Richtlinie 98/56/EG – Anwendungsbereich

In den Jahren 1636 und 1637 erlebte das Königreich der Niederlande die „Tulpenmanie“, die gemeinhin als erste Spekulationsblase der Geschichte gilt. In dieser Zeit konnte der Preis einer Tulpenzwiebel höher sein als der Preis einer Immobilie oder eines Kunstwerks. Die Blase wurde offenbar durch die „gebrochene Tulpe“, eine seltene, mysteriöse und wunderschöne zweifarbige Blume ausgelöst, nach der die Nachfrage rasant anstieg. Erst 1928 wurde entdeckt, dass die Farben dieser Blume tatsächlich durch ein Virus verursacht wurden – das Tulip-Breaking-Virus (Tulpenmosaikvirus, im Folgenden: TBV)(2).

Im Ausgangsverfahren wurde festgestellt, dass sich mehrere Partien von Tulpen als mit dem TBV infiziert erwiesen hätten. Die zuständige Behörde untersagte es, sie neu anzupflanzen, unabhängig davon, ob die so gewonnenen Zwiebeln für das Inverkehrbringen bestimmt waren.

Das vorlegende Gericht ersucht somit um Klärung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 98/56/EG(3). Es möchte wissen, ob die in dieser Richtlinie vorgesehenen Gesundheits- und Qualitätsanforderungen nur für die Stufe des Inverkehrbringens oder auch für die Stufe des Anpflanzens gelten, und wenn sie nur für das Inverkehrbringen gelten sollten, ob es den Mitgliedstaaten freisteht, diese Anforderungen auf die Stufe des Anpflanzens auszudehnen.

Man kann sagen, dass die vorliegende Rechtssache den Niedergang der „gebrochenen Tulpe“ veranschaulicht, die von einem Luxusgut zu einem unerwünschten bzw. sogar verbotenen Artikel geworden ist(4).

In den Erwägungsgründen 3, 8, 9 und 10 der Richtlinie 98/56 heißt es:

Nach ihrem Art. 1 Abs. 1 Satz 1 „[betrifft d]iese Richtlinie … das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen in der [Europäischen Union]“.

In Art. 2 Nrn. 2 und 3 heißt es:

Art. 3 dieser Richtlinie bestimmt:

In Art. 5 Abs. 1, 2 und 4 dieser Richtlinie heißt es:

Art. 7 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt:

Art. 8 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt:

Art. 12 Abs. 1 sieht vor:

Art. 13 bestimmt:

Art. 15 dieser Richtlinie bestimmt, dass „[d]as Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial, das die Anforderungen und Bedingungen dieser Richtlinie erfüllt, … hinsichtlich der Versorger, der Qualität, des Pflanzenschutzes, der Kennzeichnung und der Verpackung keinen anderen Beschränkungen unterworfen werden [darf], als sie in dieser Richtlinie festgelegt sind.“

Art. 1 des Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (Verordnung zur Qualitätssicherung in der Landwirtschaft 2007) setzt bestimmte in Art. 2 der Richtlinie 98/56 enthaltene Begriffsbestimmungen in niederländisches Recht um. Die Definition des Begriffs „Inverkehrbringen“ entspricht der Definition in dieser Richtlinie.

Nach Art. 9 dieser Verordnung darf „Vermehrungsmaterial von Blumenzwiebeln … nur in den Verkehr gebracht werden, sofern die Artikel 3 bis 9 der Richtlinie [98/56] und die in dieser Verordnung oder aufgrund dieser Verordnung erlassenen Vorschriften eingehalten werden“.

Die T V.O.F. (im Folgenden: Klägerin) ist eine Vennootschap onder Firma (offene Handelsgesellschaft) und im Anbau von Blumenzwiebeln tätig. Sie ist Mitglied der Stichting Bloembollenkeuringsdienst (Stiftung Blumenzwiebel-Prüfdienst; im Folgenden: BKD).

Im Frühjahr 2020 stellte der BKD bei Feldbesichtigungen auf dem Gelände der Klägerin fest, dass fünf Partien von Tulpen jeweils verschiedener Sorten mit dem TBV infiziert waren (im Folgenden: betreffende Partien). Diese Partien wurden daher für untauglich für den Anbau erklärt.

In der Registratie Voorjaarsgewassen 2021 (Registrierung Frühjahrskulturen 2021) gab die Klägerin an, dass sie die betreffenden Partien neu angepflanzt habe.

Mit Schreiben vom 20. Januar 2021 stellte der BKD Fragen zu dieser Angelegenheit. Mit E-Mail vom 21. Januar 2021 antwortete die Klägerin, dass sie mehr als 400 Sorten registriert, jedoch die Registrierung der fünf betreffenden Sorten versäumt habe. Sie beantragte ferner eine Ausnahmegenehmigung für das Anpflanzen dieser Partien.

Am 25. Januar 2021 gab der BKD der Klägerin auf, drei der betreffenden Partien zu vernichten; andernfalls werde die Sache dem Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Disziplinargericht für den Blumenzwiebelsektor, Niederlande) vorgelegt. Außerdem erteilte er eine Ausnahmegenehmigung für das einmalige bedingte Anpflanzen der verbleibenden zwei Partien. Der BKD teilte der Klägerin mit, dass er die Sache infolge des vorzeitigen Anpflanzens und der nicht rechtzeitigen Antragstellung diesem Gericht zur Entscheidung vorlegen werde.

Am nächsten Tag ersuchte die Klägerin um Erlaubnis, die Partien durch die Ermittlung und Entfernung der mit dem TBV infizierten Tulpenzwiebeln zu säubern, was der BKD ablehnte. Nach der Ernte der Blumenzwiebeln ermittelte und entfernte die Klägerin die mit dem TBV infizierten von zwei der betreffenden Partien und vernichtete die übrigen drei Partien.

In der disziplinarrechtlichen Erklärung legte der BKD der Klägerin zur Last, im Herbst 2020 Blumenzwiebeln der betreffenden Partien mit der Absicht angepflanzt oder zumindest gezüchtet zu haben, diese Blumenzwiebeln zu ernten oder zumindest gewerblich zu erzeugen, wobei diese Blumenzwiebeln nicht im Sinne von Art. 9 der Verordnung zur Qualitätssicherung in der Landwirtschaft 2007 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 unmittelbar von Material stammten, das beim Aufwuchs kontrolliert worden und von Schadorganismen und Krankheiten sowie von Anzeichen bzw. Symptomen für einen solchen Befall praktisch frei sei.

Am 13. Januar 2022 sah das Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Disziplinargericht für den Blumenzwiebelsektor) diese Vorwürfe als erwiesen an und verhängte gegen die Klägerin eine Geldbuße in Höhe von 12 500 Euro.

Die Klägerin legte gegen diese Entscheidung ein Rechtsmittel beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande), dem vorlegenden Gericht, ein.

Vor diesem Gericht macht die Klägerin geltend, sie sei die einzige Züchterin, die die in Rede stehenden Sorten anbaue, von denen es nur eine kleine Menge an Blumenzwiebeln gebe. Die Vernichtung der Blumenzwiebeln würde auch zur Vernichtung der Tulpensorte führen. Würden bei einer so seltenen Tulpensorte Krankheiten festgestellt, versuchten die Züchter, die infizierten Blumenzwiebeln zu ermitteln und zu entfernen, um die Sorte vor dem Aussterben zu bewahren. Aus rein betriebswirtschaftlichen Gründen wäre es sinnvoller, alle infizierten Zwiebeln zu vernichten, zumindest aber nicht neu anzupflanzen, da die Kosten für die Ermittlung und Entfernung oft nicht im Verhältnis zu den erzielten Erträgen stünden. Die Klägerin habe die betreffenden Partien im Jahr 2020 zwar angepflanzt, danach aber nicht in den Verkehr gebracht und dies auch nicht beabsichtigt.

Der BKD macht seinerseits geltend, dass das Anpflanzen von Partien, die für untauglich erklärt worden seien, gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 verstoße. Die in Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie enthaltene Definition des Begriffs „Inverkehrbringen“ umfasse auch die „Bereithaltung“. Die Klägerin habe die Blumenzwiebeln „bereitgehalten“, indem sie sie angebaut und damit in Verkehr gebracht habe. Damit würden nämlich die Anforderungen an Vermehrungsmaterial, die in den Art. 3 bis 9 der Richtlinie 98/56 festgelegt seien (und auf die in Art. 9 der Verordnung zur Qualitätssicherung in der Landwirtschaft 2007 verwiesen werde), gelten.

Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Die griechische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Dieselben Parteien sowie die Klägerin haben an der mündlichen Verhandlung vom 5. März 2026 teilgenommen.

Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung Aufgabe des Gerichtshofs ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben. Hierzu hat er die ihm vorgelegten Fragen gegebenenfalls umzuformulieren. Außerdem kann der Gerichtshof veranlasst sein, unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen, die das nationale Gericht in seiner Frage nicht angeführt hat(7).

Im Übrigen hindert der Umstand, dass das vorlegende Gericht in seinen Fragen formal bestimmte Vorschriften des Unionsrechts angeführt hat, den Gerichtshof nicht daran, diesem Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die ihm bei der Entscheidung des Ausgangsverfahrens von Nutzen sein können, indem er aus dem gesamten von dem einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herausarbeitet, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen(8).

Insoweit geht es bei der ersten Frage nach ihrem Wortlaut allein darum, ob die Definition des Begriffs „Inverkehrbringen“ in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 98/56 und insbesondere der Ausdruck „Bereithaltung oder Lagerhaltung“ das Anpflanzen noch nicht geernteter Blumenzwiebeln umfasst. Für den Fall, dass diese Frage verneint wird, möchte das vorlegende Gericht mit seiner vierten Frage wissen, ob ein Mitgliedstaat diese Definition auf das Anpflanzen von Blumenzwiebeln ausdehnen kann, so dass Zuwiderhandlungen gegen innerstaatliche Rechtsvorschriften, die auf die Art. 3 bis 9 der Richtlinie 98/56 Bezug nehmen, mit Geldbußen geahndet werden können.

Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten und dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung geht jedoch hervor, dass die Problematik des Ausgangsverfahrens weiter geht als es der Wortlaut der Fragen vermuten lässt, da sie auch den Umfang der durch die Richtlinie 98/56 und insbesondere durch deren Art. 5 Abs. 4 vorgeschriebenen Harmonisierung betrifft.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts geht es nämlich um die Frage, ob das Tuchtgerecht voor de Bloembollensector (Disziplinargericht für den Blumenzwiebelsektor) zu Recht festgestellt hat, dass die Klägerin durch das neue Anpflanzen der betreffenden Partien, die wegen des Vorhandenseins des TBV für untauglich erklärt worden waren, gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 verstoßen habe.

Außerdem scheint das vorlegende Gericht eine Auslegung der Definition des Begriffs „Inverkehrbringen“ in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 98/56 zu befürworten, die Tätigkeiten, die in der (Erzeugungs-)Stufe des Anpflanzens von Blumenzwiebeln(9) stattfinden, nicht umfasst, zu welchem Zeitpunkt sie noch kein Endprodukt sind. Diese Auffassung wird von der griechischen Regierung und der Kommission geteilt. In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung eingeräumt, dass die Stufe des Anpflanzens streng genommen nicht unter das „Inverkehrbringen“ falle. Dennoch hat sie die Auffassung vertreten, dass die Richtlinie 98/56 Vorschriften für die Stufe des Anpflanzens enthalte.

Außerdem ersucht das vorlegende Gericht, indem es die Erwägungsgründe 10 und 18 der Richtlinie 98/56 jeweils in seiner vierten Frage und in seiner Begründung anführt, um Klarstellung hinsichtlich des durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Harmonisierungsgrads und der Befugnis der Mitgliedstaaten zur Regelung des Bereichs Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen.

Folglich möchte das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 dahin auszulegen sind, dass sie dem Wiederanpflanzen von Material entgegenstehen, bei dem beim Aufwuchs festgestellt wurde, dass es von Schadorganismen und Krankheiten nicht praktisch frei ist, unabhängig davon, ob das gewonnene Vermehrungsmaterial für das Inverkehrbringen, wie es in Art. 2 Nr. 3 dieser Richtlinie definiert ist, bestimmt ist.

Für den Fall, dass diese Frage verneint wird, möchte das vorlegende Gericht mit seiner vierten Frage im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 98/56 dahin auszulegen ist, dass sie es den Mitgliedstaaten gestattet, das Wiederanpflanzen von Material zu verbieten, bei dem beim Aufwuchs festgestellt wurde, dass es von Schadorganismen und Krankheiten nicht praktisch frei ist, unabhängig davon, ob das gewonnene Vermehrungsmaterial für das Inverkehrbringen bestimmt ist.

Die Richtlinie 98/56 legt die Anforderungen fest, die vom Vermehrungsmaterial selbst (Titel III), von den Versorgern von Vermehrungsmaterial (Titel IV) sowie hinsichtlich der Vermarktung und Kennzeichnung des Vermehrungsmaterials (Titel V) erfüllt werden müssen.

Diese Anforderungen sollen in einem bestimmten Bereich gelten. Nach Art. 1 Abs. 1 (unter dem Titel I [„Regelungsgegenstand“]) der Richtlinie 98/56 betrifft diese Richtlinie das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen in der Europäischen Union.

„Inverkehrbringen“ wird in Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 98/56 als „Verkauf oder Lieferung durch einen Versorger an eine andere Person“ definiert. „Der Verkauf umfasst auch die Bereithaltung oder Lagerhaltung, die Ausstellung im Hinblick auf den Verkauf und das Angebot zum Verkauf“. Ebenso gilt nach Art. 2 Nr. 2 dieser Richtlinie als „Versorger“ jede „natürliche oder juristische Person, die berufsmäßig Vermehrungsmaterial in Verkehr bringt oder einführt“.

Außerdem dürfen Versorger nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 Vermehrungsmaterial nur dann in den Verkehr bringen, wenn es den Anforderungen dieser Richtlinie entspricht.

Meines Erachtens deutet eine Zusammenschau dieser einleitenden Bestimmungen darauf hin, dass der Anwendungsbereich der Richtlinie 98/56 auf das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial beschränkt ist und somit die Erzeugung dieses Vermehrungsmaterials ausschließt.

Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 verlangt jedoch, dass Vermehrungsmaterial beim Aufwuchs kontrolliert wird, was die Frage aufwirft, ob die darin festgelegten Gesundheitsanforderungen auch für die Erzeugungsstufe gelten.

Zur Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts sind daher der Zusammenhang, in dem die genannten Bestimmungen stehen, und die Ziele der Richtlinie 98/56 zu prüfen. Die Entstehungsgeschichte von Vorschriften des Unionsrechts kann ebenfalls relevante Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern(10).

Was die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 98/56 angeht, so geht aus ihren Erwägungsgründen 19 bis 23 hervor, dass diese die mit der Vorgängerrichtlinie 91/682/EWG(11) eingeführte Regelung vereinfachen soll, und zwar durch die Klarstellung, für welche Personen die darin genannten Kontrollvorschriften gelten sollen(12).

Zu diesem Zweck wurde die Definition des Begriffs „Versorger“ geändert, um erheblich weniger Tätigkeiten zu erfassen(13). Während diese Definition nach Art. 3 Buchst. c der Richtlinie 91/682 die „Reproduktion, Erzeugung, Erhaltung oder Behandlung und Vermarktung“ von Vermehrungsmaterial oder Zierpflanzen umfasste, deckt die Definition in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 98/56 nur die Tätigkeiten des „Inverkehrbringens und der Einfuhr“ ab.

Ich möchte jedoch auch darauf hinweisen, dass die Richtlinie 91/682 nach ihrem Art. 1 Abs. 1 das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial und Pflanzen von Zierpflanzenarten betraf.

Um voll und ganz zu verstehen, ob der Anwendungsbereich der Richtlinie 91/682 weiter war als der der Richtlinie 98/56, ist die allgemeine Systematik der beiden Richtlinien zu vergleichen.

Was die allgemeine Systematik der Richtlinie 91/682 betrifft, möchte ich vorab darauf hinweisen, dass ebenso wie Art. 3 Buchst. c dieser Richtlinie, der die Definition des „Versorgers“ betrifft, auch mehrere andere Bestimmungen dieser Richtlinie darauf hindeuten, dass die darin vorgesehenen Anforderungen sowohl für die Ebene des Inverkehrbringens als auch die der Erzeugung galten.

Erstens bestimmte Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 91/682, dass „[d]ie Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die Versorger alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, so dass den Spezifikationen dieser Richtlinie auf allen Ebenen der Erzeugung und des Inverkehrbringens … entsprochen wird“(14).

Zweitens bestimmte Art. 17 der Richtlinie 91/682, dass „[d]ie Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Vermehrungsmaterial und Zierpflanzen bei ihrer Erzeugung und Vermarktung zumindest stichprobenweise auf die Einhaltung der Vorschriften und Bedingungen dieser Richtlinie amtlich überprüft werden“(15).

Drittens richteten sich jedenfalls alle Bestimmungen der Richtlinie 91/682, die Qualitäts- und Gesundheitsanforderungen an Vermehrungsmaterial stellten, an „Versorger“, so dass ausnahmslos alle in Nr. 47 der vorliegenden Schlussanträge genannten Tätigkeiten erfasst waren.

Damit komme ich zur Beurteilung der allgemeinen Systematik der Richtlinie 98/56.

Wie bereits erwähnt, legt Titel III der Richtlinie 98/56, der deren Art. 3 bis 5 umfasst, die Anforderungen fest, denen Vermehrungsmaterial genügen muss.

Insoweit ist Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 eine allgemeine Bestimmung, die die Folgen der Nichterfüllung der Anforderungen des Titels III festlegt, nämlich dass die Versorger Vermehrungsmaterial nicht in Verkehr bringen dürfen. Art. 3 Abs. 2 wiederum weicht von seinem Abs. 1 ab, indem er vorsieht, dass Versorger Vermehrungsmaterial, das zu den in den Buchst. a bis c genannten Zwecken bestimmt ist, auch dann in Verkehr bringen dürfen, wenn dieses Vermehrungsmaterial diese Anforderungen nicht erfüllt(16).

Die Art. 4 und 5 der Richtlinie 98/56 sind die wesentlichen Bestimmungen, die die Anforderungen festlegen, denen Vermehrungsmaterial genügen muss. Es lassen sich zwei Anforderungsgruppen unterscheiden, die für den vorliegenden Fall relevant sind: i) Anforderungen, die für sämtliches Material gelten und in Art. 4 und Art. 5 Abs. 1 festgelegt sind, und ii) eine Anforderung gemäß Art. 5 Abs. 4, die für Blumenzwiebeln gilt. In Anbetracht ihrer Relevanz für die vorliegende Rechtssache werde ich die letztgenannte Bestimmung gesondert prüfen.

Unbeschadet der Verpflichtung, die in anderen Unionsrechtsakten festgelegten einschlägigen Bedingungen zu erfüllen(17), muss demnach jegliches Vermehrungsmaterial beim Inverkehrbringen die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 erfüllen, dessen erster Gedankenstrich verlangt, dass das Vermehrungsmaterial zumindest dem Augenschein nach praktisch frei sein muss von qualitätsmindernden Schadorganismen sowie von Anzeichen oder Symptomen eines solchen Befalls, die seinen Gebrauchswert herabsetzen.

Insoweit muss nach Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 jedwedes Material, das aufgrund sichtbarer Anzeichen oder Symptome nicht praktisch frei von Schadorganismen ist, in geeigneter Weise behandelt oder gegebenenfalls entfernt werden.

In diesem Zusammenhang legt die niederländische Regierung Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 im Wesentlichen dahin aus, dass die in Art. 5 dieser Richtlinie festgelegten Anforderungen unabhängig davon gälten, ob das Material für das Inverkehrbringen bestimmt sei.

Ich teile diese Ansicht nicht.

Erstens betreffen diese beiden Bestimmungen, wie der ähnliche Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 erster Gedankenstrich und Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 zeigt, dieselbe Anforderung, wobei die letztere Vorschrift eine spezifische Folge der Nichterfüllung der in der erstgenannten vorgesehenen Anforderung festlegt. Zweitens kann Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie nicht losgelöst von deren Art. 5 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 ausgelegt werden, wonach die Anforderungen der Richtlinie für Vermehrungsmaterial nur beim Inverkehrbringen gelten.

So bietet Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 im Wesentlichen eine Alternative zum Verbot des Inverkehrbringens. Wenn das Material in geeigneter Weise behandelt wird, kann es dennoch in Verkehr gebracht werden. Diese Möglichkeit wird nur in Bezug auf die in Art. 5 Abs. 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie 98/56 vorgesehene Anforderung geboten, da dies die einzige Anforderung ist, die durch die Behandlung von Vermehrungsmaterial erfüllt werden kann. Dagegen betreffen die übrigen vier Gedankenstriche von Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie Aspekte, die nicht erfolgreich behandelt werden können (z. B. Mängel oder eine nicht zufriedenstellende Wuchskraft, Größe, Keimfähigkeit, Sortenidentität und Sortenechtheit). Folglich kann die Nichterfüllung der letztgenannten Anforderungen nur zu einem Verbot des Inverkehrbringens dieses Materials gemäß Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie führen.

Diese Auslegung wird durch Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 gestützt. Art. 7, der sich in Titel IV über die Anforderungen an die Versorger befindet(18), enthält spezifische Anforderungen an Versorger, die Vermehrungsmaterial erzeugen. Insbesondere muss nach Art. 7 Abs. 2, wenn ein Schadorganismus im Sinne der Verordnung 2016/2031(19) oder im Sinne der Maßnahmen gemäß Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 98/56 im Betrieb eines Versorgers, der Vermehrungsmaterial erzeugt, auftritt, der Versorger die zuständige amtliche Stelle von diesem Auftreten unterrichten und die von dieser Stelle festgelegten Maßnahmen durchführen.

So sieht Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 ausdrücklich Durchsetzungsmaßnahmen vor, die auf der Ebene der Erzeugung getroffen werden müssen, wenn die genannten Umstände eintreten. Meines Erachtens kann außerhalb dieses Rahmens keine solche Durchsetzung erfolgen. Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht hervor, dass sich der BKD auf die Anwendung dieser Bestimmung berufen hätte.

Ich wende mich nun Titel V („Vermarktung und Kennzeichnung des Vermehrungsmaterials“) der Richtlinie 98/56 zu. Diese Überschrift könnte den Eindruck erwecken, dass die anderen Anforderungen, beispielsweise die in Titel III aufgeführten, denen das Vermehrungsmaterial genügen muss, auch für andere Ebenen gelten. Dies ist meines Erachtens jedoch nicht der Fall. Die Bestimmungen des Titels V verlangen im Wesentlichen, dass Vermehrungsmaterial in Partien in Verkehr zu bringen ist (Art. 8 Abs. 1), mit einem Hinweis auf die Sorte, wenn die Bedingungen von Art. 9 erfüllt sind, und dass es von einem Etikett begleitet sein muss (Art. 8 Abs. 2). Sowohl die Anforderungen des Titels III als auch die des Titels V betreffen daher Aspekte, die ein integraler Teil des Erzeugnisses sind(20) und für die Ebene des Inverkehrbringens gelten. Der einzige Unterschied besteht darin, dass die Anforderungen nach Titel III dem Vermehrungsmaterial innewohnende Aspekte betreffen, während die Anforderungen nach Titel V äußere Aspekte betreffen.

Schließlich behandelt Titel VIII der Richtlinie 98/56 Kontrollmaßnahmen und allgemeine Bestimmungen, wobei die Art. 12 und 13 dieses Titels für die vorliegende Rechtssache besonders relevant sind. Während Art. 12 die Überprüfung der Erfüllung der Anforderungen dieser Richtlinie betrifft, regelt Art. 13 die Durchsetzung.

Insoweit müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 dafür sorgen, dass die Versorger(21) alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die Anforderungen dieser Richtlinie erfüllt sind. Zu diesem Zweck müssen sie gemäß dem zweiten Gedankenstrich dieser Vorschrift dafür sorgen, dass das Vermehrungsmaterial zumindest in Bezug auf das Inverkehrbringen an Personen, die Zierpflanzen oder Vermehrungsmaterial berufsmäßig erzeugen oder verkaufen, amtlich überprüft wird.

Alle Verfahrensbeteiligten haben vor dem Gerichtshof ihr Augenmerk auf die Ausdrücke „zumindest“ und „in Bezug auf das Inverkehrbringen“ gelegt und geltend gemacht, dass Überprüfungen auch auf der Ebene der Erzeugung stattfinden könnten. Wenngleich diese Auslegung plausibel ist, scheint mir, dass das Hauptaugenmerk auf die Form des Inverkehrbringens gelegt werden sollte, für die die Kontrollen verpflichtend sind(22).

Die letztgenannte Auslegung wird durch Art. 12 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 98/56 gestützt. Gemäß diesen Vorschriften ist „[das Inverkehrbringen von] Vermehrungsmaterial [durch] Personen …, die Zierpflanzen oder Vermehrungsmaterial nicht berufsmäßig erzeugen oder verkaufen“, von bestimmten durch diese Richtlinie auferlegten Anforderungen ausgenommen. Das deutet darauf hin, dass Art. 12 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich als Ganzes betrachtet werden muss und der Gegensatz zwischen dem „Inverkehrbringen“ und der „Erzeugung“ nicht in den Mittelpunkt zu stellen ist.

Ebenso wären, wenn der Anwendungsbereich der Richtlinie 98/56 auch die Erzeugung umfasste, die Überprüfungen auf dieser Stufe nicht fakultativ.

Jedenfalls steht fest: Während Art. 17 der Richtlinie 91/682 amtliche Überprüfungen bei der Erzeugung und Vermarktung verlangt hat, nimmt die Richtlinie 98/56 nur auf das Inverkehrbringen Bezug(23).

Schließlich nennt Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 die allgemeinen Konsequenzen der Nichterfüllung der Anforderungen dieser Richtlinie, zu denen gehört, dass dafür gesorgt wird, dass der Versorger alle geeigneten Abhilfemaßnahmen ergreift(24), oder, falls dies nicht möglich ist, das Inverkehrbringen verboten wird. Nach Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie wird gegen einen Versorger vorbehaltlich der in Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen entsprechend vorgegangen, wenn er die Anforderungen dieser Richtlinie nicht erfüllt.

Zusammenfassend kann man sagen, dass die Richtlinie 91/682 sowohl für die Ebene der Erzeugung als auch für die des Inverkehrbringens galt. Dagegen scheint die Richtlinie 98/56 nur für das Inverkehrbringen zu gelten, unbeschadet ihres Art. 7, der speziell für Versorger gilt, die Vermehrungsmaterial erzeugen.

Dieses Ergebnis wird jedoch durch Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56(25) in Frage gestellt, wonach Blumenzwiebeln beim Aufwuchs kontrolliert werden müssen. Daher ist es erforderlich, den Anwendungsbereich dieser speziellen Rechtsvorschrift zu präzisieren.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass nur zwei Vorschriften der Richtlinie 98/56, nämlich Art. 7 und Art. 5 Abs. 4, die im Übrigen eindeutige Schlussfolgerung in Frage zu stellen scheinen, dass diese Richtlinie nur für das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen gilt.

Der Wortlaut von Art. 7 der Richtlinie 98/56 ist gleichwohl recht eindeutig. Folglich sind die Anforderungen an die Erzeuger klar definiert. Dagegen ist Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie weder hinsichtlich der Art des Materials, auf das er sich bezieht, noch hinsichtlich der Rechtsfolgen der Nichterfüllung der darin auferlegten Anforderungen völlig klar.

Wie bereits ausgeführt, muss das Vermehrungsmaterial nach der letztgenannten Vorschrift, die für Blumenzwiebeln gilt, unmittelbar von Material stammen, das beim Aufwuchs kontrolliert wurde und von Schadorganismen und Krankheiten sowie von Anzeichen bzw. Symptomen für einen solchen Befall praktisch frei ist.

Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, betrifft Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 zwei Arten von Material, nämlich das Eltern- (oder Ausgangs-)Material und das daraus gewonnene Vermehrungsmaterial. Zum einen betreffen die Kontrollen beim Aufwuchs und die in dieser Vorschrift vorgesehenen gesundheitlichen Bedingungen das Elternmaterial. Zum anderen gilt diese Vorschrift für das gewonnene Vermehrungsmaterial, wenn es in Verkehr gebracht wird.

Im Wesentlichen ist es das Elternmaterial, das beim Aufwuchs kontrolliert werden muss und von dem festgestellt werden muss, dass es von Schadorganismen und Krankheiten sowie von Anzeichen bzw. Symptomen für einen solchen Befall praktisch frei ist, unabhängig davon, ob dieses Elternmaterial in Verkehr gebracht wird. Umgekehrt muss nach der allgemeinen Systematik der Richtlinie 98/56, insbesondere gemäß ihrem Art. 5 Abs. 1, das gewonnene Vermehrungsmaterial, das für das Inverkehrbringen bestimmt ist, von Elternmaterial stammen, das diese Pflanzenschutzvorschrift erfüllt.

Daher kann Elternmaterial, das kontrolliert wurde und von dem festgestellt wurde, dass es von Schadorganismen und Krankheiten sowie von Anzeichen bzw. Symptomen für einen solchen Befall nicht praktisch frei ist, nicht neu angepflanzt werden, um Vermehrungsmaterial zu erzeugen, das für das Inverkehrbringen bestimmt ist. Ist das gewonnene Vermehrungsmaterial hingegen nicht für das Inverkehrbringen bestimmt, so gilt die in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 vorgesehene Anforderung dafür nicht.

Diese Auslegung steht insbesondere im Einklang mit der Auslegung von Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 98/56, auf die in den Nrn. 64 und 65 der vorliegenden Schlussanträge Bezug genommen wird. Insoweit verstehe ich Art. 7 Abs. 2 dieser Richtlinie als eine Sondervorschrift gegenüber ihrem Art. 5 Abs. 4. Zum einen behandelt die erstgenannte Vorschrift u. a. Pflanzenmaterial, das mit einem Schadorganismus im Sinne der Richtlinie 2016/2031 infiziert ist. In diesem Fall führt der Versorger die von der zuständigen amtlichen Stelle festgelegten Maßnahmen unabhängig davon durch, ob dieses Material neu angepflanzt werden wird, um Vermehrungsmaterial zu erzeugen, das für das Inverkehrbringen bestimmt ist. Dagegen betrifft Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 Material, das mit „Schadorganismen und Krankheiten“ kontaminiert ist, die nicht notwendigerweise in der Verordnung 2016/2031 aufgeführt sind. In diesem Fall sind keine Maßnahmen in Bezug auf kontaminiertes Elternmaterial vorgesehen, da diese Rechtsvorschrift, wie ich in Nr. 79 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, nicht für das Elternmaterial, sondern für das gewonnene Vermehrungsmaterial gilt.

Außerdem beeinträchtigt die von mir in den Nrn. 80 und 81 der vorliegenden Schlussanträge vorgeschlagene Auslegung nicht die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 98/56, die gewährleisten soll, dass die Abnehmer mit gesundem und hochwertigem Vermehrungsmaterial versorgt werden(26).

Die Richtlinie 98/56 enthält nämlich Mechanismen zur Rückverfolgung der Herkunft des Vermehrungsmaterials und gewährleistet damit, dass es von gesundem Elternmaterial stammt. Insbesondere müssen sich gemäß Art. 6 dieser Richtlinie Versorger, die Tätigkeiten im Rahmen dieser Richtlinie nachgehen, registrieren lassen(27). Darüber hinaus müssen Versorger gemäß Art. 8 Abs. 1 über die Zusammensetzung und den Ursprung der einzelnen Partien Buch führen. Ebenso muss nach Art. 8 Abs. 2 Vermehrungsmaterial beim Inverkehrbringen von einem Etikett oder einem anderen Dokument begleitet sein, das der Versorger erstellt(28).

Insoweit ist die vorliegende Rechtssache von der Rechtssache zu unterscheiden, in der das von der niederländischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen angeführte Urteil Bundesminister für Gesundheit(29) ergangen ist.

In dieser Vorlage zur Vorabentscheidung wurde der Gerichtshof gefragt, ob Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 der Richtlinie 2014/40/EU(30) dahin auszulegen sei, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Tabakerzeugnisse, deren Kennzeichnung der Packung gegen die Vorschriften über das Erscheinungsbild verstoße, nicht in Verkehr gebracht würden, auf die Stufe der Abgabe dieser Erzeugnisse durch eine Verkaufsstelle an Verbraucher beschränkt und damit die Abgabe dieser Erzeugnisse durch einen Großhändler an eine Verkaufsstelle ausgeschlossen sei.

Nach Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die dieser Richtlinie sowie den darin vorgesehenen Durchführungs- und delegierten Rechtsakten nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht werden. Art. 2 Nr. 40 dieser Richtlinie definiert den Begriff „Inverkehrbringen“ als die entgeltliche oder unentgeltliche Bereitstellung von Produkten – unabhängig vom Ort ihrer Herstellung – für Verbraucher, die sich in der Union befinden, auch mittels Fernabsatz(31).

Auf der Grundlage einer systematischen und teleologischen Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen der Richtlinie 2014/40 hat der Gerichtshof entschieden, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass keine Tabakerzeugnisse in Verkehr gebracht werden, deren Kennzeichnung der Packung gegen die Vorschriften über das Erscheinungsbild dieser Erzeugnisse verstößt, nicht auf den Zeitpunkt beschränkt ist, zu dem sie von einer Verkaufsstelle an den Verbraucher abgegeben werden(32).

Mehrere Aspekte stehen der Anwendung dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall entgegen. Erstens konnte in der Rechtssache, in der das Urteil Bundesminister für Gesundheit ergangen ist, durch die Durchsetzung der Anforderungen der Richtlinie 2014/40 auf der Großhandelsstufe verhindert werden, dass letztlich vorschriftswidrige Erzeugnisse für die Verbraucher bereitgestellt wurden. Insoweit wäre es sinnlos, die Anforderungen dieser Richtlinie nur auf der Stufe der Abgabe von Tabakerzeugnissen durch eine Verkaufsstelle an Verbraucher durchzusetzen, da die vorhergehenden Stufen notwendigerweise zum Inverkehrbringen im Sinne der Richtlinie führen(33).

Dagegen führt, wie die Klägerin im vorliegenden Fall geltend macht, das Anpflanzen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen nicht notwendigerweise zum Inverkehrbringen, da damit andere Ziele, wie beispielsweise die Verhinderung des Aussterbens einer bestimmten Sorte, verfolgt werden können(34). Meines Erachtens wird diese Unterscheidung durch den jeweiligen Wortlaut von Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 und von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 98/56 gestützt. Die erstgenannte Vorschrift enthält eine allgemeinere Verpflichtung und ihre Wirksamkeit kann ein Tätigwerden auf anderen Stufen der Lieferkette erfordern; die letztgenannte enthält eine speziellere und gezieltere Verpflichtung, die auf das Verbot des Inverkehrbringens beschränkt ist. Außerdem wird die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 98/56, wie in Nr. 84 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, durch die mit ihr eingeführten Rückverfolgbarkeitsmechanismen gewährleistet.

Zweitens handelt es sich bei Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen und Tabak um grundlegend unterschiedliche Erzeugnisse. Folglich verfolgen die Richtlinie 2014/40 und die Richtlinie 98/56 unterschiedliche Ziele und folgen einer völlig anderen Logik. Insbesondere sind Tabakerzeugnisse keine gewöhnlichen Erzeugnisse, und angesichts der besonders schädlichen Wirkungen von Tabakerzeugnissen auf die menschliche Gesundheit sollte dem Gesundheitsschutz große Bedeutung beigemessen werden, insbesondere um die Verbreitung des Rauchens bei jungen Menschen zu senken(35). Die Richtlinie 2014/40 wurde daher gestützt auf Art. 114 AEUV erlassen und geht somit von einem hohen Gesundheitsschutzniveau aus. Dieser Aspekt hat bei den Erwägungen des Gerichtshofs eine entscheidende Rolle gespielt(36). Dagegen wurde die Richtlinie 98/56 auf der Grundlage des damaligen Art. 43 EGV über die gemeinsame Agrarpolitik erlassen(37).

Ich schlage daher vor, auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 dahin auszulegen sind, dass sie dem Wiederanpflanzen von Material nicht entgegenstehen, bei dem beim Aufwuchs festgestellt wurde, dass es von Schadorganismen und Krankheiten nicht praktisch frei ist, sofern das gewonnene Vermehrungsmaterial nicht für das Inverkehrbringen, wie es in Art. 2 Nr. 3 dieser Richtlinie definiert ist, bestimmt ist.

Im Licht meines Vorschlags für eine Antwort auf die erste Vorlagefrage ist sodann die Frage zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten die in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 98/56 vorgesehene Anforderung, Vermehrungsmaterial einzubeziehen, das nicht zum Inverkehrbringen bestimmt ist, ausweiten und diese Anforderung dementsprechend durchsetzen dürfen.

Zur Beantwortung dieser Frage ist zwischen dem Harmonisierungsgrad und dem Harmonisierungsbereich zu unterscheiden.

Zum Grad der Harmonisierung ergibt sich, wie die Kommission geltend macht, aus Art. 15 der Richtlinie 98/56, dass diese Richtlinie eine Maßnahme zur maximalen (oder vollständigen) Harmonisierung des Inverkehrbringens von Vermehrungsmaterial ist, was bedeutet, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, hinsichtlich der Versorger, der Qualität, des Pflanzenschutzes, der Kennzeichnung und der Verpackung keine strengeren Beschränkungen aufzuerlegen als sie in dieser Richtlinie festgelegt sind(38).

Ob die Mitgliedstaaten die Anforderungen der Richtlinie 98/56 auf die Stufe des Anpflanzens ausdehnen dürfen, lässt sich jedoch anhand des Grades der Harmonisierung nicht beantworten. Dies hängt davon ab, ob der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Richtlinie den gesamten Bereich des Vermehrungsmaterials von Zierpflanzen erschöpfend geregelt hat(39).

Insoweit ergibt sich aus meinem Vorschlag für eine Antwort auf die erste Frage zwangsläufig, dass die Richtlinie 98/56 nicht den gesamten Bereich des Vermehrungsmaterials von Zierpflanzen erschöpfend geregelt hat, da die eingeführte Regelung nur das Inverkehrbringen dieses Materials betrifft(40).

Wenn Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Recht vorsehen, dass Vermehrungsmaterial, das nicht zum Inverkehrbringen bestimmt ist, Gesundheits- und Qualitätsanforderungen erfüllen muss, so fallen diese Anforderungen in ihre Zuständigkeit und unterliegen nicht der Richtlinie 98/56(41).

Dennoch sind zwei zusätzliche Anmerkungen erforderlich.

Erstens darf ein Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung keine nationalen Vorschriften anwenden, die die Verwirklichung der mit einer Richtlinie verfolgten Ziele gefährden und der Richtlinie damit ihre praktische Wirksamkeit nehmen könnten(42). Zudem müssen die nationalen Vorschriften mit den Anforderungen vereinbar sein, die das Unionsrecht den Mitgliedstaaten auferlegt(43).

Zweitens weisen die Umstände des vorliegenden Falles gewisse Ähnlichkeiten mit Fällen auf, in denen sich nationale Rechtsvorschriften zur Regelung von Sachverhalten, die nicht in den Anwendungsbereich des betreffenden Unionsrechtsakts fallen, unmittelbar und unbedingt nach den in diesem Rechtsakt getroffenen Regelungen richten. Insoweit besteht nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ein klares Interesse der Union daran, dass die aus dem Unionsrechtsakt übernommenen Bestimmungen einheitlich ausgelegt werden. Dies ermöglicht nämlich, künftige Auslegungsunterschiede zu vermeiden und zu gewährleisten, dass diese Sachverhalte und die in den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen fallenden Sachverhalte gleichbehandelt werden. Daher besteht ein klares Interesse daran, dass der Gerichtshof über eine unter diesen Umständen vorgelegte Frage entscheidet(44).

Meines Erachtens bedeutet diese Rechtsprechung, dass diese Anforderungen, wenn die Mitgliedstaaten beschließen, die in der Richtlinie 98/56 festgelegten Gesundheits- und Qualitätsanforderungen auf der Ebene des Anpflanzens anzuwenden, ebenso auszulegen sind wie bei ihrer Anwendung auf der Ebene des Inverkehrbringens.

Daher schlage ich vor, auf die vierte Frage zu antworten, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, das Wiederanpflanzen von Material zu verbieten, bei dem beim Aufwuchs festgestellt wurde, dass es von Schadorganismen und Krankheiten nicht praktisch frei ist, unabhängig davon, ob das gewonnene Vermehrungsmaterial für das Inverkehrbringen bestimmt ist, sofern diese Rechtsvorschriften mit dem Unionsrecht im Einklang stehen.

Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die in Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 vorgesehene Ausnahme dahin auszulegen ist, dass sie auch für bestimmte Blumenzwiebelsorten gilt, die für Maßnahmen zur Erhaltung der Artenvielfalt bestimmt sind, selbst wenn noch keine Durchführungsvorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 3 dieser Richtlinie erlassen worden sind.

Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 gilt nur für Situationen, die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen. Mit dieser Vorschrift soll das Inverkehrbringen bestimmter Mengen von Vermehrungsmaterial gestattet werden, auch wenn es die damit verbundenen Pflanzenschutz- und Qualitätsanforderungen nicht erfüllt, wenn dieses Inverkehrbringen zur Erhaltung der genetischen Vielfalt beitragen soll(45). Mit anderen Worten kann diese Ausnahme nur in Bezug auf Material geltend gemacht werden, das für das Inverkehrbringen bestimmt ist.

In meinem Vorschlag zur Beantwortung der ersten Frage komme ich zu dem Ergebnis, dass das Anpflanzen von Blumenzwiebeln, die nicht für das Inverkehrbringen bestimmt sind, nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 98/56 fällt. Falls der Gerichtshof diesem Antwortvorschlag folgt, könnte der Schluss gezogen werden, dass es nicht mehr erforderlich ist, die zweite und die dritte Vorlagefrage zu beantworten.

Aus der Vorlageentscheidung geht jedoch nicht hervor, dass eine Antwort auf diese Fragen nur für den Fall verlangt würde, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass das Anpflanzen von Blumenzwiebeln in den Anwendungsbereich der Richtlinie 98/56 fällt.

Darüber hinaus komme ich in meinem Vorschlag zur Beantwortung der vierten Frage auch zu dem Ergebnis, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich gestattet ist, die Anforderungen der Richtlinie 98/56 auf die Ebene des Anpflanzens auszudehnen. Aus den gleichen Gründen, die zu diesem Ergebnis geführt haben, ist hinzuzufügen, dass die Mitgliedstaaten die Ausnahme nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. c dieser Richtlinie auch auf diese Ebene anwenden dürfen.

Daher schlage ich dem Gerichtshof im Licht der in Nr. 101 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung vor, die zweite und die dritte Frage jedenfalls zu beantworten.

Was als Erstes die Frage betrifft, ob die in Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 vorgesehene Ausnahme auf die Erhaltung der Artenvielfalt nicht nur einer ganzen Art, sondern auch einer bestimmten Sorte Anwendung finden kann(46), scheint der Wortlaut dieser Vorschrift dieser Anwendung nicht entgegenzustehen. Vielmehr deutet die bloße Bezugnahme auf die „Erhaltung der Artenvielfalt“ ohne weitere Spezifikationen oder Anforderungen darauf hin, dass sie dahin auszulegen ist, dass sie auch die Erhaltung einer Sorte einschließt.

Diese Auslegung wird zum einen durch den Kontext bestätigt, in dem Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 steht. Das Interesse, die Sorten zu schützen sowie ihre Identität und Echtheit zu gewährleisten, ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 letzter Gedankenstrich und Art. 9 dieser Richtlinie im Licht ihres elften Erwägungsgrundes.

Zweitens soll die Richtlinie 98/56 zwar gewährleisten, dass die Abnehmer mit gesundem und hochwertigem Vermehrungsmaterial versorgt werden, doch scheinen ihre Ziele über den bloßen Verbraucherschutz hinauszugehen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsgrundlage für den Erlass dieser Richtlinie der jetzige Art. 43 AEUV war, der die gemeinsame Agrarpolitik betrifft.

Drittens würde eine Auslegung von Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 dahin, dass damit nur die Erhaltung der genetischen Vielfalt der Arten und nicht der Sorten umfasst ist, angesichts der enormen Vielfalt an Tulpenzwiebelsorten, von denen einige vom Aussterben bedroht sind, der darin vorgesehenen Ausnahme ihre praktische Wirksamkeit nehmen.

Was als Zweites die Frage betrifft, ob Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 auch dann Anwendung finden kann, wenn keine detaillierten Maßnahmen nach Art. 3 Abs. 3 dieser Richtlinie erlassen wurden, ist zunächst der Wortlaut der letztgenannten Vorschrift zu berücksichtigen.

In diesem Zusammenhang stellt Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 98/56 klar, dass nach dem Ausschussverfahren von Art. 17 dieser Richtlinie Durchführungsvorschriften zu Art. 3 Abs. 2 erlassen werden „können“(47). Das Verb „können“ zeigt, dass der Erlass solcher Durchführungsvorschriften nicht zwingend ist. Der Unionsgesetzgeber scheint es in das Ermessen der Kommission gestellt zu haben, diese Vorschriften zu erlassen(48).

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass der konkrete Umfang der von einer Richtlinie geforderten Umsetzung durch die Art ihrer Vorschriften bestimmt wird. Insoweit scheint Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 hinreichend genau und unbedingt zu sein, um geltend gemacht zu werden, ohne dass er durch andere Bestimmungen des Unionsrechts oder des nationalen Rechts konkretisiert werden müsste(49). Diese Vorschrift erlaubt es den Versorgern nämlich, Vermehrungsmaterial in den Verkehr zu bringen, ohne die Anforderungen dieser Richtlinie zu erfüllen, sofern dieses Vermehrungsmaterial für einen der in den Buchst. a bis c der Richtlinie aufgeführten Zwecke bestimmt ist(50). Im Übrigen sollen, wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 98/56 ergibt, die dort genannten Durchführungsvorschriften nur die korrekte und einfache Anwendung der in Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahme sicherstellen, ohne die Unbedingtheit dieser Vorschrift in Frage zu stellen(51).

Diese Auslegung wird auch durch einen Vergleich des Wortlauts von Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 98/56 mit dem anderer Bestimmungen dieser Richtlinie bestätigt, die den Erlass von Vorschriften gemäß Art. 17 dieser Richtlinie verlangen. Dies ist bei Art. 8 Abs. 3, Art. 11 Abs. 1, Art. 14 Abs. 4 und 6 dieser Richtlinie der Fall, wo im Unterschied zu Art. 3 Abs. 3 (in der englischen Sprachfassung) das Verb „shall“ verwendet wird(52).

Die griechische und die niederländische Regierung machen jedoch geltend, dass diese Auslegung den Zielen der Richtlinie 98/56 zuwiderlaufe, da sie die Erfüllung der darin aufgestellten Anforderungen untergrabe. Insbesondere erfordere die Notwendigkeit, die Qualität und den Schutz von Vermehrungsmaterial zu gewährleisten, zumindest, dass auf Unions- oder nationaler Ebene Vorschriften erlassen würden, um den Lagerort des unter die Ausnahme fallenden Materials zu regeln, sowie Vorkehrungen getroffen würden, um es von anderem Material getrennt zu halten, das den Anforderungen dieser Richtlinie unterliege.

Zum Erlass von Durchführungsvorschriften auf Unionsebene genügt der Hinweis, dass der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung, wenn sich der Sinn einer Bestimmung des Unionsrechts eindeutig aus ihrem Wortlaut ergibt, nicht von diesem Sinn abweichen kann(53). Ich wiederhole daher meine Feststellung, dass der Unionsgesetzgeber es offenbar nicht für erforderlich gehalten hat, diese Vorschriften auf Unionsebene zu erlassen, und es vorgezogen hat, der Kommission in dieser Hinsicht ein gewisses Ermessen einzuräumen.

Wenn jedoch ein Mitgliedstaat der Auffassung ist, dass zur ordnungsgemäßen Umsetzung von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 Durchführungsvorschriften wünschenswert seien, kann er meines Erachtens solche Vorschriften erlassen.

In diesem Zusammenhang ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Durchführung eines Unionsrechtsakts in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten ist, wenn ein Unionsrechtsakt keine spezielle Bestimmung enthält(54). Im vorliegenden Fall bin ich angesichts des fakultativen Charakters des Erlasses von Durchführungsvorschriften auf Unionsebene der Ansicht, dass solche Vorschriften grundsätzlich auf nationaler Ebene erlassen werden können.

Zweitens weise ich darauf hin, dass die Durchführungsvorschriften auf Unionsebene nach einem Komitologieverfahren erlassen werden müssen, bei dem es sich im Wesentlichen um einen Mechanismus handelt, mit dem die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (Art. 291 Abs. 3 AEUV). Dies zeugt meines Erachtens von der Absicht des Gesetzgebers, unter allen Umständen eine Beteiligung der Mitgliedstaaten sicherzustellen.

Drittens scheint der Erlass von Durchführungsvorschriften auf nationaler Ebene und das daraus resultierende Fehlen einheitlicher Verfahren auf Unionsebene die Ziele der Richtlinie 98/56 bzw., genauer gesagt, die Wirksamkeit der Ausnahme nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. c dieser Richtlinie nicht zu untergraben. Dieser Ansatz kann nämlich besonderen nationalen Anforderungen in Bezug auf die Erhaltung der Artenvielfalt Rechnung tragen, wie dem Erfordernis, den Status eines eingetragenen Arterhalters zu erlangen, um sich auf diese Vorschrift berufen zu können, wie die griechische Regierung ausgeführt hat, oder den örtlichen Anforderungen zu genügen, um das Ansteckungsrisiko zu mindern, wie die niederländische Regierung hervorgehoben hat(55). Dennoch dürfen die Durchführungsvorschriften Versorger, die die Artenvielfalt erhalten, nicht übermäßig belasten.

Viertens handelt ein Mitgliedstaat durch den Erlass von Durchführungsvorschriften zu Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 im Einklang mit Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV, Art. 288 Abs. 3 AEUV und Art. 291 Abs. 1 AEUV.

Umgekehrt kann ein Mitgliedstaat, der Durchführungsvorschriften für die Umsetzung von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 98/56 für erforderlich hält, diese aber noch nicht erlassen hat, nicht einfach die Anwendung der nationalen Bestimmungen zur Umsetzung dieses Artikels zum Nachteil eines Einzelnen verweigern, indem er sich auf das Fehlen detaillierter Vorschriften auf Unionsebene beruft. Durch ein solches Vorgehen würde ein Mitgliedstaat gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen(56).

Ich schlage daher vor, auf die zweite und die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass die in Art. 3 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 98/56 vorgesehene Ausnahme dahin auszulegen ist, dass sie auch für bestimmte Blumenzwiebelsorten gilt, die für Maßnahmen zur Erhaltung der Artenvielfalt bestimmt sind, selbst wenn noch keine Durchführungsvorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 3 dieser Richtlinie erlassen worden sind.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande) wie folgt zu beantworten: