muss, um den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit zu gewährleisten(72). Außerdem ergibt sich aus Art. 52 Abs. 1 der Charta, dass jede Einschränkung der Ausübung dieses Rechts gesetzlich vorgesehen sein, dessen Wesensgehalt achten und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren muss.

Auch wenn der Gerichtshof bereits klargestellt hat, dass bei der Inhaftnahme eines Drittstaatsangehörigen, gegen den ein Rückkehrverfahren anhängig ist, die einen schweren Eingriff in das Recht auf Freiheit des Betroffenen darstellt, strenge Garantien, nämlich Bestehen einer Rechtsgrundlage, Klarheit, Vorhersehbarkeit, Zugänglichkeit und Schutz vor Willkür, einzuhalten sind(73), ist eine solche Schlussfolgerung erst recht im Fall der Inhaftnahme einer um internationalen Schutz nachsuchenden Person geboten, die ihr in Art. 18 der Charta niedergelegtes Grundrecht auf Asyl ausübt und daher in ihrem in Art. 6 der Charta verankerten Recht auf Freiheit und Sicherheit beeinträchtigt wird.

Um ein solches Maß an Rechtssicherheit zu gewährleisten, wird die Haft einer Person, die internationalen Schutz beantragt, nach Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 2013/33 von einer Justiz- oder Verwaltungsbehörde schriftlich angeordnet, wobei in der Anordnung die sachlichen und rechtlichen Gründe für die Haft anzugeben sind(74).

Folglich wird mit den Richtlinien 2013/32 und 2013/33, ausgelegt im Licht von Art. 6 der Charta, eine vollständige Harmonisierung der verfahrensrechtlichen Mindestgarantien für die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, vorgenommen, unter deren Niveau die Mitgliedstaaten nicht absinken dürfen.

Im vorliegenden Fall scheint der aus dem Protokoll Italien-Albanien und den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen bestehende Rechtsrahmen formal auf den ersten Blick nicht von den oben genannten Erfordernissen abzuweichen. Die Gründe für die Inhaftnahme(75), das Erfordernis des kürzest möglichen Zeitraums und der Sorgfalt bei der Durchführung der Verwaltungsverfahren in Bezug auf die Inhaftnahme gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 sowie die Form der Anordnung und die Rechtsbehelfe richten sich nach den durch diese Instrumente harmonisierten Mindestverfahrensgarantien.

Was als Erstes die gerichtliche Überprüfung der Haft angeht, so verlangt Art. 9 Abs. 3 Unterabs. 1 der Richtlinie 2013/33, dass die Mitgliedstaaten, wenn die Haft einer Person, die internationalen Schutz beantragt, von einer Verwaltungsbehörde angeordnet wird, von Amts wegen oder auf Antrag der inhaftierten Person für eine zügige gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme sorgen(76). In diesem Zusammenhang hat eine Justizbehörde im Rahmen ihrer Kontrolle, ob die sich aus dem Unionsrecht ergebenden Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit der Inhaftnahme eines Drittstaatsangehörigen beachtet wurden, anhand der ihr zur Kenntnis gebrachten Umstände des Falles, wie sie im bei ihr anhängigen kontradiktorischen Verfahren ergänzt oder aufgeklärt wurden, von Amts wegen zu prüfen, ob eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung missachtet wurde, auf die sich die betroffene Person nicht berufen hat(77). So hat der Gerichtshof bereits klargestellt, dass diese Vorschrift dem entgegensteht, dass ein Mitgliedstaat keine gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Entscheidung vorsieht, mit der die Inhaftnahme einer Person, die internationalen Schutz beantragt hat, angeordnet wird(78). Im Übrigen sind die Merkmale des in Art. 46 der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen Rechtsbehelfs betreffend Anträge auf internationalen Schutz nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs im Einklang mit Art. 47 der Charta zu bestimmen, der den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes bekräftigt(79).

Im vorliegenden Fall sieht Art. 6 Abs. 5 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 vor, dass die Entscheidung über die Inhaftnahme innerhalb von 48 Stunden an das Rechtsmittelgericht übermittelt wird, und Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 14/2024 regelt die Durchführung von Verhandlungen per audiovisueller Verbindung(80). Diese Vorschriften heben die gerichtliche Überprüfung zwar nicht auf, gestalten sie jedoch aus der Entfernung neu. Auf den ersten Blick scheint die Italienische Republik formal nicht vom Erfordernis einer gerichtlichen Überprüfung abzuweichen, so dass kein Eingriff in die von der Union ausgeübte Zuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV vorliegt.

