Vollzug des Unionshaushalts

Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, die Debreceni Egyetem, Art. 2 Abs. 2 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/2506 des Rates vom 15. Dezember 2022 über Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn (ABl. 2022, L 325, S. 94) (im Folgenden: angefochtene Bestimmung) für nichtig zu erklären, mit dem der Rat der Europäischen Union es der Europäischen Kommission untersagt hat, bei der Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung eine rechtliche Verpflichtung mit auf der Grundlage des Közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (Gesetz Nr. IX von 2021 über Trusts von öffentlichem Interesse, die im öffentlichen Auftrag tätig werden [Magyar Közlöny 2021/75., im Folgenden: ungarisches Gesetz IX]) eingerichteten Trusts von öffentlichem Interesse oder mit von diesen Trusts von öffentlichem Interesse unterhaltenen Einrichtungen einzugehen.

Die Klägerin ist eine ungarische Hochschuleinrichtung, die sich in Debrecen (Ungarn) befindet. Bis 2021 wurde sie als öffentliche Hochschule vom ungarischen Staat unterhalten, kontrolliert und teilfinanziert.

Die Bestimmungen des ungarischen Gesetzes IX führten zum Ausschluss der Klägerin aus dem Kreis der direkt vom Staat verwalteten und finanzierten Einrichtungen ab 1. August 2021. Ihre Gründungs- und Verwaltungsrechte wurden auf einen Trust von öffentlichem Interesse übertragen. Die Klägerin wurde in den Trust von öffentlichem Interesse Gróf Tisza István Debreceni Egyetemért Alapítvány (Stiftung Graf István Tisza für die Universität Debrecen) eingegliedert.

Am 24. November 2021 richtete die Kommission gemäß Art. 6 Abs. 4 der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union (ABl. 2020, L 433 I, S. 1) ein Auskunftsersuchen an Ungarn.

Am 15. Dezember 2022 erließ der Rat im Anschluss an den Austausch zwischen Ungarn und der Kommission den Durchführungsbeschluss 2022/2506, der zum einen auf dem Vorschlag COM(2022) 485 final der Kommission vom 18. September 2022 für einen Durchführungsbeschluss des Rates über Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn (im Folgenden: Vorschlag der Kommission) beruhte und zum anderen auf der Mitteilung COM(2022) 687 final der Kommission an den Rat vom 30. November 2022 über die von Ungarn gemäß der Verordnung 2020/2092 zum Schutz des Haushalts der Union notifizierten Abhilfemaßnahmen (im Folgenden: Mitteilung der Kommission).

Mit dem Durchführungsbeschluss 2022/2506 stellte der Rat u. a. fest, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 festgelegten Voraussetzungen erfüllt seien und nahm deshalb Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn an. Diese Verstöße betrafen die Vergabe öffentlicher Aufträge, die Strafverfolgung, Interessenkonflikte, die Korruptionsbekämpfung und die Trusts von öffentlichem Interesse.

Die zwei vom Rat angenommenen Maßnahmen bestanden zum einen in einer durch Art. 2 Abs. 1 des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 vorgegebenen Aussetzung von 55 % der Mittelbindungen für drei kohäsionspolitische Programme im Zeitraum 2021-2027 und zum anderen in einem durch die angefochtene Bestimmung auferlegten Verbot für die Kommission, im Zusammenhang mit einer in direkter oder indirekter Mittelverwaltung durchgeführten Finanzierung aus Unionsmitteln neue rechtliche Verpflichtungen mit Trusts von öffentlichem Interesse und von ihnen unterhaltenen Einrichtungen einzugehen.

Der Durchführungsbeschluss 2022/2506 sieht hierzu in der angefochtenen Bestimmung vor, dass, „[w]enn die Kommission den Haushaltsplan der Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung gemäß Artikel 62 Absatz 1 Buchstaben a und c der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 ausführt, … keine rechtlichen Verpflichtungen mit auf der Grundlage des ungarischen Gesetzes IX … eingerichteten Trusts von öffentlichem Interesse oder mit von diesen Trusts von öffentlichem Interesse unterhaltenen Einrichtungen eingegangen [werden]“. Der Durchführungsbeschluss 2022/2506 trat am 16. Dezember 2022 in Kraft.

Die Klägerin beantragt,

Der Rat, unterstützt durch das Europäische Parlament und die Kommission, beantragt,

Ungarn beantragt, der Klage stattzugeben.

Zur Stützung ihrer Klage macht die Klägerin 17 Gründe geltend: einen Verstoß gegen Art. 2 EUV in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit und die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung, einen Verstoß gegen Art. 4 EUV in Bezug auf die Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Bestimmung, einen Verstoß gegen Art. 5 EUV betreffend die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, einen Verstoß gegen Art. 7 EUV in Bezug auf die Befugnis des Rates, Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit festzustellen, einen Verstoß gegen Art. 9 EUV in Bezug auf den Grundsatz der Gleichbehandlung, einen Verstoß gegen Art. 11 EUV aufgrund der nicht erfolgten Konsultierung der von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhaltenen ungarischen Hochschuleinrichtungen sowie ihrer Studierenden, ihres Lehr- und Forschungspersonals und ihrer Partner, einen Verstoß gegen Art. 2 AEUV in Bezug auf die Zuständigkeit des Rates für den Erlass der angefochtenen Bestimmung, einen Verstoß gegen Art. 9 AEUV im Hinblick auf das Erfordernis der Förderung eines hohen Niveaus der allgemeinen und beruflichen Bildung, einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV in Bezug auf den freien Dienstleistungsverkehr, einen Verstoß gegen Art. 67 AEUV in Bezug auf die Achtung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, einen Verstoß gegen den in Art. 120 AEUV verankerten Grundsatz der auf den freien Wettbewerb gestützten Marktwirtschaft, einen Verstoß gegen Art. 124 AEUV in Bezug auf einen bevorrechtigten Zugang zu den Finanzinstituten, einen Verstoß gegen Art. 165 AEUV in Bezug auf einen Beitrag zur Entwicklung einer qualitativ hochwertigen Bildung, einen Verstoß gegen Art. 179 AEUV im Hinblick auf das Ziel, die wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen der Union zu stärken, einen Verstoß gegen Art. 13 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), einen Verstoß gegen Art. 2 EUV und die Art. 48 und 52 der Charta sowie einen Verstoß gegen die Verordnung 2020/2092.

Nach der Rechtsprechung hat das Gericht das Vorbringen eines Klägers anhand seines Inhalts und nicht anhand seiner rechtlichen Einordnung auszulegen und folglich die Gründe und Argumente der Klage rechtlich selbst zu qualifizieren (Urteil vom 17. Januar 2024, Troy Chemical Company und Troy/Kommission, T-297/21, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:13, Rn. 48).

Vor diesem Hintergrund prüft das Gericht der Reihe nach die Klagegründe, mit denen Folgendes geltend gemacht wird:

Vorab ist die Zulässigkeit der Klagegründe und Argumente zu prüfen, die nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens geltend gemacht wurden.

Am 4. März 2025 hat die Klägerin im Laufe des Verfahrens in Anwendung von Art. 84 der Verfahrensordnung des Gerichts einen Schriftsatz eingereicht. Darin hat sie den Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 21 AEUV und eine Erweiterung ihrer Klagegründe betreffend Verstöße gegen Art. 2 EUV, die Art. 165 und 179 AEUV sowie Art. 48 der Charta geltend gemacht.

Die Klägerin, unterstützt durch Ungarn, führt aus, dass die Urteile vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), und vom 18. Dezember 2024, TP/Kommission (T-776/22, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:908), die nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens ergangen seien, rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte darstellten, die erst während des Verfahrens zutage getreten seien.

Erstens handele es sich beim Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), um einen neuen rechtlichen Gesichtspunkt, da es einen direkten Zusammenhang zwischen dem Programm Erasmus+ und dem Recht der Studierenden aufzeige, sich frei zu bewegen und aufzuhalten, und die Teilnahme am Programm Erasmus+ als ein aus den Verkehrsfreiheiten abgeleitetes Grundrecht festlege. Gemäß diesem Urteil verstoße die angefochtene Bestimmung gegen Art. 21 AEUV, da das durch diesen Artikel gewährleistete Recht der Studierenden, sich frei zu bewegen und aufzuhalten, beeinträchtigt werde, wenn ihnen die Teilnahme am Programm Erasmus+ verwehrt werde.

Zweitens führt die Klägerin zur Erweiterung ihrer Klagegründe eines Verstoßes gegen die Art. 165 und 179 AEUV aus, dass das Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), auch die Verbindung zwischen dem Programm Erasmus+ und dem Ziel der Förderung der Mobilität der Studierenden, des freien Verkehrs wissenschaftlicher Erkenntnisse und der Freizügigkeit von Forschern gemäß den Art. 165 und 179 AEUV aufgezeigt habe. Außerdem fördere die angefochtene Bestimmung die Mobilität von Studierenden, Lehrenden und Forschern nicht und sei ungerechtfertigt und unverhältnismäßig, da sie die Ausübung dieser Mobilität verunmögliche.

Drittens verweist die Klägerin zur Erweiterung ihrer Klagegründe eines Verstoßes gegen Art. 2 EUV und Art. 48 der Charta auf das Urteil vom 18. Dezember 2024, TP/Kommission (T-776/22, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:908, Rn. 73 und 83), da dieses ihr in der Klageschrift dargelegtes Vorbringen stütze, dass der Rat vor Erlass der in Rede stehenden Maßnahme eine individuelle Prüfung ihrer tatsächlichen Situation hätte vornehmen müssen.

Ungarn führt aus, dass das Gericht, falls die von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe und Argumente gemäß Art. 84 der Verfahrensordnung als unzulässig zu betrachten seien, diese als Erweiterung der Klagegründe eines Verstoßes gegen Art. 5 EUV und, konkreter, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie Art. 165 AEUV betrachten müsse.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, vertritt die Ansicht, dass die von der Klägerin angeführten Klagegründe und Argumente für unzulässig oder, hilfsweise, für unbegründet zu erklären seien.

Nach Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist das Vorbringen neuer Klage- und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens unzulässig, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind, oder eine Erweiterung eines bereits unmittelbar oder mittelbar in der Klageschrift vorgetragenen Klagegrundes darstellen und in engem Zusammenhang mit diesem stehen (Urteil vom 19. Mai 1983, Verros/Parlament, 306/81, EU:C:1983:143, Rn. 9; vgl. auch Urteil vom 7. November 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas [INTAS], T-380/18, EU:T:2019:782, Rn. 26 [nicht veröffentlicht], und die dort angeführte Rechtsprechung). Auch können Argumente, die inhaltlich in engem Zusammenhang mit einem in der Klageschrift geltend gemachten Klagegrund stehen, nicht als neue Angriffs- oder Verteidigungsmittel angesehen werden, so dass sie in der Erwiderung oder in der mündlichen Verhandlung vorgebracht werden können (vgl. Urteil vom 8. November 2018, „Pro NGO!“/Kommission, T-454/17, EU:T:2018:755, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass der Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 21 AEUV in der Klageschrift nicht geltend gemacht wurde. Er stellt daher einen neuen Klagegrund im Sinne von Art. 84 der Verfahrensordnung dar.

Zum Vorliegen eines neuen rechtlichen Gesichtspunkts im Sinne von Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist darauf hinzuweisen, dass ein im Laufe des Verfahrens ergangenes Urteil nicht als neuer Gesichtspunkt geltend gemacht werden kann, da das Unionsrecht in diesem Urteil grundsätzlich nur ex tunc ausgelegt wird (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 27. Februar 1997, FFSA u. a./Kommission, T-106/95, EU:T:1997:23, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall wird, wie es sich aus den Rn. 38 bis 40 des Urteils vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18) ergibt, durch dieses Urteil unter Berücksichtigung der mit Art. 6 Buchst. e und Art. 165 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich AEUV verfolgten Ziele – insbesondere der Förderung der Mobilität von Lernenden und Lehrenden – lediglich eine ständige Rechtsprechung zur Bedeutung des Grundsatzes der Personenfreizügigkeit im Bildungsbereich bestätigt. Dies gilt umso mehr, als der Gerichtshof in diesem Urteil auf seine frühere Rechtsprechung Bezug nimmt, was deren Beständigkeit zum Ausdruck bringt.

Unter diesen Umständen kann das Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), nicht als ein erst im Laufe des Verfahrens zutage getretener rechtlicher Gesichtspunkt im Sinne von Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung angesehen werden.

Dies gilt auch für das Urteil vom 18. Dezember 2024, TP/Kommission (T-776/22, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:908).

Die Berufung auf das Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), stellt hingegen eine Erweiterung der Argumente dar, die die Klägerin im Rahmen der Klagegründe eines Verstoßes gegen die Art. 165 und 179 AEUV bereits unmittelbar in der Klageschrift vorgebracht hat, und steht im vorliegenden Fall mit diesen in einem hinreichend engen Zusammenhang, um als Bestandteil der üblichen, sich in einem streitigen Verfahren entwickelnden Erörterung angesehen zu werden.

Dies gilt auch für das Urteil vom 18. Dezember 2024, TP/Kommission (T-776/22, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:908), das ein Argument der Erweiterung des Klagegrundes eines Verstoßes gegen Art. 48 der Charta darstellt.

Folglich sind der Klagegrund und die Argumente, die nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens im Schriftsatz vom 4. März 2025 vorgebracht wurden, als unzulässig zurückzuweisen.

Soweit die Klägerin und Ungarn jedoch in der mündlichen Verhandlung auch auf die Urteile vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-Stipendium) (C-277/23, EU:C:2025:18), und vom 18. Dezember 2024, TP/Kommission (T-776/22, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2024:908), Bezug genommen haben und diese Verweise Argumente darstellen, bei denen es sich um Erweiterungen der Klagegründe eines Verstoßes gegen die Art. 165 und 179 AEUV sowie gegen Art. 48 der Charta handelt, sind sie als zulässig zu betrachten.

Zunächst macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass der Rat die angefochtene Bestimmung erlassen habe, ohne über die maßgeblichen Befugnisse und Zuständigkeiten zu verfügen, da Bildung in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle; dies verstoße gegen Art. 4 EUV.

Außerdem habe der Rat unter Verstoß gegen den in Art. 5 EUV verankerten Grundsatz der Subsidiarität die angefochtene Bestimmung erlassen, die ungarische Hochschuleinrichtungen betreffe, ohne vorab geprüft zu haben, ob Ungarn in der Lage sei, in Bezug auf diese Einrichtungen das Ziel des Schutzes der finanziellen Interessen der Union auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene ausreichend zu gewährleisten.

In ihrer Erwiderung stellt die Klägerin klar, dass es der Durchführungsbeschluss 2022/2506 sei, der gegen den Grundsatz der Subsidiarität verstoße, nicht die Verordnung 2020/2092; dieser Beschluss wirke sich nämlich auf Bereiche aus, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fielen.

Außerdem verstoße die angefochtene Bestimmung gegen Art. 2 AEUV, da der AEU-Vertrag der Union für die Bereiche Bildungspolitik und universitäre Forschung keine Zuständigkeiten übertrage, die einen rechtlichen Rahmen für den Erlass der angefochtenen Bestimmung böten.

Die Klägerin führt in ihrer Erwiderung auch aus, dass der Umstand, dass der Gerichtshof das Verfahren, auf das der Erlass der Verordnung 2020/2092 zurückgehe, geprüft und als rechtmäßig erachtet habe, nicht maßgeblich sei. Im vorliegenden Fall sei offensichtlich, dass die angefochtene Bestimmung negative Auswirkungen auf die Bereiche Bildung und wissenschaftliche Forschung habe, die nicht zu den Zuständigkeiten der Union zählten.

Schließlich verstoße die angefochtene Bestimmung gegen Art. 67 Abs. 1 AEUV, da sie das Rechtssystem von Ungarn als Mitgliedstaat nicht achte. Sie beeinträchtige nämlich unmittelbar die Funktionsweise sämtlicher ungarischer Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Vorab weist das Gericht darauf hin, dass die Verordnung 2020/2092 gemäß ihren Bezugsvermerken auf der Grundlage des AEUV, insbesondere Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV, erlassen wurde.

Nach Art. 1 der Verordnung 2020/2092 besteht ihr Ziel in der Festlegung der „Regeln …, die zum Schutz des Haushalts der Union im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten erforderlich sind“.

Nach Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV erlassen das Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen nach Anhörung des Europäischen Rechnungshofs die „Haushaltsvorschriften, in denen insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung im Einzelnen geregelt werden“.

Der Gerichtshof hat bestätigt, dass im Einklang mit dem in Art. 5 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sowie dem in Art. 7 AEUV vorgesehenen Grundsatz der Kohärenz der Unionspolitik die Rechtsstaatlichkeit als Basis für einen Konditionalitätsmechanismus dienen kann, der vom Begriff „Haushaltsvorschriften“ im Sinne von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV gedeckt ist (Urteile vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 128, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 146).

Ein Konditionalitätsmechanismus kann also unter den Begriff „Haushaltsvorschriften“ im Sinne von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV fallen, wenn er für den Erhalt von Mitteln aus dem Unionshaushalt eine horizontale Konditionalität einführt, die darauf abstellt, dass ein Mitgliedstaat den in Art. 2 EUV genannten Wert der Rechtsstaatlichkeit achtet, und die sich auf die Ausführung des Haushaltsplans der Union bezieht (Urteile vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 133, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 151).

Ein solcher Mechanismus ist dadurch gerechtfertigt, dass zwischen der Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der wirtschaftlichen Führung des Unionshaushalts ein offensichtlicher Zusammenhang besteht, wie im 13. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 ausgeführt.

Der Unionshaushalt ist nämlich eines der wichtigsten Instrumente, mit denen in den Politiken und Maßnahmen der Union der in Art. 2 EUV genannte Grundsatz der Solidarität konkretisiert werden kann, der seinerseits einer der tragenden Grundsätze des Unionsrechts ist. Soweit dieser Grundsatz mittels des Unionshaushalts umgesetzt wird, basiert dies auf dem gegenseitigen Vertrauen der Mitgliedstaaten in die verantwortungsvolle Verwendung der in diesen Haushalt eingeflossenen gemeinsamen Mittel. Dieses gegenseitige Vertrauen beruht seinerseits auf der Zusage jedes einzelnen Mitgliedstaats, seinen Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nachzukommen und – wie es im Übrigen der fünfte Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 besagt – die in Art. 2 EUV genannten Werte, zu denen der Wert der Rechtsstaatlichkeit zählt, dauerhaft zu achten (Urteile vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 129, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 147).

Die Pflicht zur Achtung der Rechtsstaatlichkeit, deren Verletzung vom Mechanismus der horizontalen Konditionalität gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092, betrachtet im Licht der Grundsätze von Art. 2 Buchst. a dieser Verordnung, erfasst sein kann, ist eine spezifische Ausprägung der Anforderungen, die sich für die Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 EUV aus ihrer Zugehörigkeit zur Union ergeben (Urteil vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 231; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 201).

Insoweit sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs geeignete Maßnahmen gemäß der Verordnung 2020/2092 zu ergreifen, wenn festgestellt wird, dass ein Verstoß gegen einen der in Art. 2 Buchst. a dieser Verordnung genannten Grundsätze begangen wurde oder begangen zu werden droht, der eine Situation, die einer mitgliedstaatlichen Behörde zuzurechnen ist, oder ein Verhalten einer solchen Behörde betrifft, soweit diese Situation bzw. dieses Verhalten für die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union von Bedeutung ist und der fragliche Verstoß diese wirtschaftliche Haushaltsführung oder diese finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigt oder ernsthaft zu beeinträchtigen droht (Urteile vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 253, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 174).

Was insbesondere den Durchführungsbeschluss 2022/2506 betrifft, ergibt sich aus seinen Bezugsvermerken, dass er vom Rat auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 10 der Verordnung 2020/2092 infolge eines Vorschlags der Kommission über geeignete Maßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 9 dieser Verordnung erlassen wurde, und dem Schutz des Unionshaushalts und der Wahrung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit dient.

Konkreter beruht die angefochtene Bestimmung auf der Anwendung einer der in Art. 5 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 vorgesehenen Maßnahmen, da die Kommission zu der Feststellung gelangt ist, dass die Voraussetzungen von Art. 4 dieser Verordnung erfüllt seien und die von Ungarn vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen den Feststellungen in der auf der Grundlage von Art. 6 der Verordnung 2020/2092 übermittelten schriftlichen Mitteilung der Kommission nicht in angemessener Weise gerecht würden.

Art. 5 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung 2020/2092 sieht vor, dass, wenn die Kommission den Haushaltsplan der Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung gemäß Art. 62 Abs. 1 Buchst. a und c der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (ABl. 2018, L 193, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung) ausführt und es sich bei dem Empfänger von Mitteln aus diesem Haushalt um eine staatliche Einrichtung handelt, der Rat der Kommission verbieten kann, neue rechtliche Verpflichtungen mit dieser Einrichtung einzugehen.

Folglich hat der Rat, obwohl sich aus Art. 6 Buchst. e und Art. 4 Abs. 3 AEUV ergibt, dass die Union im Bildungsbereich nur über eine unterstützende Zuständigkeit und im Bereich der Forschung über eine geteilte Zuständigkeit verfügt, beim Erlass des Durchführungsbeschlusses 2022/2506, und insbesondere der angefochtenen Bestimmung, nicht wie von der Klägerin geltend gemacht eine in diese Bereiche fallende Zuständigkeit ausgeübt. Er hat schlichtweg eine Zuständigkeit ausgeübt, die mit der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Union im Sinne von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV zusammenhängt, wobei es sich um eine ausschließliche Zuständigkeit der Union handelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 241).

Im Übrigen ist – ohne die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen Bildung und Forschung zu berühren – die Union zwar offensichtlich für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten u. a. im Bildungsbereich zuständig, wie es sich aus der Verordnung (EU) 2021/695 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. April 2021 zur Einrichtung von „Horizont Europa“, dem Rahmenprogramm für Forschung und Innovation, sowie über dessen Regeln für die Beteiligung und die Verbreitung der Ergebnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 1290/2013 und (EU) Nr. 1291/2013 (ABl. 2021, L 170, S. 1) oder der Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 (ABl. 2021, L 189, S. 1) ergibt, sie aber zwingend auch über die Zuständigkeit verfügt, die Ausführung ihres Haushalts in Bezug auf diese Programme oder gegenüber bestimmten Mitgliedstaaten unter gesetzlich vorgesehenen Voraussetzungen, u. a. gemäß der Verordnung 2020/2092 im Fall von Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit, vorübergehend auszusetzen.

Zum Grundsatz der Subsidiarität folgt aus Art. 5 Abs. 3 EUV, dass die Bestimmungen des Protokolls Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nur in den „Bereichen, die nicht in [die] ausschließliche Zuständigkeit [der Union] fallen“, Anwendung finden.

Insoweit ist, was die Verordnung 2020/2092 betrifft, zunächst darauf hinzuweisen, dass, wie oben in Rn. 40 ausgeführt, ihre Rechtsgrundlage in Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV besteht, da sie dem Schutz des Haushalts der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit dient.

Außerdem hat der Gerichtshof ausgeführt, dass es in dem Verordnungsvorschlag, der zum Erlass der Verordnung 2020/2092 geführt hat, unter der Überschrift „Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)“ zu Recht heißt, dass „Haushaltsvorschriften für den Unionshaushalt gemäß Artikel 322 [AEUV] nicht auf der Ebene der Mitgliedstaaten erlassen werden [können]“ (Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 240).

Folglich wird mit der Verordnung 2020/2092, die Haushaltsvorschriften zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Union im Sinne von Art. 322 Abs. 1 Buchst. a AEUV enthält, eine ausschließliche Zuständigkeit der Union ausgeübt, die deren Arbeitsweise betrifft und ihrem Wesen nach nur von der Union selbst ausgeübt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 241).

Da der Durchführungsbeschluss 2022/2506 auf der Grundlage der Verordnung 2020/2092 erlassen wurde, die auf eine ausschließliche Zuständigkeit der Union zurückgeht, findet der Grundsatz der Subsidiarität somit keine Anwendung.

Zum von der Klägerin geltend gemachten Verstoß gegen Art. 67 Abs. 1 AEUV, der darin bestehe, dass die angefochtene Bestimmung das Rechtssystem Ungarns nicht achte und die Funktionsweise ungarischer Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhalten würden, beeinträchtige, ist darauf hinzuweisen, dass nach diesem Artikel, der zu Titel V des Dritten Teils des AEU-Vertrags gehört, die Union einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bildet, in dem die Grundrechte und die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten geachtet werden. Im vorliegenden Fall geht dieses Vorbringen ins Leere, da die angefochtene Bestimmung die Bereiche, die vom in Art. 67 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts umfasst sind, nicht berührt.

Die Klagegründe und Rügen der Klägerin, mit denen geltend gemacht wird, dass der Rat für den Erlass der angefochtenen Bestimmung nicht zuständig gewesen sei, sind somit zurückzuweisen.

Die Klägerin führt aus, dass weder ungarische Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, zu denen auch sie gehöre, noch deren Studierende und Forscher am Verfahren beteiligt gewesen seien, das dem Erlass des Beschlusses 2022/2506 vorangegangen sei, und dass ihre Perspektiven beim Erlass dieses Durchführungsbeschlusses nicht hätten berücksichtigt werden können, obwohl sich die angefochtene Bestimmung auf sie auswirke.

Da die ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, sowie ihre Studierenden, ihr Lehr- und Forschungspersonal und ihre Partner nicht konsultiert worden seien, verstoße die angefochtene Bestimmung gegen Art. 11 EUV.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. In Bezug auf den Verstoß gegen das Recht, konsultiert zu werden, erhebt er außerdem eine Einrede der Unzulässigkeit.

Was als Erstes die Unzulässigkeitseinrede des Rates betrifft, führt dieser aus, dass der Klagegrund, mit dem geltend gemacht werde, dass gegen das Recht, konsultiert zu werden, verstoßen worden sei, in der Klageschrift nicht ausreichend klar und präzise dargelegt worden sei.

Aus der Klageschrift ergibt sich, dass die Klägerin rügt, dass die ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, sowie ihre Studierenden, ihr Lehr- und Forschungspersonal und ihre Partner vor dem Erlass der Bestimmung nicht konsultiert worden seien und dies gegen Art. 11 EUV verstoße.

Daraus folgt, dass die Klägerin die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sie sich stützt, wenn auch in gedrängter Form, in der Klageschrift zusammenhängend und verständlich dargelegt hat.

Somit ist die vom Rat erhobene Einrede der Unzulässigkeit, mit der ein Verstoß gegen Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung geltend gemacht wird, zurückzuweisen.

Was als Zweites den von der Klägerin gerügten Verstoß gegen das Recht auf Anhörung betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass dieses Recht in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta verankert ist und insbesondere das Recht jeder Person umfasst, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird.

Das Anhörungsrecht gehört zu den Verteidigungsrechten, deren Wahrung einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt, der auch dann Anwendung findet, wenn eine spezifische Regelung hierzu fehlt. Dieser Grundsatz gebietet es, dass die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den zu ihren Lasten angenommenen Gesichtspunkten, auf die solche Entscheidungen gestützt werden, in sachdienlicher Weise vorzutragen (vgl. Urteil vom 28. Oktober 2021, Vialto Consulting/Kommission, C-650/19 P, EU:C:2021:879, Rn. 122 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Das Recht auf Anhörung im Rahmen eines eine bestimmte Person betreffenden Verwaltungsverfahrens, das auch dann beachtet werden muss, wenn es an einer Regelung für das betreffende Verfahren fehlt, lässt sich jedoch nicht auf ein Verfahren übertragen, das zum Erlass einer Maßnahme allgemeiner Geltung führt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. Juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Kommission, C-259/22 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2023:513, Rn. 50, und vom 11. September 2002, Alpharma/Rat, T-70/99, EU:T:2002:210, Rn. 388 und die dort angeführte Rechtsprechung), wie etwa des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 4. April 2024, Debreceni Egyetem/Rat, T-115/23, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:209, Rn. 36).

Insbesondere bei Rechtsakten mit allgemeiner Geltung verlangen nach den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, wie dem Recht auf Anhörung, Konsultierung und Information, weder der Prozess ihrer Ausarbeitung noch diese Rechtsakte selbst die Beteiligung der betroffenen Personen. Anders verhält es sich dann, wenn eine ausdrückliche Bestimmung des Rechtsrahmens, der den Erlass dieses Rechtsakts regelt, einer betroffenen Person ein solches Verfahrensrecht verleiht (Urteil vom 22. Juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Kommission, C-259/22 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2023:513, Rn. 51; vgl. auch Urteil vom 19. Dezember 2019, Probelte/Kommission, T-67/18, EU:T:2019:873, Rn. 87 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Das in Art. 6 Abs. 1 bis 9 der Verordnung 2020/2092 vorgesehene Verfahren für die Annahme geeigneter Maßnahmen zum Schutz des Unionshaushalts kennt lediglich die Verpflichtung, den betroffenen Mitgliedstaat zu konsultieren und sieht verschiedene Arten des Austauschs zwischen der Kommission und diesem Mitgliedstaat vor. Die Klägerin bestreitet im Übrigen nicht, dass dieses Verfahren ordnungsgemäß durchgeführt wurde. Außerdem ergibt sich im vorliegenden Fall aus den Erwägungsgründen 1, 2, 6 und 8 bis 10 des Durchführungsbeschlusses 2022/2506, dass die Kommission mit den ungarischen Behörden im Dialog stand, bevor sie ihren Vorschlag an den Rat richtete.

Ergänzend ist anzuführen, dass die Kommission und der Rat nicht geltend gemacht haben, dass es zu einzelnen Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, systemischem Betrug oder konkreten Interessenkonflikten gekommen sei, in die die Klägerin involviert gewesen sei und die die Annahme konkreter Maßnahmen nach der Verordnung 2020/2092 rechtfertigten, was dazu geführt hätte, dass ihr Recht auf Anhörung zu wahren gewesen wäre. Der bloße Umstand, dass die Klägerin aufgrund schwerwiegender, systemischer Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, die von der Kommission und vom Rat geltend gemacht werden, von der angefochtenen Bestimmung gleichermaßen betroffen ist wie andere Begünstigte, verschafft ihr kein solches besonderes Verfahrensrecht.

Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf eine Verletzung ihres Rechts auf Anhörung stützen kann.

Was als Drittes den Verstoß gegen das Recht, konsultiert zu werden, betrifft, so verweist die Klägerin insbesondere auf Art. 11 Abs. 3 EUV, gemäß dem, „[u]m die Kohärenz und die Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten, … die Europäische Kommission umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durch[führt]“.

Art. 6 der Verordnung 2020/2092 kennt jedoch, wie oben in Rn. 72 dargelegt, lediglich die Verpflichtung, den betroffenen Mitgliedstaat zu konsultieren, was stattgefunden hat, und von der Klägerin auch nicht beanstandet wird.

Außerdem ist festzustellen, dass das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin mit jenem zum Verstoß gegen das Recht auf Anhörung zusammenfällt.

Vor diesem Hintergrund ist der Klagegrund, mit dem die Klägerin rügt, dass gegen ihr Recht, konsultiert zu werden, verstoßen worden sei, aus den gleichen Gründen zurückzuweisen wie jenen, die zur Zurückweisung ihres Vorbringens zum Recht auf Anhörung geführt haben und oben in den Rn. 72 und 73 dargelegt wurden.

Die Klagegründe und Rügen, mit denen ein Verstoß gegen das Recht auf Anhörung und das Recht, konsultiert zu werden, geltend gemacht werden, sind folglich zurückzuweisen.

Erstens führt die Klägerin aus, dass die Befürchtung politischer Interessenkonflikte gemäß dem Durchführungsbeschluss 2022/2506 dadurch gerechtfertigt werde, dass hochrangige politische Führungskräfte Leitungsorganen von Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse angehören könnten. Der im 43. Erwägungsgrund dieses Beschlusses verwendete Begriff „hochrangige politische Führungskräfte“ erfülle nicht die Anforderung der Normenklarheit. Dieser Ausdruck entspreche nämlich keinem präzisen Begriff, was eine willkürliche Auslegung und eine missbräuchliche Anwendung der angefochtenen Bestimmung ermögliche und gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoße.

Dem Leitungsorgan des Trusts, von dem die Klägerin unterhalten werde, gehörten nämlich keine „hochrangigen politischen Führungskräfte“ an.

Zweitens diskriminiere die angefochtene Bestimmung ungarische Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, zu denen auch die Klägerin gehöre, sowohl im Verhältnis zu ungarischen Hochschuleinrichtungen, die rechtlich anders ausgestaltet seien, als auch im Verhältnis zu Hochschuleinrichtungen anderer Mitgliedstaaten (Finnland und Niederlande), die ähnliche Strukturen aufwiesen.

Die Klägerin verweist zur Stützung dieses Vorbringens auf zwei Anlagen zu ihrer Erwiderung (Anlage A.17 und A.18), um die Autonomie der Hochschuleinrichtungen zu beurteilen. Diese Anlagen bestehen in einer Studie zur Verwaltungsstruktur der Klägerin, die von einem Wirtschaftsprüfer durchgeführt wurde, bzw. in einem von diesem Wirtschaftsprüfer erstellten internationalen Vergleich.

Drittens führt die Klägerin aus, dass die angefochtene Bestimmung gegen den in Art. 9 EUV vorgesehenen Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße. Die angefochtene Bestimmung diskriminiere nämlich die Studierenden, das Lehr- und Forschungspersonal sowie die Partner von ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, gegenüber den Studierenden, dem Lehr- und Forschungspersonal und den Partnern anderer Hochschuleinrichtungen, die nicht von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden.

Viertens verstoße die angefochtene Bestimmung gegen den Grundsatz einer auf den freien Wettbewerb gestützten Marktwirtschaft gemäß Art. 120 AEUV, da sie zu einer Benachteiligung der ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhalten würden, und deren Studierenden, Lehr- und Forschungspersonal und Partnern gegenüber anders strukturierten Hochschuleinrichtungen sowie deren Studierenden, Lehr- und Forschungspersonal und Partnern führe.

Fünftens benachteilige die angefochtene Bestimmung die ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust unterhalten würden und nicht länger Mittel aus Unionsprogrammen erhalten könnten, gegenüber anderen Einrichtungen, die nur deshalb „bevorrechtigten Zugang“ zu den Finanzmitteln der Union hätten, weil sie rechtlich anders ausgestaltet seien, was gegen Art. 124 AEUV verstoße.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission und das Parlament, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und führt in seiner Gegenerwiderung aus, dass die Anlagen A.17 und A.18 der Erwiderung unzulässig seien, da ihre Vorlage nicht im Einklang mit Art. 85 Abs. 2 der Verfahrensordnung erfolgt sei.

Zur Zulässigkeit der erstmals im Rahmen der Erwiderung vorgelegten Anlagen A.17 und A.18 ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 85 Abs. 2 der Verfahrensordnung die Hauptparteien für ihr Vorbringen noch in der Erwiderung oder in der Gegenerwiderung Beweise oder Beweisangebote vorlegen können, sofern die Verspätung der Vorlage gerechtfertigt ist. Nach der Rechtsprechung sind der Gegenbeweis und die Erweiterung der Beweisangebote im Anschluss an einen Gegenbeweis der Gegenpartei in der Klagebeantwortung von der Präklusionsvorschrift von Art. 85 Abs. 1 und 2 der Verfahrensordnung nicht erfasst. Diese Vorschrift betrifft nämlich neue Beweismittel und ist im Zusammenhang mit Art. 92 Abs. 7 der Verfahrensordnung zu sehen, wonach Gegenbeweis und Erweiterung der Beweisangebote ausdrücklich vorbehalten bleiben (Urteile vom 17. Dezember 1998, Baustahlgewebe/Kommission, C-185/95 P, EU:C:1998:608, Rn. 72, und vom 13. Dezember 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan [PLOMBIR], T-830/16, EU:T:2018:941, Rn. 21 bis 23).

Im vorliegenden Fall führt die Klägerin in der Erwiderung aus, dass mit diesen Beweisangeboten zum einen auf die vom Rat in seiner Klagebeantwortung angeführten Argumente und Beweise eingegangen werden solle, nach denen die Verwaltungsstruktur der ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse verwaltet würden, keine ausreichenden Garantien gegen Interessenkonflikte böten, und zum anderen das Vorbringen zum Vergleich zwischen dem ungarischen Modell und ausländischen Systemen erweitert werden solle.

Es ist festzustellen, dass sich der Rat in seiner Klagebeantwortung darauf berufen hat, dass seine Beurteilung von anderen maßgeblichen Organisationen, etwa dem ungarischen Helsinki-Komitee und dem Europäischen Hochschulverband (EUA), sowie durch eine aktuelle Studie untermauert werde; nach dieser Studie „befinden sich unter den 106 Mitgliedern der Leitungsorgane der 21 Stiftungen (gemäß den Zahlen vom Januar 2022) 31 aktive politische Führungskräfte … und vier ehemalige politische Führungskräfte der Regierungspartei; zahlreiche weitere Sitze wurden an Geschäftsleute und Intellektuelle vergeben, die offen die Regierungspartei unterstützen“.

Zum Vergleich mit den Rechtssystemen anderer Mitgliedstaaten hat sich der Rat in seiner Klagebeantwortung ebenfalls auf die oben in Rn. 90 genannte Studie gestützt und ausgeführt, dass „die Einführung von Leitungsorganen mit erheblicher Entscheidungsbefugnis zwar internationalen Governance-Trends entspr[eche], die ungarische Reform jedoch gewisse Besonderheiten aufweis[e], nämlich den Ausschluss der Einrichtungen von der Auswahl der Mitglieder, die hohe Zahl regierungsfreundlicher politischer Führungskräfte unter den Mitgliedern des Leitungsorgans und die auf Lebenszeit erfolgende Besetzung als Mitglied des Leitungsorgans“.

Die Vorlage der Anlagen A.17 und A.18 der Erwiderung als Gegenbeweisangebot ist daher zuzulassen.

Was als Erstes die Begründetheit des Klagegrundes eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit betrifft, gebietet dieser Grundsatz nach ständiger Rechtsprechung, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen haben können – klar und bestimmt sowie in ihrer Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sind. Insbesondere verlangt dieser Grundsatz, dass eine Regelung es den Betroffenen ermöglicht, den Umfang der ihnen damit auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, und dass die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können (vgl. Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 319 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Diese Erfordernisse sind jedoch weder dahin zu verstehen, dass sie ein Organ der Union darin hindern, im Rahmen einer Bestimmung eines von ihm erlassenen Rechtsakts einen abstrakten Rechtsbegriff zu verwenden, noch dahin, dass sie gebieten, dass in einer solchen abstrakten Bestimmung die verschiedenen konkreten Fälle genannt werden, auf die sie angewandt werden kann, sofern das Organ nicht alle diese Fälle im Voraus bestimmen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 320 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Eine Bestimmung eines Unionsrechtsakts verstößt also nur dann wegen ihres Mangels an Klarheit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, wenn sie derart unklar ist, dass die Rechtsunterworfenen etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn dieser Rechtsnorm nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. April 2005, Belgien/Kommission, C-110/03, EU:C:2005:223, Rn. 31, und vom 22. Mai 2007, Mebrom/Kommission, T-216/05, EU:T:2007:148, Rn. 108).

Im vorliegenden Fall sieht die angefochtene Bestimmung vor, dass, „[w]enn die Kommission den Haushaltsplan der Union … ausführt, … keine rechtlichen Verpflichtungen mit auf der Grundlage des ungarischen Gesetzes IX … eingerichteten Trusts von öffentlichem Interesse oder mit von diesen Trusts von öffentlichem Interesse unterhaltenen Einrichtungen eingegangen [werden]“.

Somit geht aus der angefochtenen Bestimmung hervor, dass der Umstand, dass die Klägerin eine Einrichtung ist, die von einem auf der Grundlage des ungarischen Gesetzes IX eingerichteten Trust von öffentlichem Interesse unterhalten wird, die Kommission daran hindert, im Rahmen der Ausführung des Unionshaushalts in direkter oder indirekter Mittelverwaltung rechtliche Verpflichtungen mit der Klägerin einzugehen.

Die angefochtene Bestimmung ist also hinreichend klar und bestimmt und genügt damit den Erfordernissen des Grundsatzes der Rechtssicherheit.

Dieses Ergebnis wird durch das Vorbringen der Klägerin, wonach der Begriff „hochrangige politische Führungskräfte“ im 43. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 nicht dem Erfordernis der Normenklarheit entspreche, nicht in Frage gestellt.

Aus dem 43. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 ergibt sich nämlich, dass sich die Begriffe „hochrangige politische Führungskräfte“ bzw. „hochrangige Beamte“ auf führende Politiker der ungarischen Nationalversammlung und der autonomen Einrichtungen Ungarns beziehen.

Folglich kann die Klägerin nicht geltend machen, dass der Begriff „hochrangige politische Führungskräfte“ im 43. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 es ihr nicht ermögliche, die Tragweite und den Sinn der angefochtenen Bestimmung mit hinreichender Sicherheit zu ermitteln.

Jedenfalls dient der 43. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 nicht der Definition der Begriffe „hochrangige politische Führungskräfte“ bzw. „hochrangige Beamte“, sondern beschränkt sich auf die Erläuterung, warum ungarische Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden.

Im Übrigen enthält die ungarische Regelung, wie von der Kommission zu Recht angeführt, gleiche oder sehr ähnliche Begriffe. So wird in Art. 182 des Kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Gesetz Nr. CXXV aus dem Jahr 2018 über die staatliche Verwaltung [Magyar Közlöny 2018/208.]) ebenfalls der Begriff „hochrangige politische Führungskräfte“ verwendet, der somit unmissverständlich ist.

Als Zweites ergibt sich zu den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung aus einer ständigen Rechtsprechung, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie mit einem rechtlich zulässigen Ziel, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, in Zusammenhang steht und wenn dieser Unterschied in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht (vgl. Urteil vom 3. Februar 2021, Fussl Modestraße Mayr, C-555/19, EU:C:2021:89, Rn. 95 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Die Vergleichbarkeit verschiedener Sachverhalte ist anhand aller Merkmale zu beurteilen, die sie kennzeichnen. Diese Merkmale sind u. a. im Licht des Gegenstands und des Ziels der Handlung, mit der die fragliche Unterscheidung eingeführt wird, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den die Handlung fällt (vgl. Urteil vom 3. Februar 2021, Fussl Modestraße Mayr, C-555/19, EU:C:2021:89, Rn. 99 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Da die Klägerin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung geltend gemacht hat, obliegt es ihr, die vergleichbaren Sachverhalte, die ihrer Ansicht nach unterschiedlich behandelt worden sind, oder die unterschiedlichen Sachverhalte, die ihrer Ansicht nach gleichbehandelt worden sind, genau zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. April 2013, Du Pont de Nemours [France] u. a./Kommission, T-31/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:167, Rn. 311).

Im vorliegenden Fall macht die Klägerin erstens geltend, dass sie gegenüber den ungarischen öffentlichen Hochschuleinrichtungen, die nicht von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, benachteiligt werde, da diese nicht unter die angefochtene Bestimmung fielen.

Hierzu ergibt sich aus den Erwägungsgründen 11, 13, 29 und 43 des Durchführungsbeschlusses 2022/2506, dass der ungarische Rechtsrahmen hochrangige Beamte und hochrangige politische Führungskräfte nicht daran hindert, Leitungsorganen von Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse anzugehören.

Insbesondere diese Eigenart der für Trusts von öffentlichem Interesse und die von ihnen unterhaltenen Einrichtungen geltenden Rechtsvorschriften diente als Grundlage für den Erlass der angefochtenen Bestimmung.

Die Klägerin hat nicht nachgewiesen, dass die Situation der ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, mit jener der ungarischen Hochschuleinrichtungen vergleichbar ist, die vom Staat unterhalten werden oder rechtlich anders ausgestaltet sind.

Sie macht nämlich geltend, dass nach ungarischem Recht in Bezug auf die Befugnisse, über die die unterhaltende Einrichtung zur „Leitung“ der unterhaltenen Einrichtung verfüge, kein Unterschied zwischen den Einrichtungen bestehe.

Zugleich führt die Klägerin zur Autonomie dieser Einrichtungen jedoch auch aus, dass bei vom Staat unterhaltenen Einrichtungen ein Minister, also ein Politiker, diese Hochschuleinrichtungen allein „leite“, wohingegen diese Funktion bei von Trusts unterhaltenen Hochschuleinrichtungen vom Leitungsorgan des Trusts ausgeübt werde. Anders ausgedrückt sei der Rahmen für Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhalten würden, flexibler als jener für Hochschuleinrichtungen, die vom Staat unterhalten würden. Außerdem gebe es Unterschiede bei den Mechanismen zum Treffen operativer Entscheidungen und den Finanzierungsquellen dieser unterschiedlichen Arten von Einrichtungen.

Daraus folgt, dass sich vom Staat unterhaltene Hochschuleinrichtungen und von Trusts von öffentlichem Interesse unterhaltene Hochschuleinrichtungen nicht in der gleichen Situation befinden.

Was zweitens das Vorbringen der Klägerin betrifft, wonach die ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, darunter die Klägerin, gegenüber Hochschuleinrichtungen anderer Mitgliedstaaten (Finnland und Niederlande) mit ähnlichen Strukturen diskriminiert würden, ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin selbst einräumt, dass sich ungarische Einrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, in einer anderen Situation befinden als Einrichtungen anderer Mitgliedstaaten.

Folglich hat die Klägerin nicht aufgezeigt, dass die Situation von ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, darunter sie selbst, mit jener von Hochschuleinrichtungen anderer Mitgliedstaaten vergleichbar ist.

Als Drittes ist zum geltend gemachten Verstoß gegen Art. 9 EUV darauf hinzuweisen, dass dieser Artikel u. a. vorsieht, dass die Union in ihrem gesamten Handeln den Grundsatz der Gleichheit ihrer Bürgerinnen und Bürger achtet, denen ein gleiches Maß an Aufmerksamkeit seitens der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zuteilwird.

Im vorliegenden Fall ist zur Frage, ob die angefochtene Bestimmung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt, da Studierende, das Lehr- und Forschungspersonal sowie die Partner der ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, im Vergleich zu den Studierenden, dem Lehr- und Forschungspersonal sowie den Partnern anderer Hochschuleinrichtungen, die nicht von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten werden, benachteiligt sind, darauf hinzuweisen, dass die Klägerin nicht aufgezeigt hat, dass sich sämtliche dieser Studierenden, das gesamte Lehr- und Forschungspersonal sowie alle diese Partner in einer vergleichbaren Situation befinden.

Als Viertes beruht das Vorbringen der Klägerin zum Verstoß gegen die Art. 120 und 124 AEUV darauf, dass die angefochtene Bestimmung diskriminierend und ungerechtfertigt sei, soweit sie für sie einen Wettbewerbsnachteil bedeute und ihre Diskriminierung gegenüber anderen Universitäten zur Folge habe, was gegen den Grundsatz einer auf den freien Wettbewerb gestützten Marktwirtschaft verstoße. Es deckt sich somit mit dem Vorbringen zum Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.

Folglich sind die Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung sowie ein Verstoß gegen die Art. 120 und 124 AEUV geltend gemacht wird, als unbegründet zurückzuweisen.

Die Klägerin rügt im Wesentlichen einen Verstoß gegen die Verordnung 2020/2092 sowie einen Verstoß gegen Art. 2 EUV und die Art. 48 und 52 der Charta. Diese Rügen sind nacheinander zu prüfen.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass Art. 4 der Verordnung 2020/2092 die Voraussetzungen für die Annahme von geeigneten Maßnahmen im Sinne dieser Verordnung festlegt.

Nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 sind solche geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, wenn gemäß ihrem Art. 6 festgestellt wird, dass Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen.

Nach Art. 6 der Verordnung 2020/2092 ist es Sache der Kommission, in einer schriftlichen Mitteilung an den betreffenden Mitgliedstaat die Tatsachen und die spezifischen Gründe darzulegen, auf denen ihre Feststellungen beruhen, denen zufolge hinreichende Gründe für die Annahme bestehen, dass die Voraussetzungen gemäß Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung erfüllt sind (Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 338), insbesondere aber, dass diese Verstöße die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen, wobei ein tatsächlicher Zusammenhang zwischen diesen Verstößen und einer solchen Beeinträchtigung oder ernsthaft drohenden Beeinträchtigung vorliegen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 111 und 147).

Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass die Verhinderung von Beeinträchtigungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 verlangt, dass die festgestellten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder die finanziellen Interessen der Union „ernsthaft“ zu beeinträchtigen drohen, was bedeutet, dass die Kommission und der Rat nachweisen müssen, dass sich dieses Risiko im Zusammenhang mit Umständen oder Verhaltensweisen von Behörden im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 mit hoher Wahrscheinlichkeit verwirklichen wird (Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 299).

Aus einer Gesamtbetrachtung von Art. 4 und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung 2020/2092 ergibt sich folglich, dass für die Rechtfertigung der Annahme geeigneter Maßnahmen nach dieser Verordnung der Rat und die Kommission konkret belegen müssen, dass i) hinreichende Gründe für die Feststellung vorliegen, dass in einem Mitgliedstaat gegen mindestens einen der in Art. 2 Buchst. a dieser Verordnung genannten Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstoßen worden ist, ii) dieser Verstoß mindestens einen der von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung erfassten Umstände, die einer mitgliedstaatlichen Behörde zuzurechnen sind, oder mindestens eine der von dieser Bestimmung erfassten Verhaltensweisen einer solchen Behörde betrifft, soweit diese Umstände oder Verhaltensweisen für die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder für den Schutz der finanziellen Interessen der Union von Bedeutung sind, und iii) dieser Verstoß diese wirtschaftliche Haushaltsführung oder den Schutz dieser finanziellen Interessen beeinträchtigt oder ernsthaft zu beeinträchtigen droht, und zwar hinreichend unmittelbar, d. h. aufgrund eines tatsächlichen Zusammenhangs zwischen den Verstößen und der Beeinträchtigung bzw. ernsthaft drohenden Beeinträchtigung (Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 288).

Das Vorbringen der Parteien ist im Licht dieser Erwägungen zu prüfen.

Im Rahmen der Klagegründe und Rügen einer Verletzung der Rechtsstaatlichkeit macht die Klägerin zunächst insbesondere geltend, dass die angefochtene Bestimmung gegen die Verordnung 2020/2092 verstoße. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung sei nämlich zu breit, da sie an sämtliche ungarische Hochschuleinrichtungen, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, gerichtet sei, anstatt einfach nur an Ungarn. Die angefochtene Bestimmung könne nur die Zahlungen betreffen, die auf rechtliche Verpflichtungen zurückzuführen seien, die unmittelbar zugunsten Ungarns eingegangen worden seien.

Im Übrigen sei die angefochtene Bestimmung mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet, da der Rat den Sachverhalt falsch dargestellt habe. Zum einen liege nämlich der Interessenkonflikt, der herangezogen werde, um die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene Maßnahme zu rechtfertigen, also der Umstand, dass „hochrangige Beamte, einschließlich hochrangiger politischer Führungskräfte der Nationalversammlung und der autonomen Einrichtungen Ungarns, … Leitungsorganen von Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse [angehören können]“, im Falle der Klägerin und des Trusts, von dem sie unterhalten werde, nicht vor. Zum anderen erhalte die Klägerin sämtliche öffentlichen Mittel und Finanzhilfen unmittelbar und der sie unterhaltende Trust habe keinerlei Einfluss auf die Verwendung der Mittel der Klägerin. Da der Interessenkonflikt, auf den die angefochtene Bestimmung gestützt sei, in ihrem Fall nicht erfüllt sei, habe der Rat diese Bestimmung erlassen, ohne zuvor zu prüfen, ob die Problematik politischer Interessenkonflikte im Fall der Klägerin tatsächlich schlagend sei.

Schließlich macht die Klägerin u. a. geltend, dass der Rat angesichts des Umstands, dass sie den ungarischen Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge unterliege, im elften Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhalten würden, nicht anwendbar seien.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Zunächst ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, wonach zum einen die angefochtene Bestimmung gegen die Verordnung 2020/2092 verstoße, da ihr Anwendungsbereich sämtliche ungarischen Hochschuleinrichtungen umfasse, die von einem Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, und nicht allein Ungarn, und zum anderen der Rat zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhaltenen Einrichtungen, darunter die Klägerin, nicht den Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge unterlägen.

Erstens bestimmt, was den Anwendungsbereich des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 betrifft, dessen Art. 5 ausdrücklich, dass „[d]ieser Beschluss … an Ungarn gerichtet [ist]“, wie die Klägerin in Rn. 41 der Klageschrift ausführt.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin bedeutet der Umstand, dass der Durchführungsbeschluss 2022/2506 an Ungarn gerichtet ist, jedoch nicht, dass er sich nur auf rechtliche Verpflichtungen beziehen kann, die unmittelbar Ungarn begünstigen.

Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung 2020/2092 kann der Rat, wenn die Kommission den Haushaltsplan der Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung gemäß Art. 62 Abs. 1 Buchst. a und c der Haushaltsordnung ausführt und es sich bei dem Empfänger von Mitteln aus diesem Haushalt um eine staatliche Einrichtung handelt, der Kommission das Eingehen neuer rechtlicher Verpflichtungen mit dieser Einrichtung verbieten.

Gemäß Art. 2 Buchst. b der Verordnung 2020/2092 fallen unter den Begriff „staatliche Einrichtung“ jede „Behörde auf allen Regierungsebenen, … sowie mitgliedstaatliche Organisationen im Sinne des Artikels 2 Nummer 42 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046“. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 wurde der Begriff „mitgliedstaatliche Organisation“ in Art. 2 Nr. 42 der Haushaltsordnung als eine „Stelle mit Sitz in einem Mitgliedstaat, bei der es sich um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft handelt oder um eine Körperschaft des privaten Rechts, die mit einem öffentlichen Auftrag betraut ist und der von dem Mitgliedstaat angemessene finanzielle Garantien bereitgestellt werden“, definiert. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen ergibt sich, dass ungarische Trusts von öffentlichem Interesse „mitgliedstaatliche Organisationen“ und daher „staatliche Einrichtungen“ sind, die „Empfänger“ im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung 2020/2092 sein können.

Somit muss sich der Durchführungsbeschluss 2022/2506 nicht ausschließlich auf rechtliche Verpflichtungen beziehen, deren unmittelbar Begünstigter Ungarn ist.

Zweitens ist zur Anwendung der Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge auf Trusts von öffentlichem Interesse und die von ihnen unterhaltenen Einrichtungen, wie der Klägerin, darauf hinzuweisen, dass der Rat in den Erwägungsgründen 3 und 11 des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 ausgeführt hat, dass die Kommission ursprünglich Bedenken hinsichtlich der Nichtanwendung der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge und der Vorschriften über Interessenkonflikte auf Trusts von öffentlichem Interesse und die von ihnen verwalteten Einrichtungen gehabt habe.

Im 29. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 heißt es, dass die von Ungarn vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen zusammengenommen grundsätzlich geeignet sein könnten, die Probleme in Bezug auf systembedingte Unregelmäßigkeiten, Mängel und Schwächen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, das Risiko von Interessenkonflikten und Bedenken gegenüber Trusts von öffentlichem Interesse anzugehen.

Das Gericht kommt folglich zu dem Schluss, dass die schwerwiegenden systemischen Schwächen in den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge aufgrund der Nichtanwendung der Vorschriften zu Interessenkonflikten und zur Vergabe öffentlicher Aufträge auf Trusts von öffentlichem Interesse und die von ihnen verwalteten Einrichtungen durch die Abhilfemaßnahmen Ungarns behoben wurden. Sie sind daher als solche und soweit sie ausschließlich die Trusts von öffentlichem Interesse betreffen nicht mehr Gegenstand der vom Rat geltend gemachten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, was bedeutet, dass – entgegen dem Vorbringen der Klägerin – der Rat die angefochtene Bestimmung nicht erlassen hat, weil er davon ausging, dass die Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht auf Trusts von öffentlichem Interesse und die von diesen unterhaltenen Einrichtungen anwendbar seien.

Im Übrigen hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass sich diese Problematik erledigt habe.

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin im vorliegenden Fall im Zuge des Bestreitens sie betreffender Interessenkonflikte ausführt, dass kein Mitglied des Trusts von öffentlichem Interesse, von dem sie unterhalten werde, als „hochrangige politische Führungskraft“ eingestuft werden könne. Mangels Überprüfung durch den Rat liege der Verstoß, den dieser für den Erlass der angefochtenen Bestimmung ins Treffen geführt habe, in Bezug auf die Klägerin also nicht vor. Sie sei somit zu Unrecht in die Liste der von der angefochtenen Bestimmung erfassten Einrichtungen aufgenommen worden.

Dieses Vorbringen beruht auf einem falschen Verständnis des Wesens der vom Rat im Durchführungsbeschluss 2022/2506 geltend gemachten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

Das Gericht stellt hierzu fest, dass die in Art. 4 Abs. 2 Buchst. a bis h der Verordnung 2020/2092 als Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit im Sinne dieser Verordnung genannten Umstände oder Verhaltensweisen von Behörden sowohl einzelne als auch systemische Umstände und Verhaltensweisen umfassen. Außerdem können gemäß dem 15. Erwägungsgrund dieser Verordnung nicht nur einzelne Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, sondern auch Verstöße, die weit verbreitet sind oder auf wiederholte Handlungen oder Unterlassungen von Behörden oder auch auf allgemeine Maßnahmen, die diese Behörden ergriffen haben, zurückzuführen sind, den finanziellen Interessen der Union schweren Schaden zufügen.

In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass in Fällen, in denen Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, die ihrem Wesen nach systemisch sein könnten, auch die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen, der Union nicht zum Vorwurf gemacht werden kann, dass sie die zum Schutz dieser wirtschaftlichen Haushaltsführung oder dieser finanziellen Interessen erforderlichen Mittel anwendet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 362).

Im vorliegenden Fall heißt es im 11. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506:

Außerdem bestimmt der 43. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506:

Der 62. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 sieht schließlich vor:

Aus den Erwägungsgründen 11, 43 und 62 des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 ergibt sich, dass der gerügte Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, der die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen beeinträchtige oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohe, auf einer tatsächlichen Situation und dem ungarischen Rechtsrahmen beruhe, der hochrangige Beamte, einschließlich hochrangiger politischer Führungskräfte nicht daran hindere, Leitungsorganen von durch das ungarische Gesetz IX eingerichteten Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse anzugehören. Dieser Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit werde dadurch erschwert, dass Ungarn mit Wirkung vom 1. November 2022 für hochrangige politische Führungskräfte die Möglichkeit wieder eingeführt habe, andere vergütete Tätigkeiten auszuüben, unter anderem in Leitungsorganen von durch dieses Gesetz geschaffenen Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse.

Außerdem wird im 58. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 ausdrücklich ausgeführt, dass „es sich bei den festgestellten Unregelmäßigkeiten um systemische Verstöße handelt“.

Hierzu heißt es in Rn. 128 des Vorschlags der Kommission, dass, „[w]as die Natur der Verstöße angeht, … die Bewertung der Verstöße, die für … Interessenkonflikte in Bezug auf Trusts von öffentlichem Interesse relevant [seien], nach Auffassung der Kommission zu dem Schluss [führe], dass diese Probleme auf Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit, insbesondere gegen Artikel 3 Buchstabe b der Verordnung … 2020/2092, hindeute[te]n, da sie willkürliche oder rechtswidrige Entscheidungen der Behörden nicht verhinder[te]n, korrigier[t]en oder sanktionier[t]en und nicht sicherstell[t]en, dass keine Interessenkonflikte vorl[ä]gen“.

In Rn. 57 ihres Vorschlags hat die Kommission außerdem die Ansicht vertreten, dass Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit insbesondere die in Art. 4 Abs. 2 Buchst. h der Verordnung 2020/2092 genannten Umstände beträfen, also „andere Umstände …, die für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen von Bedeutung [seien]“, die in diesem Fall in einem erhöhten Risiko von Interessenkonflikten bestünden, das darauf zurückzuführen sei, dass hochrangige politische Führungskräfte Leitungsorganen von Trusts von öffentlichem Interesse angehörten.

Außerdem heißt es in Rn. 130 des Vorschlags der Kommission:

Schließlich hat die Kommission in Rn. 142 ihres Vorschlags ausgeführt, dass es praktisch nicht umsetzbar sei, dass sich das Verbot, im Rahmen jeglicher Programme mit direkter und indirekter Mittelverwaltung neue rechtliche Verpflichtungen mit Trusts von öffentlichem Interesse und jeglichen von ihnen unterhaltenen Einrichtungen einzugehen, nur auf bestimmte Trusts von öffentlichem Interesse und bestimmte von ihnen unterhaltene Einrichtungen beziehe, oder dass partiell rechtliche Verpflichtungen mit solchen Einrichtungen eingegangen würden.

Aus Rn. 70 der Mitteilung der Kommission ergibt sich nämlich, dass der Umstand, dass hochrangige Beamte und hochrangige politische Führungskräfte den Leitungsorganen von Trusts von öffentlichem Interesse angehören können, „eine Situation [schafft], in der [diese] hochrangige[n] politische[n] Führungskräfte an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Auszahlung öffentlicher Mittel an Einrichtungen, bei denen sie selbst beschäftigt sind und über wichtige Entscheidungsbefugnisse verfügen, teilhaben können“. Wie vom Rat bestätigt haben die Trusts von öffentlichem Interesse kraft der Art ihrer gesetzlichen Ausgestaltung einen entscheidenden Einfluss auf und eine entscheidende Kontrolle über die von ihnen unterhaltenen Einrichtungen, so dass diese beiden Einrichtungen in der Praxis eine untrennbare Einheit bilden. Folglich ist jede Entscheidung über die Nutzung von Unionsmitteln durch eine Einrichtung, die von einem Trust von öffentlichem Interesse verwaltet wird, vom Risiko möglicher Interessenkonflikte im Zusammenhang mit den Trusts von öffentlichem Interesse betroffen.

Aus dem Durchführungsbeschluss 2022/2506 im Licht des Vorschlags und der Mitteilung der Kommission ergibt sich daher, dass sich die Bedenken bezüglich der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit gegen den auf Trusts von öffentlichem Interesse anwendbaren Rechtsrahmen, insbesondere die Organisation, die Funktionsweise und den systemischen Transparenzmangel im Zusammenhang mit der Verwaltung von Mitteln durch diese Trusts und die von ihnen unterhaltenen Einrichtungen richteten und nicht gegen von den Trusts oder den von ihnen unterhaltenen Einrichtungen, darunter die Klägerin, begangenen einzelnen Verstößen.

Da die vom Rat geltend gemachten Verstöße gegen Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit im vorliegenden Fall systemisch sind, waren der Rat und die Kommission für den Erlass der angefochtenen Bestimmung folglich nicht verpflichtet, innerhalb jeder betroffenen Einrichtung das Vorliegen individueller Interessenkonflikte nachzuweisen. Eine solche Auslegung würde die Annahme von Maßnahmen, die systemischen Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit begegnen sollen, unmöglich machen.

Die Rügen im Zusammenhang mit dem Verstoß gegen Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind daher zurückzuweisen.

Die Klägerin führt aus, dass die angefochtene Bestimmung aufgrund des offensichtlichen Beurteilungsfehlers im Zusammenhang mit dem Vorliegen sie betreffender interner Interessenkonflikte gegen den durch Art. 2 EUV gewährleisteten Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, die in Art. 48 der Charta verankerte Unschuldsvermutung und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Art. 52 der Charta verstoße.

Zum Verstoß gegen den durch Art. 2 EUV gewährleisteten Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit macht die Klägerin geltend, dass der Rat die angefochtene Bestimmung erlassen habe, ohne vorab zu prüfen, ob die Problematik politischer Interessenkonflikte in Bezug auf die Klägerin tatsächlich bestehe.

Was den Verstoß gegen Art. 48 der Charta betrifft, führt sie aus, dass der Rat beim Erlass der angefochtenen Bestimmung von ihrer Schuld ausgegangen sei, obwohl der Interessenkonflikt in ihrem Fall nicht bestanden habe, und ihr daher eine kollektive Sanktion auferlegt habe.

In Rn. 44 der Klageschrift legt die Klägerin außerdem dar, von einer Sanktion in Form des Entzugs von Ressourcen aufgrund von Rechtsakten betroffen zu sein, die nicht von ihr, sondern von der ungarischen Nationalversammlung erlassen worden seien.

Zu Art. 52 der Charta führt sie aus, dass die angefochtene Bestimmung gegen den dort vorgesehenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, da sie ihr eine kollektive Sanktion auferlege, obwohl der Interessenkonflikt in ihrem Fall nicht bestehe. Somit stelle die angefochtene Bestimmung eine unzulässige Beschränkung der Rechte und Freiheiten gemäß den Art. 13 und 48 Charta dar.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Zunächst ist das Vorbringen der Klägerin, mit dem ein Verstoß gegen die in Art. 48 Abs. 1 der Charta verankerte Unschuldsvermutung geltend gemacht wird, als ins Leere gehend zurückzuweisen. Die Anwendbarkeit dieses Grundsatzes richtet sich nämlich danach, ob das in Rede stehende Verfahren strafrechtlichen Charakter hat (vgl. in diesem Sinne EGMR, 8. Juni 1976, Engel u. a./Niederlande, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, und EGMR, 12. Mai 2017, Simeonovi/Bulgarien, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110). Beim Verfahren, das zum Erlass des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 geführt hat, ist dies nicht der Fall.

Das Vorbringen der Klägerin, wonach der Durchführungsbeschluss 2022/2506 ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von Trusts von öffentlichem Interesse unterhalten würden, Sanktionen auferlege, ist ebenfalls zurückzuweisen. Nach der Rechtsprechung besteht das Ziel der Verordnung 2020/2092 und damit des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 nämlich darin, den Unionshaushalt vor Beeinträchtigungen zu schützen, die sich hinreichend unmittelbar aus in einem Mitgliedstaat begangenen Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit ergeben, und nicht etwa darin, derartige Verstöße als solche zu ahnden (Urteile vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 119, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 137). Der Durchführungsbeschluss 2022/2506 erlegt daher weder der Klägerin noch Ungarn eine Sanktion auf.

Sodann ist festzustellen, dass das gesamte Vorbringen der Klägerin auf der Prämisse beruht, dass die angefochtene Bestimmung sie nicht betreffen dürfe, da weder ihrem Leitungsorgan noch jenem des Trusts von öffentlichem Interesse, von dem sie unterhalten werde, hochrangige Beamte oder hochrangige politische Führungskräfte angehörten.

Hierzu genügt der Hinweis, dass die angefochtene Bestimmung das Eingehen neuer rechtlicher Verpflichtungen nicht aufgrund der konkreten Situation bestimmter Trusts von öffentlichem Interesse oder von solchen Trusts unterhaltenen Einrichtungen verbietet, sondern, wie es sich aus den vorstehenden Rn. 149 bis 155 ergibt, aufgrund des Rechtsrahmens, der auf diese anwendbar ist und somit aufgrund des systemischen Charakters der vom Rat geltend gemachten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

Angesichts dieser Umstände kann das Vorbringen der Klägerin, das auf der Prämisse beruht, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bestimmung weder ihrem Leitungsorgan noch jenem des Trusts von öffentlichem Interesse, von dem sie unterhalten werde, hochrangige Beamte oder hochrangige politische Führungskräfte angehört hätten, weshalb die angefochtene Bestimmung sie nicht betreffen dürfe, nicht durchgreifen.

Folglich sind die Rügen eines Verstoßes gegen Art. 2 EUV sowie die Art. 48 und 52 der Charta zurückzuweisen.

Zunächst macht die Klägerin, unterstützt von Ungarn, geltend, dass die angefochtene Bestimmung gegen den in Art. 5 EUV vorgesehenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße. Dazu trägt die Klägerin vier Argumente vor.

Erstens führt sie zur Geeignetheit der angefochtenen Bestimmung aus, dass die Aussetzung von Zahlungen in Bezug auf alle im Rahmen der Programme Erasmus+ und Horizont Europa vorgeschlagenen Projekte nur im Fall eines offensichtlichen und unmittelbaren, konkret mit der Verwendung von im Rahmen dieser Programme zur Verfügung gestellten Mitteln zusammenhängenden Verstoßes gerechtfertigt sei. Dies sei aber vorliegend nicht der Fall.

Zweitens bringt sie zur Erforderlichkeit der angefochtenen Bestimmung vor, dass die Auszahlung von Mitteln für Projektvorschläge einem sicheren und transparenten Verfahren folge, das von den Unionsorganen verwaltet und kontrolliert werde, so dass es möglich sei, auf effiziente Weise selektiv und gezielt einzugreifen, ohne dass sämtliche Zahlungen im Rahmen dieser beiden Programme blockiert werden müssten. Somit habe der Entzug von Mitteln als Folge der angefochtenen Bestimmung Langzeitauswirkungen auf die Programme Erasmus+ und Horizont Europa, sowie auf wissenschaftliche Publikationen, da die ausbleibenden Zuschüsse und Stipendien nicht erneut zur Verfügung stünden, sobald die Interessenkonflikte, die die angefochtene Bestimmung rechtfertigten, gegebenenfalls aufgelöst worden seien. Außerdem seien die Folgen der angefochtenen Bestimmung für die Endbegünstigten, also die Studierenden sowie das Lehr- und Forschungspersonal, die nicht mehr an den Programmen Erasmus+ und Horizont Europa oder auch anderen Forschungsprogrammen teilnehmen könnten, irreversibel.

Darüber hinaus reiche das Vorliegen einer theoretischen Möglichkeit zur Aufhebung der Maßnahme nicht aus, um daraus eine vorübergehende Maßnahme zu machen. Der vorübergehende Charakter müsse der Maßnahme innewohnen und dürfe nicht von einer Entscheidung abhängen, die zur Gänze im Ermessen der Kommission und des Rates liege. Im Übrigen könne der vorübergehende Charakter der angefochtenen Bestimmung bereits deshalb ausgeschlossen werden, weil sie seit etwa eineinhalb Jahren in Kraft sei und keine realistische Aussicht bestehe, dass sie in naher Zukunft aufgehoben werde.

Drittens führt die Klägerin zur Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne aus, dass die sofortige Einstellung der Zahlungen für die betroffenen Hochschuleinrichtungen langfristig negative finanzielle und fachliche Folgen habe und sich negativ auf deren Ruf auswirke. Außerdem habe der Rat nicht dargelegt, warum die angefochtene Bestimmung am wenigsten beschränkend sei.

Viertens habe der Rat vorab die Auswirkungen der angefochtenen Bestimmung nicht geprüft, obwohl aus dem 19. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 klar hervorgehe, dass, wenn „die Kommission die Annahme von Maßnahmen in Betracht [zieht], … sie dabei deren potenzielle Auswirkungen auf Endempfänger und Begünstigte berücksichtigen [sollte]“.

Hierzu macht die Klägerin geltend, dass die angefochtene Bestimmung gegen Art. 7 EUV verstoße, da der Rat die möglichen Folgen einer solchen Bestimmung auf die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen nicht berücksichtigt habe.

Das Erfordernis nach Art. 7 EUV finde sich im 19. Erwägungsgrund der Verordnung 2020/2092 wieder, der vorsehe, dass, wenn „die Kommission die Annahme von Maßnahmen in Betracht [zieht], … sie dabei deren potenzielle Auswirkungen auf Endempfänger und Begünstigte berücksichtigen [sollte]“. Anders ausgedrückt sei Art. 7 EUV zwar nicht anwendbar, sein Inhalt bleibe aber in Bezug auf den Durchführungsbeschluss 2022/2506 unmittelbar gültig.

Konkret macht die Klägerin, unterstützt durch Ungarn, geltend, dass der Rat die Situation der Endempfänger und Begünstigten nicht berücksichtigt habe. Jegliche auf der Grundlage der Verordnung 2020/2092 erlassene Maßnahme sei nämlich nur rechtmäßig, wenn sie die in den Erwägungsgründen 18, 19 und 26 dieser Verordnung genannten Grundsätze achte, was eine individuelle und selektive Prüfung der Situation der Endempfänger und Begünstigten umfasse. Der Rat habe in Bezug auf die Klägerin aber keine solche Prüfung vorgenommen.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Im 62. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 hat der Rat die Ansicht vertreten, dass das durch mögliche Interessenkonflikte innerhalb der Trusts von öffentlichem Interesse verursachte, schwerwiegende Risiko für den Unionshaushalt am besten durch die angefochtene Bestimmung behoben werde, also durch ein Verbot für die Kommission, bei der Ausführung des Haushaltsplans der Union in direkter oder indirekter Mittelverwaltung neue rechtliche Verpflichtungen mit diesen Trusts oder den von ihnen unterhaltenen Einrichtungen einzugehen. Aus der Sicht des Rates steht eine solche Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu dem, was für die Verwirklichung des Ziels des Schutzes des Unionshaushalts vor sich aus Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat ergebenden Beeinträchtigungen oder drohenden Beeinträchtigungen unbedingt erforderlich ist.

Das Gericht weist darauf hin, dass die nach der Verordnung 2020/2092 getroffenen Maßnahmen gemäß ihrem Art. 5 Abs. 3 verhältnismäßig sein müssen. Sie werden unter Berücksichtigung der tatsächlichen oder potenziellen Auswirkungen der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union festgelegt. Der Art, der Dauer, der Schwere und dem Umfang der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit wird gebührend Rechnung getragen. Die Maßnahmen sind – soweit möglich – auf die durch die Verstöße beeinträchtigten Handlungen der Union ausgerichtet. Daraus folgt, dass die Maßnahmen strikt im Verhältnis zur Auswirkung der festgestellten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit auf den Unionshaushalt oder die finanziellen Interessen der Union stehen müssen (Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 302).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört und in Art. 5 Abs. 4 EUV sowie in Art. 52 Abs. 1 der Charta verankert ist, verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteil vom 16. Februar 2022, Ungarn/Parlament und Rat, C-156/21, EU:C:2022:97, Rn. 340; vgl. auch Urteil vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C-157/21, EU:C:2022:98, Rn. 353 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Als Erstes ist zu prüfen, ob die angefochtene Bestimmung angemessen ist.

Hierzu hat die Klägerin dem Gericht nichts Konkretes vorgelegt, was die Eignung der angefochtenen Bestimmung in Frage stellen würde, das Ziel des Schutzes des Unionshaushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit zu erreichen.

Im Einzelnen hat sich die Klägerin darauf beschränkt, geltend zu machen, dass die Aussetzung von Zahlungen in Bezug auf alle im Rahmen der Programme Erasmus+ und Horizont Europa vorgeschlagenen Projekte nur gerechtfertigt sei, wenn ein offensichtlicher und unmittelbarer Verstoß vorliege, der konkret mit der Verwendung von im Rahmen dieser Programme zur Verfügung gestellten Mitteln zusammenhänge.

Wie oben in den Rn. 155 und 156 ausgeführt, sind die vom Rat geltend gemachten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit systemisch, soweit sie auf dem ungarischen Rechtsrahmen beruhen, der hochrangige politische Führungskräfte nicht daran hindert, den Leitungsorganen von durch das ungarische Gesetz IX geschaffenen Trusts von öffentlichem Interesse anzugehören, was die Gefahr von Interessenkonflikten birgt. Der Rat musste daher für den Erlass der in der angefochtenen Bestimmung vorgesehenen Maßnahme nicht nachweisen, dass innerhalb von Einrichtungen wie der Klägerin solche individuellen, sich auf Unionsmittel auswirkende Interessenkonflikte vorliegen.

Vor diesem Hintergrund genügen die Argumente der Klägerin nicht, um die Ungeeignetheit der angefochtenen Bestimmung darzutun, und sind zurückzuweisen.

Als Zweites führt die Klägerin zur Erforderlichkeit der angefochtenen Bestimmung aus, dass es möglich gewesen wäre, in Bezug auf bestimmte Trusts von öffentlichem Interesse oder von diesen unterhaltenen Einrichtungen auf effiziente Weise selektiv und gezielt einzugreifen, ohne dass allen von dieser Bestimmung umfassten Einrichtungen die gleiche Maßnahme hätte auferlegt werden müssen, was langfristige und irreversible Folgen habe.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die angefochtene Bestimmung das Eingehen neuer rechtlicher Verpflichtungen nicht aufgrund der konkreten Situation bestimmter Trusts von öffentlichem Interesse oder von diesen Trusts unterhaltener Einrichtungen verbietet, sondern aufgrund des ungarischen Rechtsrahmens, der hochrangige Beamte und hochrangige politische Führungskräfte nicht daran hindert, Leitungsorganen von Stiftungen zur Verwaltung von Vermögenswerten von öffentlichem Interesse anzugehören, wodurch eine Situation geschaffen wird, in der diese hochrangigen politischen Führungskräfte an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Auszahlung öffentlicher Mittel an Einrichtungen, bei denen sie selbst beschäftigt sind und über wichtige Entscheidungsbefugnisse verfügen, teilhaben können. Die andere von der Klägerin vorgeschlagene Lösung wurde daher vom Rat aufgrund des systemischen Charakters des in Rede stehenden Verstoßes nicht gewählt.

Jedenfalls wurde – selbst unter der Annahme, dass die andere von der Klägerin vorgeschlagene Lösung weniger belastend ist – nicht erwiesen, dass damit das oben in Rn. 184 genannte Ziel des Schutzes des Unionshaushalts vor Beeinträchtigungen, die sich aus Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat ergeben können, ebenso wirksam erreicht werden könnte wie mit der angefochtenen Bestimmung. Es wurde somit nicht nachgewiesen, dass die angefochtene Bestimmung offensichtlich über das hinausgeht, was für die Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

Als Drittes führt die Klägerin zur Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Bestimmung aus, dass die sofortige Einstellung der Zahlungen für die betroffenen Hochschuleinrichtungen langfristig negative finanzielle und fachliche Folgen habe und sich negativ auf deren Ruf auswirke.

Das Gericht weist darauf hin, dass von den fünf in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung 2020/2092 aufgezählten Maßnahmen das Verbot des Eingehens neuer rechtlicher Verpflichtungen im Hinblick auf die verfolgten Ziele die am wenigsten belastende Maßnahme darstellt. Die anderen in dieser Bestimmung aufgezählten Maßnahmen – die Aussetzung von Zahlungen oder der Umsetzung der rechtlichen Verpflichtung oder die Kündigung der rechtlichen Verpflichtung gemäß Art. 131 Abs. 3 der Haushaltsordnung, die vollständige oder teilweise Aussetzung der Auszahlung von Tranchen oder eine vorzeitige Rückzahlung von aus dem Haushalt der Union garantierten Darlehen, die Aussetzung oder Verringerung des wirtschaftlichen Vorteils im Rahmen eines aus dem Haushalt der Union garantierten Instruments oder das Verbot des Abschlusses neuer Vereinbarungen über Darlehen oder andere Instrumente, die aus dem Haushalt der Union garantiert werden – würden bereits laufende Programme beeinträchtigen und auch zu Schwierigkeiten für Dritte führen.

Die Klägerin hat somit nicht aufgezeigt, dass die angefochtene Bestimmung nicht in einem angemessenen Verhältnis zu den damit verfolgten Zielen steht.

Als Viertes entspricht das Vorbringen der Klägerin, wonach der Rat vorab keine Prüfung der Auswirkungen der angefochtenen Bestimmung auf die Situation von Endempfängern und Begünstigten durchgeführt habe, worauf auch der Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 7 EUV beruht, dem Vorbringen, auf das sie den Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stützt.

Somit ist, soweit sich die Klägerin auf die Verordnung 2020/2092 beruft, auf deren 19. Erwägungsgrund zu verweisen, in dem es heißt:

Außerdem sieht Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 vor, dass die Verhängung geeigneter Maßnahmen die Verpflichtungen der staatlichen Einrichtungen oder der Mitgliedstaaten, das Programm oder den Fonds auszuführen, nicht berührt, und insbesondere nicht ihre Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten, sofern in dem Beschluss zur Annahme der Maßnahmen nichts Anderweitiges bestimmt wird.

Zum einen ist im vorliegenden Fall nämlich festzustellen, dass, wie es sich aus Rn. 192 oben ergibt, die angefochtene Bestimmung die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 bereits laufenden Programme am wenigsten beeinträchtigt, da die Endempfänger der Programme Erasmus+ oder Horizont Europa auch nach dem Erlass der angefochtenen Bestimmung und bis zum Ablauf der im Rahmen dieser Programme unterzeichneten Vereinbarungen weiterhin die vor Erlass dieser Bestimmung gewährten Finanzhilfen beziehen dürfen.

Zum anderen ergibt sich aus dem 63. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506, nach dem dieser Beschluss nicht die Verpflichtungen Ungarns berührt, insbesondere nicht seine Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten, einschließlich der Verpflichtung zur Leistung von Zahlungen, dass der Rat die Auswirkungen dieses Beschlusses auf die Endempfänger und Begünstigten berücksichtigt hat.

Die Klägerin hat also nicht aufgezeigt, dass die angefochtene Bestimmung nicht verhältnismäßig ist.

Folglich sind die Rügen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zurückzuweisen.

Die Klägerin macht geltend, dass die angefochtene Bestimmung eine Beeinträchtigung der in Art. 13 der Charta vorgesehenen akademischen Freiheit darstelle.

Aufgrund der angefochtenen Bestimmung habe ihr Lehr- und Forschungspersonal nicht länger Zugang zu den Ressourcen, die anderen ungarischen Einrichtungen zur Verfügung stünden. Das betroffene Lehr- und Forschungspersonal sowie die betroffenen Studierenden der Klägerin seien somit benachteiligt, da die wissenschaftliche Arbeit und die Forschung einer bedeutenden Finanzierung bedürften, wovon der größte Teil aus dem Programm Horizont Europa stamme. Ohne diese Ressourcen würden wissenschaftliche Arbeit und Forschung für das Lehr- und Forschungspersonal der Klägerin unmöglich, was sie benachteilige, da dieses Personal sich nicht mehr für sie entscheide oder sie verlasse.

Die angefochtene Bestimmung bewirke und bezwecke somit eine Beschränkung der Finanzierung und eine Änderung der Funktionsweise der ungarischen Hochschuleinrichtungen, deren Rechtsform gewechselt habe, was einen Eingriff in die Zuständigkeit Ungarns im Bereich der Festlegung des Inhalts und der Organisation der Hochschulbildung und somit einen Verstoß gegen die akademische Freiheit, insbesondere die Freiheit der wissenschaftlichen Forschung, darstelle.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Das Gericht weist darauf hin, dass die akademische Freiheit in Art. 13 der Charta, der bestimmt, dass „Kunst und Forschung … frei [sind]“ und „[d]ie akademische Freiheit … geachtet [wird]“, allgemein formuliert verankert ist.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 der Charta („Recht auf Bildung“) hat „[j]ede Person … das Recht auf Bildung sowie auf Zugang zur beruflichen Ausbildung und Weiterbildung“.

Nach Art. 14 Abs. 3 der Charta wird „[d]ie Freiheit zur Gründung von Lehranstalten unter Achtung der demokratischen Grundsätze … nach den einzelstaatlichen Gesetzen geachtet, welche ihre Ausübung regeln“.

Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass die akademische Freiheit in Forschung und Lehre die Meinungs- und Handlungsfreiheit, die Informationsfreiheit sowie die Freiheit der uneingeschränkten Erforschung und Verbreitung von Wissen und Wahrheit gewährleisten muss, wobei diese Freiheit nicht auf akademische oder wissenschaftliche Forschung beschränkt ist, sondern sich auch auf die Freiheit der Universitäten erstreckt, ihre Ansichten und ihre Meinungen frei zu äußern (vgl. Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulbildung], C-66/18, EU:C:2020:792, Rn. 224 und 225 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Der Begriff „akademische Freiheit“ ist jedoch weiter zu verstehen als nur unter dem Gesichtspunkt der Meinungsäußerungs- bzw. der Meinungsfreiheit. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist in diesem Zusammenhang der Inhalt der von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats am 30. Juni 2006 angenommenen Empfehlung 1762 (2006) („Akademische Freiheit und universitäre Autonomie“) zu berücksichtigen, aus der hervorgeht, dass die akademische Freiheit auch eine institutionelle und organisatorische Dimension aufweist, da die Anknüpfung an eine Infrastruktur eine wesentliche Voraussetzung für die Ausübung von Lehr- und Forschungstätigkeiten ist. Ebenfalls von Bedeutung ist Nr. 18 der Empfehlung zur Stellung von Lehrpersonal in der Hochschulbildung, die die Generalversammlung der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (Unesco) in ihrer 29. Sitzung vom 21. Oktober bis 12. November 1997 in Paris (Frankreich) angenommen hat, in der es heißt: „Die Autonomie ist der institutionelle Ausdruck der akademischen Freiheiten und eine notwendige Voraussetzung dafür, dass das Lehrpersonal und die Hochschuleinrichtungen ihre Aufgaben erfüllen können.“ In Nr. 19 dieser Empfehlung heißt es weiter, dass „[e]s Sache der Mitgliedstaaten [ist], die Autonomie der Hochschuleinrichtungen vor jeder Gefährdung zu schützen, unabhängig davon, woher sie kommt“ (Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulbildung], C-66/18, EU:C:2020:792, Rn. 227).

Somit ist festzustellen, dass die in Art. 13 Satz 2 der Charta verankerte akademische Freiheit die Autonomie der Hochschuleinrichtungen in ihrem institutionell-organisatorischen Rahmen gegenüber der staatlichen Gewalt und insbesondere der Exekutive erfordert.

Das Gericht stellt in diesem Zusammenhang fest, dass auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (im Folgenden: Venedig-Kommission) in einer Stellungnahme vom 2. Juli 2021 die wichtige Rolle von Universitäten in einer demokratischen Gesellschaft als privilegierte Orte für die Bildung jeder neuen Generation, die Aneignung neuer Kenntnisse und Innovationen, die Entwicklung rationalen und kritischen Denkens sowie die Forschungs- und Argumentationsfreiheit hervorgehoben hat. Die Venedig-Kommission hat insbesondere darauf hingewiesen, wie wichtig es sei, die politische, kulturelle und geistige Unabhängigkeit der Universitäten sowie ihre institutionelle Autonomie zu gewährleisten.

Darüber hinaus hat die Venedig-Kommission ausgeführt, dass der Ausschuss der Vereinten Nationen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte den Begriff der Autonomie der Hochschuleinrichtungen in der Allgemeinen Bemerkung zu Art. 13 des am 16. Dezember 1966 in New York unterzeichneten Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zum Recht auf Bildung wie folgt konkretisiert hat:

In ihrer Stellungnahme vom 2. Juli 2021 hat die Venedig-Kommission festgestellt, dass der Umstand, dass ungarische öffentliche Universitäten einem Leitungsorgan eines Trusts von öffentlichem Interesse unterstellt würden, das ursprünglich von der Regierung ernannt und anschließend der demokratischen Kontrolle entzogen worden sei, drohe, ihre akademische Freiheit zu gefährden und ihre Autonomie zu schwächen.

Diese Behauptungen wurden anschließend von der Kommission in den Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2022 übernommen, in dem es im Kapitel zu Ungarn heißt, dass nach der Übertragung der Rechte, die der Minister als Gründer gehalten habe, auf das Leitungsorgan des Trusts von öffentlichem Interesse, das allein befugt sei, seine Mitglieder abzuberufen und zu ernennen, der als Gründer fungierende Minister auf jede Form der Kontrolle über das Leitungsorgan verzichte und dessen Mitglieder somit autonom und unabsetzbar mache.

Diese Bedenken wurden u. a. auch in Rn. 33 des Vorschlags der Kommission aufgegriffen, in der es heißt:

Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass die nationalen Maßnahmen, die geeignet sind, die akademische Tätigkeit der Hochschuleinrichtungen zu gefährden und damit den betreffenden Universitäten die eigenständige Infrastruktur zu nehmen, die für die Durchführung ihrer wissenschaftlichen Forschung und die Ausübung ihrer Lehrtätigkeiten erforderlich ist, die durch Art. 13 der Charta geschützte akademische Freiheit einschränken können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulausbildung], C-66/18, EU:C:2020:792, Rn. 228).

Außerdem hat die Union nach Art. 51 Abs. 1 der Charta bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten die akademische Freiheit zu wahren.

Zunächst ist zum Vorbringen der Klägerin, wonach die angefochtene Bestimmung eine Änderung der Funktionsweise der Hochschuleinrichtungen in Ungarn bewirkt und bezweckt, mit dem Rat darauf hinzuweisen, dass der Durchführungsbeschluss 2022/2506 finanzieller Natur ist, da er dem Schutz des Unionshaushalts dient, indem der Kommission das Eingehen neuer rechtlicher Verpflichtungen mit bestimmten Einrichtungen ungarischen Rechts verboten wird, und weder ein Verbot noch Vorschriften in Bezug auf die akademischen oder wissenschaftlichen Tätigkeiten der Hochschuleinrichtungen enthält, was im vorliegenden Fall nicht in Frage gestellt wird.

Dass die Mitgliedstaaten im Fall schwerer Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, einschließlich bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit für die Ausgestaltung ihrer Hochschulen, Berufsbildung, Forschung und Entwicklung, Abhilfemaßnahmen unterliegen können, die in Anwendung der Verordnung 2020/2092 ergriffen werden, stellt keine Bedrohung der akademischen Freiheit gemäß Art. 13 der Charta dar.

Sodann ist zum Vorbringen der Klägerin, dass aufgrund der angefochtenen Bestimmung weniger Mittel in die wissenschaftliche Forschung flössen, festzustellen, dass die vorübergehende Kürzung von Finanzmitteln aus dem Unionshaushalt im Fall systemischer Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nicht als Beeinträchtigung oder Beschränkung des Grundrechts der akademischen Freiheit betrachtet werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. September 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali und Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, Rn. 22).

Einer Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung wie einer Universität, einem Forschungsinstitut, oder auch Forschern oder Forschungsgruppen finanzielle Ressourcen zu verweigern stellt nämlich keine Beeinträchtigung oder Beschränkung der akademischen Freiheit dar, da eine Entscheidung, mit der die Gewährung finanzieller Ressourcen verweigert wird, auf wissenschaftlichen Erwägungen oder bildungs-, forschungs- oder entwicklungspolitischen Leitlinien des Gesetzgebers beruht oder aus gesetzlich klar vorgesehenen Zielen von allgemeinem Interesse folgt.

Im Übrigen sieht Art. 5 Abs. 2 der Verordnung 2020/2092 vor, dass die Verhängung geeigneter Maßnahmen nicht die Verpflichtungen der staatlichen Einrichtungen oder der Mitgliedstaaten berührt, das Programm oder den Fonds auszuführen, und insbesondere nicht ihre Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten, sofern im Beschluss zur Annahme dieser Maßnahmen nichts Anderweitiges bestimmt wird.

Das Gericht weist jedenfalls darauf hin, dass die Klägerin zur Untermauerung ihres Vorbringens keine ausreichend überzeugenden Beweise vorgebracht hat, die zeigen würden, dass sich das Verbot, im Rahmen des Programms Horizont Europa neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, auf ihre Tätigkeiten in den Bereichen Hochschulbildung oder wissenschaftliche Forschung auswirkt.

Schließlich ist die angefochtene Bestimmung selbst unter der Annahme, dass sie als Beeinträchtigung der akademischen Freiheit zu betrachten ist, wie bereits oben festgestellt gesetzlich vorgesehen, gerechtfertigt und im Hinblick auf die dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung des Schutzes des Unionshaushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit gemäß der Verordnung 2020/2092 verhältnismäßig.

Im Übrigen schützt die angefochtene Bestimmung den Unionshaushalt nicht nur vor einer missbräuchlichen Verwendung seiner Mittel insbesondere aufgrund der Gefahr systemischer Interessenkonflikte, sondern trägt auch zur Wahrung der organisatorischen Autonomie der Klägerin bei, minimiert die Möglichkeiten willkürlicher Eingriffe der Exekutive in ihre Organisation und leistet somit einen Beitrag zur Achtung der akademischen Freiheit und der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

Folglich kann die angefochtene Bestimmung die durch Art. 13 der Charta geschützte akademische Freiheit nicht beeinträchtigen.

Der Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 13 der Charta in Bezug auf die akademische Freiheit ist daher zurückzuweisen.

Die Klägerin führt aus, dass die angefochtene Bestimmung gegen den in Art. 56 AEUV vorgesehenen freien Dienstleistungsverkehr verstoße.

Die angefochtene Bestimmung erlege Studierenden und dem Lehr- und Forschungspersonal nicht ungarischer Herkunft in ungarischen Hochschuleinrichtungen, die von einen Trust von öffentlichem Interesse unterhalten würden, eine Beschränkung auf, weil sie von Zahlungen für im Rahmen der Programme Erasmus+ und Horizont Europa vorgeschlagene Projekte ausgeschlossen seien, was ihren Zugang zu Dienstleistungen in den Bereichen Wissenschaft und Hochschulbildung einschränke.

Zum einen biete die Klägerin den Studierenden, zum Teil im Austausch gegen Studiengebühren, eine Ausbildung. Dies gelte insbesondere für nicht ungarische Unionsbürger, so dass die angefochtene Bestimmung die Interessen einer großen Zahl ausländischer Studierenden betreffe, da es an der Universität Debrecen keine Ausbildung gebe, die für ausländische Studierende kostenlos sei. Was im Übrigen konkreter das Programm Erasmus+ betreffe, beschränke die angefochtene Bestimmung die Mobilität der Studierenden.

Zum anderen führten die am Programm Horizont Europa beteiligten Forscher und Universitäten entgeltlich und in einem Marktumfeld Wissenschafts- und Forschungsaktivitäten durch, die häufig von Marktteilnehmern in Auftrag gegeben und teilweise finanziert würden. Außerdem betreibe die Klägerin spezielle Labore und Forschungsinstitute, zum Beispiel für Versuche mit Arzneimitteln, Labortests oder die Gesundheitsversorgung und zur Abgabe gemeinsamer Angebote mit Marktteilnehmern, wobei den privaten Akteuren von den Universitäten Wissen und Innovation zur Verfügung gestellt werde oder zumindest zur Verfügung gestellt werden solle. Der Durchführungsbeschluss 2022/2506 führe jedoch auch dazu, dass diesen Marktteilnehmern das Wissen der ungarischen Universitäten vorenthalten bliebe.

Da die angefochtene Bestimmung in keiner Weise zu einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung beitrage, verstoße sie gegen Art. 9 AEUV. Außerdem behindere sie die in den Art. 165 und 179 AEUV festgelegten Ziele.

Konkret zum Verstoß gegen Art. 165 AEUV führt die Klägerin aus, dass die angefochtene Bestimmung nicht zur Entwicklung einer hochwertigen Bildung beitrage und einen schweren Eingriff in die Zuständigkeit Ungarns im Bereich der Festlegung des Inhalts der Hochschulbildung sowie ihrer Organisation darstelle. Zudem erschwere diese Bestimmung die Mobilität der Studierenden und der Lehrenden sowie die Entwicklung der europäischen Dimension in der allgemeinen und beruflichen Bildung.

Zum Verstoß gegen Art. 179 AEUV führt die Klägerin aus, dass die Zurückhaltung von Mitteln im Rahmen der Programme Erasmus+ und Horizont Europa die Freizügigkeit von Forschern, wissenschaftlichen Kenntnissen und Technologien erschwere.

Der Rat, unterstützt durch die Kommission, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

Art. 56 AEUV sieht vor, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, verboten sind. Außerdem sieht Art. 57 AEUV u. a. vor, dass Dienstleistungen Leistungen sind, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden.

Nach der Rechtsprechung gilt das Verbot von Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht nur für nationale Maßnahmen, sondern auch für Maßnahmen der Unionsorgane (vgl. Urteil vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C-620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Es ist zu prüfen, ob die Lehr- und Forschungstätigkeiten der Klägerin Dienstleistungen im Sinne von Art. 57 AEUV darstellen.

Nach ständiger Rechtsprechung sind Dienstleistungen, die normalerweise gegen Entgelt erbracht werden, wirtschaftliche Tätigkeiten, wobei das Wesensmerkmal des Entgelts darin besteht, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt, ohne dass es jedoch von demjenigen bezahlt werden müsste, dem die Leistung zugutekommt (vgl. Urteil vom 15. September 2016, Mc Fadden, C-484/14, EU:C:2016:689, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 14. Juli 2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Als wirtschaftliche Tätigkeiten können gegen Entgelt erbrachte Dienste angesehen werden, die, ohne dass es sich um eine Ausübung hoheitlicher Befugnisse handelte, im allgemeinen Interesse und ohne Erwerbszweck im Wettbewerb mit den Diensten von Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden, die einen Erwerbszweck verfolgen (vgl. Urteil vom 14. Juli 2022, ASADE, C-436/20, EU:C:2022:559, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Zwar wurde Unterricht in bestimmten Einrichtungen, die zu einem staatlichen Bildungssystem gehörten und ganz oder hauptsächlich aus öffentlichen Mitteln finanziert wurden, in der Rechtsprechung vom Begriff der Dienstleistung im Sinne von Art. 57 AEUV ausgeschlossen, da der Staat durch die Errichtung und Erhaltung eines solchen staatlichen Bildungssystems, das in der Regel aus dem Staatshaushalt und nicht von den Schülern oder ihren Eltern finanziert wird, keine gewinnbringende Tätigkeit aufnehmen wollte, sondern vielmehr auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet seine Aufgaben gegenüber seinen Bürgern erfüllte (vgl. Urteil vom 11. September 2007, Schwarz und Gootjes-Schwarz, C-76/05, EU:C:2007:492, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Der Gerichtshof hat jedoch auch entschieden, dass der Unterricht an Bildungseinrichtungen, die im Wesentlichen durch private Mittel finanziert werden, eine Dienstleistung darstellt, da das von diesen Einrichtungen verfolgte Ziel darin besteht, solche Dienstleistungen gegen Entgelt anzubieten (vgl. Urteil vom 2. Februar 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C-372/21, EU:C:2023:59, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Der Gerichtshof hat hierzu klargestellt, dass eine Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung im Sinne von Art. 2 Nr. 83 der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 AEUV (ABl. 2014, L 187, S. 1) mehrere Aufgaben wahrnehmen und verschiedene Arten von Tätigkeiten ausüben kann, vorausgesetzt, dass unter diesen verschiedenen Aufgaben die unabhängige Forschung bzw. die Verbreitung der Ergebnisse solcher Forschung das vorrangige Ziel darstellt, das gegenüber den etwaigen anderen von dieser Einrichtung verfolgten Zielen überwiegt. Der Begriff „Hauptaufgabe“ lässt zu, dass eine Universität oder eine Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung auch andere, möglicherweise wirtschaftliche Tätigkeiten wie entgeltlichen Unterricht ausübt, sofern diese Tätigkeiten im Verhältnis zu den im Allgemeinen nicht wirtschaftlichen Haupttätigkeiten der unabhängigen Forschung oder der Verbreitung der Ergebnisse dieser Forschung zweitrangig bleiben und nicht überwiegen (Urteil vom 13. Oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija und Stockholm School of Economics in Riga, C-164/21 und C-318/21, EU:C:2022:785, Rn. 47 und 48).

Somit kann eine Universität oder eine Hochschuleinrichtung wie die Klägerin zwar ganz oder hauptsächlich aus öffentlichen Mitteln finanziert werden, um die Forschung oder die Verbreitung von Wissen sicherzustellen, jedoch bedeutet dies nicht, dass sie nicht gleichzeitig auch andere wirtschaftliche Tätigkeiten, etwa aus privaten Mitteln und mit Unterstützung von Unternehmen finanzierte Forschungstätigkeiten ausüben kann, oder auch entgeltliche Lehrtätigkeiten.

Im vorliegenden Fall hat die Klägerin jedoch keine Angaben gemacht, die es dem Gericht ermöglichen würden, zu beurteilen, ob ihre Lehr- und Forschungstätigkeiten im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert werden. Wie es sich insbesondere aus Rn. 230 oben ergibt, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichts ausgeführt, dass sie den Studierenden, insbesondere nicht ungarischen Studierenden, im Austausch gegen Studiengebühren eine Ausbildung biete. Die Höhe dieser Gebühren und das Ausmaß der Studiengebühren im Verhältnis zu den öffentlichen Mitteln konnte sie aber nicht angeben. Der Rat und die Kommission konnten ebenfalls keine Auskunft zu den Ressourcen der Klägerin geben. Sie führten aus, dass andere ungarische Universitäten, die eine Klage gegen die angefochtene Bestimmung erhoben hätten, hauptsächlich, d. h. in Höhe von 70 %, aus dem ungarischen Staatshaushalt finanziert würden und über Eigenmittel in Höhe von etwa 20 % verfügten. Die Finanzierung aus Unionsmitteln mache in der Regel etwa 1,5 bis 1,9 % ihres Haushalts aus. Somit habe der Durchführungsbeschluss 2022/2506 nur geringfügige finanzielle Auswirkungen auf die Klägerin, da das ungarische Gesetz IX den ungarischen Staat verpflichte, die Tätigkeiten dieser Universitäten zu finanzieren.

Unter der Annahme, dass die Tätigkeiten der Klägerin als wirtschaftliche Tätigkeiten und Dienstleistungen im Sinne von Art. 57 AEUV betrachtet werden können und dass im vorliegenden Fall eine Beschränkung oder ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr bestehe, ist, wie oben bereits dargelegt, festzustellen, dass der Durchführungsbeschluss 2022/2506 ein dem Gemeinwohl dienendes Ziel verfolgt und zu diesem in einem angemessenen Verhältnis steht.

Die schweren und systemischen Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere – wie es sich aus dem elften Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/2506 ergibt – gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Verbots der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt und der Gewaltentrennung, u. a. in Form der systemischen Gefahr von Interessenkonflikten innerhalb der Trusts von öffentlichem Interesse und der von ihnen unterhaltenen Einrichtungen, erschüttern nämlich das notwendige Vertrauen in das wirksame Funktionieren der Verfahren und Leitungsstrukturen der von diesen Einrichtungen unterhaltenen Universitäten, die an der Verwendung von Mitteln aus dem Unionshaushalt beteiligt sind. Dadurch werden die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union bzw. der Schutz ihrer finanziellen Interessen gefährdet.

Zu den Art. 9, 165 und 179 AEUV weist das Gericht darauf hin, dass nach Art. 9 AEUV, der zu Titel II („Allgemein geltende Bestimmungen“) des Ersten Teils gehört, „[die Union] bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen … den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung [trägt]“.

Die Art. 165 und 179 AEUV gehören zu Titel XII („Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport“) bzw. Titel XIX („Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt“) des Dritten Teils.

Nach Art. 165 Abs. 1 AEUV „trägt [die Union] zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt“.

Art. 179 Abs. 1 AEUV sieht vor, dass „[d]ie Union …. zum Ziel [hat], ihre wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen dadurch zu stärken, dass ein europäischer Raum der Forschung geschaffen wird, in dem Freizügigkeit für Forscher herrscht und wissenschaftliche Erkenntnisse und Technologien frei ausgetauscht werden, die Entwicklung ihrer Wettbewerbsfähigkeit einschließlich der ihrer Industrie zu fördern sowie alle Forschungsmaßnahmen zu unterstützen, die aufgrund anderer Kapitel der Verträge für erforderlich gehalten werden.“

Nach Art. 179 Abs. 2 AEUV „unterstützt sie in der gesamten Union die Unternehmen – einschließlich der kleinen und mittleren Unternehmen –, die Forschungszentren und die Hochschulen bei ihren Bemühungen auf dem Gebiet der Forschung und technologischen Entwicklung von hoher Qualität“ und „fördert ihre Zusammenarbeitsbestrebungen, damit vor allem die Forscher ungehindert über die Grenzen hinweg zusammenarbeiten und die Unternehmen die Möglichkeiten des Binnenmarkts in vollem Umfang nutzen können, und zwar insbesondere durch Öffnen des einzelstaatlichen öffentlichen Auftragswesens, Festlegung gemeinsamer Normen und Beseitigung der dieser Zusammenarbeit entgegenstehenden rechtlichen und steuerlichen Hindernisse“.

Was zunächst das Vorbringen der Klägerin betrifft, wonach die angefochtene Bestimmung eine Änderung der Funktionsweise der Hochschuleinrichtungen in Ungarn bewirke und bezwecke, was gegen Art. 165 AEUV verstoße, führt das Gericht – wie bereits in den Rn. 218 und 219 oben festgestellt – aus, dass die angefochtene Bestimmung zum Schutz des Haushalts der Union vor einer Situation erlassen wurde, in der hochrangige Beamte und hochrangige politische Führungskräfte an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Auszahlung öffentlicher Mittel an Trusts von öffentlichem Interesse, deren Leitungsorganen sie angehören, und an von diesen Trusts unterhaltene Einrichtungen, für die sie über wichtige Entscheidungsbefugnisse verfügen, teilhaben können.

Auch wenn das Unionsrecht diese Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich Bildung unberührt lässt, wie sich aus Art. 165 Abs. 1 und Art. 166 Abs. 1 AEUV ergibt, müssen sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Unionsorgane bei der Ausübung dieser Zuständigkeit das Unionsrecht, insbesondere die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und die in der Charta vorgesehenen Grundrechte, beachten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Juli 2018, A [Hilfe für eine schwerbehinderte Person)], C-679/16, EU:C:2018:601, Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C-391/20, EU:C:2022:638, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Sodann ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 9 AEUV, dass er Ziele und allgemeine Grundsätze enthält, die in Verbindung mit den zur Umsetzung dieser Ziele und Grundsätze bestimmten Kapiteln des AEU-Vertrags anzuwenden sind. Dieser Artikel kann daher für sich genommen keine klaren und unbedingten rechtlichen Pflichten begründen (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Dezember 2022, Firearms United Network u. a./Kommission, T-187/21, nicht veröffentlicht, EU:T:2022:848, Rn. 203 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Ebenso wollten die Verfasser der Verträge, wie sich aus dem Wortlaut sowohl von Art. 165 AEUV als auch von Art. 179 AEUV ergibt, der Union mit diesen Bestimmungen eine unterstützende Zuständigkeit verleihen, die es ihr ermöglicht, nicht eine „Politik“ zu verfolgen, wie dies in anderen Bestimmungen des AEU-Vertrags vorgesehen ist, sondern „Maßnahmen“ und „Programme“ in mehreren spezifischen Bereichen, u. a. Bildung, Forschung und technologische Entwicklung, zu treffen. Diese Bestimmungen stellen somit eine Rechtsgrundlage dar, die die Union ermächtigt, diese unterstützende Zuständigkeit unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen wahrzunehmen, die darin festgelegt sind; dazu gehört nach Art. 165 Abs. 4 erster Gedankenstrich AEUV etwa der Ausschluss jeglicher Harmonisierung der auf nationaler Ebene erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Außerdem ermöglicht es diese unterstützende Zuständigkeit der Union, Rechtsakte mit dem alleinigen Ziel zu erlassen, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu unterstützen, zu koordinieren oder zu ergänzen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2023, European Superleague Company, C-333/21, EU:C:2023:1011, Rn. 99).

Dementsprechend stellen die Art. 165 und 179 AEUV – wie sich auch aus ihrem Kontext und insbesondere daraus ergibt, dass sie in den Dritten Teil („Die internen Politiken und Maßnahmen der Union“) des AEU-Vertrags eingefügt worden sind und nicht in dessen Ersten Teil, der Grundsatzbestimmungen enthält, zu denen in Titel II „[a]llgemein geltende Bestimmungen“ gehören – keine allgemein geltenden Bestimmungen mit Querschnittscharakter dar (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2023, European Superleague Company, C-333/21, EU:C:2023:1011, Rn. 100).

Auch wenn nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die zuständigen Unionsorgane die verschiedenen in den Art. 165 und 179 AEUV aufgeführten Elemente und Ziele zu berücksichtigen haben, sofern sie auf der Grundlage dieser Artikel und unter den darin festgelegten Bedingungen Maßnahmen in den Bereichen Hochschulbildung und Forschung erlassen, sind infolgedessen diese verschiedenen Elemente und Ziele sowie diese Maßnahmen bei der Anwendung der Bestimmungen des AEU-Vertrags über den Grundsatz der Freizügigkeit nicht zwingend einzubeziehen oder zu berücksichtigen. Allgemeiner können in den Art. 165 und 179 AEUV auch keine Sonderregeln gesehen werden, die die Hochschulbildung oder die wissenschaftliche Forschung von allen anderen Bestimmungen des Primär- oder Sekundärrechts der Union, etwa der Verordnung 2020/2092 oder des Durchführungsbeschlusses 2022/2506, die auf sie angewandt werden könnten, oder von einem Teil dieser Bestimmungen ausnehmen würden oder die dazu verpflichten würden, diese Bereiche im Rahmen dieser Anwendung besonders zu behandeln (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2023, European Superleague Company, C-333/21, EU:C:2023:1011, Rn. 101).

Aus dem Vorstehenden folgt, dass sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf einen eigenständigen Verstoß gegen die Art. 9, 165 oder 179 AEUV berufen kann. Außerdem wurde der Durchführungsbeschluss 2022/2506 auf der Grundlage der ausschließlichen Zuständigkeit der Union für die Aufstellung und Ausführung ihres Haushaltsplans erlassen, und nicht in den Bereichen allgemeine oder berufliche Bildung, Forschung oder technologische Entwicklung.

Es ist auch festzustellen, dass der Grundsatz der Freizügigkeit besonders im Bereich der Bildung und der wissenschaftlichen Forschung gilt, und zwar angesichts der mit Art. 6 Buchst. e AEUV und Art. 165 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich AEUV verfolgten Ziele, nämlich u. a. die Mobilität von Lernenden und Lehrenden zu fördern (vgl. Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija [Erasmus+-Stipendium], C-277/23, EU:C:2025:18, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie angesichts der im Bereich der Forschung und der technologischen Entwicklung gemäß Art. 179 Abs. 1 AEUV verfolgten Ziele, insbesondere der Schaffung eines europäischen Raumes der Forschung, in dem Freizügigkeit für Forscher herrscht und wissenschaftliche Erkenntnisse und Technologien frei ausgetauscht werden.

In diesem Zusammenhang wird in Art. 179 Abs. 2 AEUV insbesondere klargestellt, dass die Union in diesem Sinne die Forschungszentren und die Hochschulen unterstützt und ihre Zusammenarbeitsbestrebungen fördert, damit vor allem Forscher ungehindert über die Grenzen hinweg zusammenarbeiten können, und zwar insbesondere durch die Beseitigung der dieser Zusammenarbeit entgegenstehenden rechtlichen und steuerlichen Hindernisse.

Da die Union die Programme Erasmus+ und Horizont Europa eingerichtet hat und diese finanziert, hat sie dafür Sorge zu tragen, dass die Gewährung und der Entzug von Stipendien und Programmen zur Förderung der Mobilität und der Freizügigkeit der Begünstigten dieser Programme das Recht, ungehindert über die Grenzen hinweg zusammenzuarbeiten und sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, nicht in ungerechtfertigter Weise beschränken (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Januar 2025, Ministarstvo financija [Erasmus+-Stipendium], C-277/23, EU:C:2025:18, Rn. 44); sie muss zur Gewährleistung der wissenschaftlichen und akademischen Exzellenz aber auch zusehen, dass die Staaten, die Mittel aus den Programmen Erasmus+ und Horizont Europa erhalten, die akademische Freiheit achten.

Selbst wenn die angefochtene Bestimmung als Behinderung oder Beschränkung der Mobilität und der Freizügigkeit von Studierenden, Lehr- und Forschungspersonal, wissenschaftlichen Erkenntnissen und Technologien innerhalb der Union eingestuft werden könnte, ist diese Bestimmung, wie bereits oben festgestellt, gesetzlich vorgesehen und im Hinblick auf den Schutz des Haushalts der Union nach der Verordnung 2020/2092 gerechtfertigt und verhältnismäßig.

Außerdem ist zu den möglichen oder potenziellen Auswirkungen der angefochtenen Bestimmung u. a. auf die internationale Zusammenarbeit der Klägerin mit anderen Universitäten oder Konsortien im Rahmen der Programme Erasmus+ und Horizont Europa festzustellen, dass die angefochtene Bestimmung, soweit sie nur der Kommission untersagt, mit Einrichtungen wie der Klägerin Verträge zu schließen, als solche die Möglichkeiten der internationalen Zusammenarbeit der Klägerin, insbesondere im Bereich der Forschung, nicht einschränkt. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin aber nicht dem vorgesehenen Beweiserfordernis entsprechend nachgewiesen, dass sie aufgrund der angefochtenen Bestimmung eventuell oder potenziell von jeder Vereinbarung, Zusammenarbeit, Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen oder jedem Konsortium von ihren Partnern oder Wettbewerbern ausgeschlossen würde.

Dass Akteure, die aufgrund des Vorliegens einer systemischen Gefahr von Interessenkonflikten eine tatsächliche Gefahr für die ordnungsgemäße und zulässige Verwendung von Unionsmitteln darstellen, zeitweise von Finanzierungen und Programmen der Union ausgeschlossen werden, stärkt schließlich die von der Union gemäß den Art. 9, 165 und 179 AEUV verfolgten Ziele, da sich so sicherstellen lässt, dass alle die gleichen Regeln beachten, insbesondere die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

Folglich sind die Klagegründe eines Verstoßes gegen die Art. 9, 56, 165 bzw. 179 AEUV sowohl für sich genommen als auch gemeinsam betrachtet zurückzuweisen.

Damit ist die Klage insgesamt abzuweisen.

Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Rates ihre eigenen Kosten sowie dessen Kosten aufzuerlegen, einschließlich der Kosten des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes, mit Ausnahme der Kosten, die im Rahmen der Unzulässigkeitseinrede entstanden sind, die mit Beschluss vom 4. April 2024, Debreceni Egyetem/Rat (T-115/23, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:209), zurückgewiesen wurde; diese Kosten sind vom Rat zu tragen.

Ungarn, das Parlament und die Kommission tragen nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.