Als Zweites umfasst die unentgeltliche Rechtsberatung und -vertretung, deren Inanspruchnahme die Mitgliedstaaten gewährleisten, gemäß Art. 9 Abs. 6 der Richtlinie 2013/33 zumindest die Vorbereitung der erforderlichen Verfahrensdokumente und die Teilnahme an der Verhandlung im Namen des Antragstellers vor den Justizbehörden. Daher erweist sich die Beratung durch einen Rechtsanwalt als notwendig, um die Wirksamkeit dieses Rechtsbehelfs zu gewährleisten(81). Im Übrigen wird in der Haftanordnung, die in einer Sprache ergeht, die die in Haft befindlichen Antragsteller verstehen oder von der vernünftigerweise angenommen werden darf, dass sie sie verstehen, nach Art. 9 Abs. 2 und 4 dieser Richtlinie auch auf die Rechtsbehelfsverfahren sowie auf die Möglichkeit hingewiesen, im Sinne des nationalen Rechts unentgeltlich Rechtsberatung und -vertretung in Anspruch zu nehmen(82).

Darüber hinaus bleibt es den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Grundsatz der Verfahrensautonomie nach Art. 9 Abs. 7, 8 und 9 der Richtlinie 2013/33 freigestellt, die Voraussetzungen für die Gewährung unentgeltlicher Rechtsberatung und -vertretung festzulegen, wobei diese Voraussetzungen gemäß Abs. 10 des genannten Artikels im einzelstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten geregelt werden. Beispielsweise können die Mitgliedstaaten die unentgeltliche Rechtsberatung und -vertretung auf Personen beschränken, die internationalen Schutz beantragen und nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen (Abs. 7 Buchst. a), wobei sie anschließend die Rückerstattung der Kosten verlangen können, wenn sich deren finanzielle Lage beträchtlich verbessert hat oder wenn die Entscheidung zur Übernahme dieser Kosten aufgrund falscher Angaben des Antragstellers getroffen wurde (Abs. 9). Ferner können die Mitgliedstaaten für die Gewährung von unentgeltlicher Rechtsberatung und -vertretung eine finanzielle und/oder zeitliche Begrenzung vorsehen, soweit dadurch der Zugang zu Rechtsberatung und -vertretung nicht willkürlich eingeschränkt wird (Abs. 8 Buchst. a).

Im vorliegenden Fall sieht Art. 4 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 14/2024 grundsätzlich die Teilnahme des Rechtsanwalts an der Verhandlung per audiovisueller Verbindung und die Erstattung der Reisekosten eines von Amts wegen bestellten Rechtsanwalts in Ausnahmefällen, in denen eine Verbindung nicht möglich und eine Vertagung der Verhandlung mit der Einhaltung der Verfahrensfristen unvereinbar ist, bis zu einem Höchstbetrag von 500 Euro vor(83). Da die Richtlinie 2013/33 den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum hinsichtlich der Modalitäten der Rechtsberatung belässt, stellt die Kommunikation über audiovisuelle Verbindungen als solche keinen Eingriff in die von der Union ausgeübte Zuständigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV dar.

Die Verlagerung von Abschiebungshafteinrichtungen außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets birgt jedoch die Gefahr einer unvollständigen oder beeinträchtigten Anwendung der durch die Richtlinien 2013/32 und 2013/33 harmonisierten Garantien. Die Wirksamkeit dieser Garantien kann sich nämlich nicht mit dem bloß formalen Bestehen einer Rechtsgrundlage begnügen, sondern setzt voraus, dass die konkreten Modalitäten ihrer Ausübung in den anwendbaren Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgesehen sind. Dies gilt umso mehr, wenn sich die Voraussetzungen ihrer Ausübung strukturell von denen unterscheiden, die im nationalen Hoheitsgebiet gelten.

In diesem Zusammenhang lassen mehrere Gesichtspunkte auf eine solche Gefahr schließen. Erstens bestimmt Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 14/2014, dass das Recht auf Rücksprache mit dem Rechtsanwalt über eine die Vertraulichkeit gewährleistende audiovisuelle Verbindung ausgeübt wird, ohne dass diese Garantie jedoch ausdrücklich auf den Austausch im unmittelbaren Umfeld der Verhandlung ausgedehnt wird, wie beispielsweise auf die Kommunikation während der Unterbrechungen der Verhandlung oder unmittelbar vor und nach dieser. Der Austausch findet zwangsläufig im selben audiovisuellen Rahmen statt, ohne dass seine Vertraulichkeit ausdrücklich geregelt ist. Art. 4 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 14/2024 sieht aber vor, dass der Rechtsanwalt an der Verhandlung aus dem Raum teilnimmt, in dem sich der Richter befindet, der über eine Fernverbindung mit dem Aufenthaltsort des Migranten in Albanien verbunden ist, so dass sich der Rechtsanwalt und sein Mandant während des gesamten Verfahrens an geografisch getrennten Orten befinden. Aufgrund der praktischen Schwierigkeiten, sich physisch in die betreffenden Gebiete zu begeben, ist ein persönlicher Austausch zwischen dem Antragsteller und seinem Rechtsanwalt strukturell erschwert oder sogar unmöglich, was der audiovisuellen Kommunikation einen ausschließlichen und unverzichtbaren Charakter verleiht. Daher muss die Vertraulichkeit dieses Austauschs durch die anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften ausdrücklich und umfassend gewährleistet sein. Im vorliegenden Fall enthalten das Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen offenbar keine Bestimmung, die diese Vertraulichkeit im Rahmen der audiovisuellen Kommunikation während der Verhandlungsunterbrechungen oder unmittelbar vor und nach der Verhandlung ausdrücklich regelt, was die wirksame Ausübung der Verteidigungsrechte beeinträchtigen könnte(84).

Zweitens weise ich darauf hin, dass die Teilnahme des Rechtsanwalts an der Verhandlung per audiovisueller Verbindung in Art. 4 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 14/2024 als Grundsatz ausgestaltet ist, während seine physische Anreise in die betreffenden Gebiete nur ausnahmsweise – allein in Fällen, in denen eine Verbindung nicht möglich und eine Vertagung der Verhandlung mit der Einhaltung der Verfahrensfristen unvereinbar ist – erfolgt. Eine solche Regelung, die die physische Anwesenheit des Rechtsanwalts bei seinem Mandanten eher zur Ausnahme als zur Regel macht, könnte die Erfordernisse aus Art. 9 Abs. 3, 4 und 6 der Richtlinie 2013/33 in Verbindung mit Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32, der den Antragstellern das Recht garantiert, in allen Phasen des Verfahrens Rechtsberatung in Anspruch zu nehmen, ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta, möglicherweise nicht gewährleisten, da sie dem Antragsteller keinen wirksamen und vertraulichen Zugang zu seinem Rechtsbeistand garantiert.

Außerdem stelle ich der Vollständigkeit halber fest, dass das Gesetz Nr. 14/2024 keine Bestimmung enthält, die den Zugang zu einem Dolmetscher in den betreffenden Gebieten ausdrücklich regelt – abgesehen von der beiläufigen Erwähnung in Art. 4 Abs. 5, die sich auf die Erstattung der Reisekosten des Dolmetschers nur in dem Fall bezieht, in dem sich der Rechtsanwalt persönlich in diese Gebiete begibt. Der Zugang zu einem Dolmetscher ist aber unerlässlich, damit die Person, die internationalen Schutz beantragt, das Verfahren und die sie betreffenden Entscheidungen versteht sowie sich wirksam mit ihrem Rechtsbeistand verständigen und vor dem zuständigen Gericht in sachdienlicher Weise Stellung nehmen kann. Eine solche Lücke könnte, falls sie im Rahmen der vom nationalen Gericht durchzuführenden Überprüfung bestätigt wird, dem Rechtsbehelf jede tatsächliche Wirksamkeit nehmen und damit gegen Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2013/32, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Unterstützung durch einen Dolmetscher bei der Stellung und Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz vorzusehen, sowie gegen Art. 15 Abs. 3 Buchst. c dieser Richtlinie, der den Einsatz eines Dolmetschers bei persönlichen Anhörungen vorsieht, in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33, ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta, verstoßen(85).

Drittens verdient die in Art. 4 Abs. 5 des Gesetzes Nr. 14/2024 vorgesehene Erstattungshöchstgrenze von 500 Euro für außergewöhnliche Reisen des Rechtsanwalts in die betreffenden Gebiete Beachtung. Sollte sich dieser Betrag als unzureichend erweisen, um die tatsächlichen Reisekosten zu decken – was das vorlegende Gericht zu prüfen hat –, könnte er eine willkürliche Einschränkung der Inanspruchnahme von Rechtsberatung im Sinne von Art. 9 Abs. 6 der Richtlinie 2013/33 darstellen. Falls dem so ist, schränkt die Maßnahme die Rechtsberatung nicht abstrakt ein, sondern tut dies aufgrund der im Protokoll Italien-Albanien geregelten Verlegung. Gerade weil der physische Zugang zu den betreffenden Gebieten notwendigerweise eine Reise in das albanische Hoheitsgebiet erfordert – mit den für jede internationale Reise in einen Drittstaat typischen Einschränkungen und Kosten –, wird diese Obergrenze, die für Reisen innerhalb des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats akzeptabel sein könnte, potenziell willkürlich, da sie der betroffenen Person einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Sinne von Art. 47 der Charta vorenthalten könnte.

Viertens schließlich stellt sich eine gesonderte Frage nach dem Umfang der Einschränkung des Zugangs von Rechtsanwälten zu den betreffenden Gebieten in Bezug auf die „in den geltenden italienischen, europäischen und albanischen Rechtsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen“ im Sinne von Art. 9 Abs. 2 des Protokolls Italien-Albanien. Zu beachten ist, dass diese Vorschrift das albanische Recht dem italienischen und dem europäischen Recht gleichstellt, ohne eine Kollisionsnorm zwischen den Rechtsordnungen vorzusehen. Sollte das albanische Recht Einschränkungen des Zugangs von Rechtsanwälten zu den Einrichtungen vorsehen, würde die Ausübung des durch Art. 9 Abs. 3, 4 und 6 der Richtlinie 2013/33 – ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta – garantierten Anspruchs auf Rechtsberatung aber von Voraussetzungen abhängig gemacht, die zu einer dritten Rechtsordnung gehören, außerhalb des Unionsrechts stehen und nicht der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats unterliegen(86). Eine solche Abhängigmachung würde eine Veränderung der konkreten Tragweite der gemeinsamen Regeln im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV darstellen, da sie dem Mitgliedstaat die tatsächliche Kontrolle über die Ausübung eines Rechts entziehen würde, zu dessen Gewährleistung er nach dem Unionsrecht verpflichtet ist.

Die konkrete Tragweite der gemeinsamen Regel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV könnte somit durch das Protokoll Italien-Albanien in Verbindung mit dem Gesetz Nr. 14/2024 verändert werden.

Einleitend ist klarzustellen, dass die betroffenen Personen in den vorliegenden Rechtssachen nach Ablauf der in der italienischen Verfassung vorgesehenen 48-Stunden-Frist für die Bestätigung der Haftanordnung freigelassen worden sind, so dass sich die Frage des Zugangs von Familienangehörigen zum inhaftierten Antragsteller im Rahmen der Ausgangsrechtsstreitigkeiten nicht konkret gestellt hat. Die folgenden Ausführungen sollen somit nur für den Fall gelten, dass der Gerichtshof eine Prüfung dieser Frage für erforderlich hält, was der Fall sein könnte, da sich die ersten Vorlagefragen in abstrakter Weise, d. h. unabhängig von den konkreten Umständen der vorliegenden Rechtssachen, auf die Prüfung der Zuständigkeit der Italienischen Republik für den Abschluss des Protokolls Italien-Albanien und den Erlass der in Rede stehenden nationalen Maßnahmen beziehen. Sie werden der Vollständigkeit halber vorgelegt, um dem Gerichtshof die nützlichen Analyseelemente für den Fall zur Verfügung zu stellen, dass er glaubt, sich zu diesem Punkt äußern zu müssen.

Gemäß Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 tragen die Mitgliedstaaten insoweit dafür Sorge, dass Familienangehörige, Rechtsbeistand oder Berater und Personen, die von dem betreffenden Mitgliedstaat anerkannte einschlägig tätige Nichtregierungsorganisationen vertreten, unter Bedingungen, die den Schutz der Privatsphäre garantieren, mit Antragstellern Verbindung aufnehmen und sie besuchen können. Dieser Zugang darf nur dann eingeschränkt werden, wenn das nach Maßgabe des einzelstaatlichen Rechts objektiv für die Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder die Verwaltung der Hafteinrichtung erforderlich ist und der Zugang dadurch nicht wesentlich behindert oder unmöglich gemacht wird(87).

Insbesondere wenn es um den Zugang zu Familienangehörigen geht, ist diese Vorschrift so auszulegen, dass die Grundrechte beachtet werden, darunter das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens im Sinne von Art. 7 der Charta(88). Die letztgenannte Vorschrift garantiert u. a. jeder Person das Recht auf Achtung ihres Familienlebens, wobei es sich bei der Frage, ob ein Familienleben besteht, um die tatsächliche Frage handelt, ob enge persönliche Bindungen wirklich und tatsächlich vorhanden sind(89).

Im vorliegenden Fall sehen weder das Protokoll Italien-Albanien noch das Gesetz Nr. 14/2024 klare und präzise Vorschriften über den Umfang und die Modalitäten der Ausübung des Besuchs- und Kontaktrechts von Familienangehörigen in den betreffenden Gebieten vor, wohingegen das Protokoll die Modalitäten für den Zugang der italienischen Behörden zu diesen Gebieten detailliert regelt. Eine solche Regelungslücke ist geeignet, die Wirksamkeit des durch Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 – ausgelegt im Licht von Art. 7 der Charta – garantierten Zugangsrechts konkret zu beeinträchtigen, und zwar in dreierlei Hinsicht. Zunächst führt die Lage der betreffenden Gebiete zu einer geografischen und administrativen Beschränkung, die den physischen Zugang der Familienangehörigen erheblich behindern oder in der Praxis sogar zunichtemachen könnte. Sodann sind zu deren Gunsten keine alternativen Modalitäten, insbesondere keine Fernzugangsmöglichkeiten, vorgesehen – im Gegensatz zur ausdrücklichen Regelung für Rechtsanwälte. Schließlich wird der Zugang zu den betreffenden Gebieten von der vorherigen Einreise in das albanische Hoheitsgebiet abhängig gemacht, die dem albanischen Recht unterliegt und sich der Kontrolle durch den betreffenden Mitgliedstaat entzieht. Unter diesen Umständen könnte dem durch Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 garantierten Recht aufgrund des Fehlens eines angemessenen Rahmens für die Modalitäten des Zugangs von Familienangehörigen die Wirksamkeit genommen werden.

Folglich steht das kombinierte Schweigen des Protokolls Italien-Albanien und der in Rede stehenden nationalen Maßnahmen hinsichtlich der konkreten Bedingungen für das Funktionieren der betreffenden Gebiete der Verwirklichung der mit der vorstehend erwähnten gemeinsamen Regel verfolgten Ziele entgegen (obstacle preemption). Eine solche Regelungslücke ist in Verbindung mit den für die betreffenden Gebiete typischen strukturellen Zwängen nämlich geeignet, die tatsächliche Tragweite dieser gemeinsamen Regel im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV zu verändern.

Was als Erstes das Erfordernis der Freilassung einer in den betreffenden Gebieten inhaftierten Person betrifft, wenn die gerichtliche Überprüfung zu dem Ergebnis kommt, dass die Haft rechtswidrig ist – einschließlich dann, wenn die Bestätigungsentscheidung nicht innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Frist ergeht (im Folgenden: Ablauf der Bestätigungsfrist) –, so geht u. a. aus den Vorlageentscheidungen hervor, dass Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, nicht unverzüglich freigelassen werden können, sondern abwarten müssen, bis die italienischen Behörden sie aus der Einrichtung entlassen und in das nationale Hoheitsgebiet verbringen.

In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung erläutert, dass der Zeitraum zwischen dem Ablauf der Bestätigungsfrist und der Ankunft in Bari (Italien) keine Haft darstelle, und zwar aus drei Gründen. Erstens vergehe zwischen dem Ablauf der Bestätigungsfrist (und damit der Freilassung) und der Ankunft im italienischen Hoheitsgebiet nur wenig Zeit(90). Zweitens würden keine Zwangsmittel angewendet, da die betroffene Person frei mit der Fähre reise und von der Polizei lediglich „begleitet“ werde, um die Grenzformalitäten zu erleichtern. Drittens würden die Verfahren unmittelbar nach Ablauf der Bestätigungsfrist eingeleitet, da es sich um rein technische Fristen handle.

Insoweit ist zum einen festzuhalten, dass bei der Einstufung einer Situation als Haft nicht die Dauer das entscheidende Kriterium ist, sondern der tatsächliche Entzug der Bewegungsfreiheit. Unter diesem Gesichtspunkt ist der in Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33 vorgesehene Begriff „Haft“ im Licht von Art. 6 der Charta auszulegen, der Art. 5 EMRK entspricht. Aus der Rechtsprechung des EGMR ergibt sich, dass der Unterschied zwischen einer Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 EMRK und einer bloßen Einschränkung der Bewegungsfreiheit lediglich im Grad oder in der Intensität und nicht der Natur oder dem Wesen nach besteht. Er ist im Licht sämtlicher konkreter Bedingungen, in denen sich die betroffene Person befindet – insbesondere der Art der Maßnahme, ihrer Wirkungen und der Modalitäten ihrer Durchführung –, und unabhängig vom Fehlen eines formalen körperlichen Zwangs zu beurteilen(91).

Zum anderen geht aus den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Akten hervor, dass die betroffene Person während des gesamten Zeitraums zwischen dem Ablauf der Bestätigungsfrist und ihrer Ankunft in Bari (Italien) nicht frei entscheiden kann, wohin sie geht. Sie kann nicht in Albanien bleiben, da es ihr gemäß Art. 6 Abs. 5 des Protokolls Italien-Albanien untersagt ist, die der staatlichen Hoheitsgewalt der Italienischen Republik unterstellten Gebiete mit eigenen Mitteln zu verlassen. Ebenso wenig kann sie mit eigenen Mitteln ins nationale Hoheitsgebiet zurückkehren. Ich stelle fest, dass weder das Gesetz Nr. 14/2024 noch das Gesetzesvertretende Dekret Nr. 142/2015 die Verbringung aus den betreffenden Gebieten ins italienische Hoheitsgebiet regeln. Dieses Regelungsvakuum führt nach meinem Dafürhalten dazu, dass die Situation de facto als Haft einzustufen ist. Während der Verbringung ist die betroffene Person nämlich auf eine vorgeschriebene Route beschränkt (zunächst die „neutrale“ Zone der Einrichtung, dann die Fähre) – ohne tatsächliche Bewegungsfreiheit. Durch die polizeiliche Begleitung soll diese Person gezwungen werden, einer bestimmten Route zu folgen. Sie kann sich nicht eigenständig an einen anderen als den von den Behörden vorgesehenen Ort begeben. Folglich könnte die Situation der Person während dieses Zeitraums einer Haft im Sinne von Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33, ausgelegt im Licht von Art. 6 der Charta, entsprechen(92).

Nach der Freilassung können die in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 aufgeführten Gründe nicht mehr auf die betroffene Person angewandt werden. Die betreffenden Haftanordnungen haben ihre Rechtswirkung verloren, weshalb der Verbleib dieser Person unter der Kontrolle der italienischen Behörden bis zu ihrer Verbringung aus dem betreffenden Gebiet ins italienische Hoheitsgebiet im Unionsrecht jeglicher Grundlage entbehrt. Da nach Ablauf der Bestätigungsfrist keiner der in dieser Vorschrift vorgesehenen Gründe eine solche Situation rechtfertigen könnte, ist der Verbleib der betroffenen Person unter der Kontrolle der italienischen Behörden bis zu ihrer Verbringung ins italienische Hoheitsgebiet – sofern sie als Haft im Sinne von Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2013/33 eingestuft wird – mithin als Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1 dieser Richtlinie anzusehen.

Folglich ist die Regelungslücke hinsichtlich der Modalitäten der Rückführung ins nationale Hoheitsgebiet in Verbindung mit der Tatsache, dass die betroffene Person die betreffenden Gebiete nach Ablauf der Frist für die Bestätigung der Haft nicht mit eigenen Mitteln verlassen kann, geeignet, der Verwirklichung der mit der vorstehend erwähnten gemeinsamen Regel verfolgten Ziele entgegenzustehen (obstacle preemption). Eine solche Lücke könnte nämlich in Verbindung mit den für die betreffenden Gebiete typischen strukturellen Gegebenheiten die Tragweite dieser Regel verändern und ihr die praktische Wirksamkeit nehmen, da das darin verankerte Erfordernis einer unverzüglichen Freilassung in der Praxis unwirksam ist.

Demnach könnten das Protokoll Italien-Albanien und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen mit den in Art. 3 Abs. 2 AEUV festgelegten Regeln für die Zuständigkeitsverteilung unvereinbar sein.

Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die ersten Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

Wie aus ihrem Wortlaut hervorgeht, werden die zweiten Vorlagefragen für den Fall gestellt, dass die Antwort auf die ersten Fragen dahin lautet, dass die Italienische Republik nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV eingegriffen hat. In Anbetracht der Antwort, die ich auf die ersten Fragen zu geben vorschlage, bestünde grundsätzlich kein Anlass, auf die zweiten Fragen zu antworten. Für den Fall, dass der Gerichtshof diese Schlussfolgerung nicht teilt, werde ich sie jedoch der Vollständigkeit halber im Folgenden prüfen.

Mit seinen zweiten Fragen, die hilfsweise für den Fall zu beantworten sind, dass der Gerichtshof zu dem Schluss kommt, dass die Italienische Republik nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Sinne von Art. 3 Abs. 2 AEUV eingegriffen hat, indem sie das Protokoll Italien-Albanien abgeschlossen und die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen erlassen hat, fragt das vorlegende Gericht im Wesentlichen, ob die vorstehend erwähnten Bestimmungen der Richtlinien 2013/32 und 2013/33 über den Gewahrsam, die Verteidigungsrechte, das Kontakt- und Besuchsrecht sowie das Recht auf medizinische Versorgung von Personen, die internationalen Schutz beantragen(93), dahin auszulegen sind, dass sie dem entgegenstehen, dass Drittstaatsangehörige, die in italienischer Gerichtsbarkeit unterstehende Einrichtungen außerhalb des Gebiets der Union verbracht worden sind, wo sie einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben, dort im Einklang mit diesem Protokoll und den in Rede stehenden nationalen Maßnahmen vorübergehend in Gewahrsam genommen werden.

Als Erstes weist das vorlegende Gericht bezüglich Art. 26 der Richtlinie 2013/32 darauf hin, dass die Antragsteller im Rahmen eines Rückkehrverfahrens in Gewahrsam genommen worden seien und berechtigte Gründe für die Annahme bestünden, dass ihr Antrag auf internationalen Schutz darauf abziele, die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern, was einer Situation im Sinne von Art. 8 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2013/33 entspreche(94). Es ist jedoch erstens zu prüfen, ob diese Beurteilung gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2013/33 auf einer mit Gründen versehenen Einzelfallbewertung beruht, zweitens, ob die Fortdauer der Haft nach Einreichung des Antrags auf internationalen Schutz nicht de facto eine Inhaftnahme allein aufgrund des Status als Antragsteller darstellt, was gegen Art. 26 der Richtlinie 2013/32 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 verstieße, und drittens, ob die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33 während der gesamten Haft tatsächlich anwendbar bleiben.

In Bezug auf die erste dieser Überprüfungen ist im vorliegenden Fall festgestellt worden, dass berechtigte Gründe für die Annahme bestanden, dass die betroffenen Personen die Anträge auf internationalen Schutz allein zu dem Zweck gestellt hatten, die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln. Es trifft insoweit zu, dass Art. 3 Abs. 4 a. E. des Gesetzes Nr. 14/2024, der auf Art. 6 Abs. 3 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 142/2015 verweist, um den Verbleib der betroffenen Person in der Einrichtung B zu begründen, insbesondere dem in Art. 8 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 2013/33 vorgesehenen Haftgrund entspricht(95). Wie ich bereits im Rahmen der ersten Fragen bemerkt habe, bildet das Protokoll Italien-Albanien – vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht – lediglich den geografischen und organisatorischen Rahmen, in dem die Haft erfolgt, einerseits und weichen die in Rede stehenden Maßnahmen insoweit nicht von den nach der Richtlinie 2013/33 abschließend zugelassenen Gründen ab andererseits(96).

Was als Zweites die Haftbedingungen angeht, so nehmen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 Personen, die internationalen Schutz beantragen, in speziellen Einrichtungen in Haft und müssen sie getrennt von anderen Drittstaatsangehörigen unterbringen, die keinen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben. Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 9 dieser Richtlinie gestattet jedoch eine teilweise Abweichung von den Vorgaben, wenn die Unterbringungskapazitäten in Hafteinrichtungen erschöpft sind. In diesem Fall wird der in Haft genommene Antragsteller gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht. Nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie müssen die in Haft genommenen Antragsteller darüber hinaus die Möglichkeit haben, sich an der frischen Luft aufzuhalten.

Außerdem tragen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 Abs. 5 der Richtlinie 2013/33 dafür Sorge, dass in Haft befindlichen Antragstellern systematisch Informationen zu den in der Einrichtung geltenden Regeln bereitgestellt und ihnen ihre Rechte und Pflichten in einer Sprache erläutert werden, die sie verstehen oder von der vernünftigerweise angenommen werden darf, dass sie sie verstehen. In begründeten Ausnahmefällen können die Mitgliedstaaten für einen angemessenen Zeitraum, der so kurz wie möglich sein sollte, von dieser Verpflichtung abweichen, falls der Antragsteller an einer Grenzstelle oder in einer Transitzone in Haft genommen wird(97). Solche Ausnahmeregelungen sind im Rahmen der besonderen Verfahren gemäß Art. 43 der Richtlinie 2013/32 jedoch auszuschließen(98).

Folglich harmonisiert Art. 10 der Richtlinie 2013/33 die materiellen Haftbedingungen für Personen, die internationalen Schutz beantragen, indem er einen Sockel mit einem Mindestniveau festlegt, unter das die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihres Ermessens nicht absinken dürfen.

Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht zu prüfen, ob diese Voraussetzungen bei der Inhaftnahme der betroffenen Personen eingehalten worden sind.

Als Drittes sind die betroffenen Personen den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge nicht unverzüglich freigelassen worden, wie es Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 verlangt(99). Diese Frage ist bereits im Rahmen der ersten Vorlagefragen, auf die verwiesen wird, geprüft worden(100). Das vorlegende Gericht macht insoweit keine Angaben dazu, wie viel Zeit die Überstellung der betroffenen Personen nach Italien und ihre Freilassung in Anspruch genommen haben. Es wird somit zu prüfen haben, nach welchen Modalitäten die italienischen Behörden die in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/33 vorgesehene Verpflichtung durchgeführt haben, und sich vergewissern müssen, dass diese Modalitäten die Wirksamkeit der Richtlinienbestimmungen nicht beeinträchtigen.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts verstößt die im Protokoll Italien-Albanien vorgesehene Inhaftnahme gegen das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz von Personen, die internationalen Schutz beantragen, da die Tatsache, dass sich diese weit vom italienischen Hoheitsgebiet entfernt befänden, in dem die mit ihrer Vertretung beauftragten Rechtsanwälte ihre Verteidigungstätigkeit ausübten, geeignet sei, die Ausübung ihrer Verteidigungsrechte konkret zu beeinträchtigen und demnach nicht nur Art. 46 der Richtlinie 2013/32, sondern auch Art. 47 der Charta die Wirkung zu nehmen.

Auch wenn die konkreten Modalitäten der Inanspruchnahme von Rechtsvertretung insoweit unter die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten fallen, müssen diese den in den betreffenden Gebieten in Haft befindlichen Antragstellern gleichwohl einen Zugang zu Rechtsberatung garantieren, der demjenigen entspricht, den Antragsteller in Hafteinrichtungen im nationalen Hoheitsgebiet genossen hätten.

Außerdem sind die im Gesetz Nr. 14/2024 vorgesehenen praktischen Modalitäten, wie aus den Vorlageentscheidungen hervorgeht, nicht geeignet, unter den konkreten Umständen der vorliegenden Rechtssachen einen Zugang zu Rechtsberatung zu garantieren, der demjenigen entspricht, den Antragsteller im nationalen Hoheitsgebiet genossen hätten. Wie bereits bemerkt(101), ist die Verhandlung per audiovisueller Verbindung in Art. 4 Abs. 5 dieses Gesetzes als Grundsatz festgelegt(102), während die physische Anreise des Rechtsanwalts nur ausnahmsweise – allein in Fällen, in denen eine Verbindung nicht möglich und eine Vertagung der Verhandlung mit der Einhaltung der Verfahrensfristen unvereinbar ist(103) – erfolgt. Darüber hinaus könnte sich die in der genannten Vorschrift vorgesehene Erstattungshöchstgrenze als unzureichend erweisen, um die tatsächlichen Kosten einer Reise zu decken, die eine Durchquerung des albanischen Hoheitsgebiets erfordert.

Das vorlegende Gericht hat vor diesem Hintergrund zu prüfen, ob die Antragsteller im Einklang mit den Erfordernissen von Art. 9 Abs. 3, 4 und 6 der Richtlinie 2013/33, ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta, einen tatsächlichen und nicht nur theoretischen Zugang zu einem Rechtsanwalt erhalten haben.

Schließlich sollte die – in dem den ersten Vorlagefragen gewidmeten Teil bereits erörterte(104) – Frage, ob das albanische Recht den Zugang von Rechtsanwälten zu den Einrichtungen einzuschränken droht, Gegenstand einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht sein.

Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts verletzt die Inhaftnahme in den betreffenden Gebieten auch das in Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33 verankerte Besuchs- und Kontaktrecht von Familienangehörigen.

Ich stelle insoweit fest, dass weder das Protokoll Italien-Albanien noch das Gesetz Nr. 14/2024 Bestimmungen enthalten, die den Zugang von Familienangehörigen zu oder deren Besuchsrecht in den betreffenden Gebieten regeln(105), wobei sich die italienische Regierung auf die Behauptung beschränkt, dass dieses Recht keiner Einschränkung unterliege. In Ermangelung normativer Bestimmungen, die seine Ausübung unter für die betreffenden Gebiete typischen Bedingungen konkret regeln, kann die vorstehende Behauptung allein nicht als Nachweis für die Einhaltung der Verpflichtung aus Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 2013/33, ausgelegt im Licht von Art. 7 der Charta, genügen(106). In den vorliegenden Rechtssachen hat diese Frage jedoch hypothetischen Charakter, da in den dem Gerichtshof vorgelegten Akten von einem entsprechenden Antrag der betroffenen Personen keine Rede ist.

In Bezug auf das Recht auf medizinische Versorgung sieht Art. 4 Abs. 6 des Protokolls Italien-Albanien vor, dass die italienischen Behörden in den betreffenden Gebieten medizinische Einrichtungen bereitstellen, um die erforderlichen Gesundheitsdienste zu gewährleisten. Außerdem arbeiten die albanischen Behörden, falls die italienischen Behörden nicht in der Lage sind, den Gesundheitsbedürfnissen der in den betreffenden Gebieten inhaftierten Personen gerecht zu werden, gemäß Art. 4 Abs. 8 des Protokolls mit ihnen zusammen, um die dringend notwendige medizinische Versorgung dieser Personen sicherzustellen.

Auch wenn die genannten Vorschriften von dem Willen zeugen, den Zugang zur medizinischen Versorgung in den betreffenden Gebieten zu gewährleisten, stehen sie im Widerspruch zu Art. 19 der Richtlinie 2013/33. Durch die Unterordnung der medizinischen Versorgung unter die Kapazitäten eines Drittstaats macht das Protokoll Italien-Albanien die Wirksamkeit eines durch das Unionsrecht garantierten Rechts von einem außerhalb dieses Rechts liegenden Rechtsrahmen abhängig, der sich der Kontrolle durch den Mitgliedstaat entzieht. Die bloße Existenz normativer Bestimmungen reicht somit nicht aus, um die Einhaltung des genannten Artikels nachzuweisen; es muss noch geprüft werden, ob der Zugang zur Versorgung unter den konkreten Bedingungen für das Funktionieren der Einrichtungen tatsächlich sichergestellt ist.

In den vorliegenden Rechtssachen hat diese Frage jedoch hypothetischen Charakter, da die dem Gerichtshof vorgelegten Akten keinerlei Hinweis auf einen entsprechenden Antrag der betroffenen Personen enthalten. Für den Fall, dass ein solcher Antrag gestellt wird, hat das vorlegende Gericht zu prüfen, ob sich die Wirksamkeit des durch Art. 19 der Richtlinie 2013/33 garantierten Rechts mit den konkreten Modalitäten des Zugangs zur medizinischen Versorgung in den betreffenden Gebieten gewährleisten lässt.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die zweiten Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

In Anbetracht des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen der Corte di appello di Roma (Berufungsgericht Rom, Italien) wie folgt zu antworten: