Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV

Rechtssache C-606/24

XY u. a.

gegen

Ministerul Finanţelor

(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul București [Regionalgericht Bukarest, Rumänien])

I. Einleitung

1. In der vorliegenden Rechtssache wird der Gerichtshof um eine erneute Betrachtung des Themas Rechtsstaatlichkeit und Unabhängigkeit der Justiz unter dem Gesichtspunkt der internen Unabhängigkeit innerhalb der Justiz selbst ersucht. Trotz der umfangreichen Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit () wirft die vorliegende Rechtssache eine neue Rechtsfrage auf, weil der Gerichtshof um eine Entscheidung über die Vereinbarkeit eines nationalen Vorabentscheidungsverfahrens mit diesem Grundsatz ersucht wird. Nach dem nationalen Verfahren sind Instanzgerichte bei Entscheidungen auf bestimmten Gebieten verpflichtet, das oberste Gericht anzurufen, damit es über eine Rechtsfrage entscheiden kann.

2. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest, Rumänien) ergeht im Kontext einer bei diesem Gericht erhobenen Klage mehrerer Personen gegen den Ministerul Finanțelor (Finanzminister, Rumänien) (im Folgenden: Beklagter), die u. a. Vergütungsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals betrifft.

3. Das Ersuchen bezieht sich auf eine Dringlichkeitsverordnung – die OUG Nr. 62/2024 () –, die von der rumänischen Regierung 2024 erlassen wurde und eine einheitliche und harmonisierte Rechtsprechung gewährleisten soll. Die OUG Nr. 62/2024 sieht im Wesentlichen vor, dass, wenn in einem Klageverfahren u. a. über die Vergütungsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals das mit der Entscheidung über die Rechtssache im ersten Rechtszug oder im Rechtsmittelverfahren befasste Gericht feststellt, dass die Înalta Curte de Casație şi Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien) (im Folgenden: ÎCCJ) () über eine Rechtsfrage, von deren Klärung die Entscheidung der Rechtssache in der Sache abhängt, nicht entschieden hat, das betreffende Gericht die ÎCCJ um eine Entscheidung über diese Rechtsfrage ersuchen muss. Die Entscheidung zur Vorlage an die ÎCCJ wird anderen Gerichten übermittelt, die in erster Instanz oder im Rechtsmittelverfahren für die Entscheidung entsprechender Verfahren zuständig sind. Diese Gerichte müssen entsprechende, bei ihnen anhängige Klageverfahren bis zur Entscheidung der ÎCCJ über die betreffende Rechtsfrage aussetzen. Insoweit muss die ÎCCJ innerhalb von 60 Tagen ab dem Zeitpunkt der Vorlage über die Rechtsfrage entscheiden.

4. Die Kläger des beim vorlegenden Gericht anhängigen Klageverfahrens machen geltend, dass den Gerichten nicht das Recht genommen werden könne, über Rechtssachen zu entscheiden, und dass eine einzige gerichtliche Instanz, die ÎCCJ, nicht über eine Rechtsfrage entscheiden könne, die sich auf viele verschiedene Fälle beziehe. Das vorlegende Gericht möchte geklärt wissen, ob Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) einer solchen nationalen Regelung entgegenstehen. Es hebt hervor, dass die Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (Gesetz Nr. 134/2010 über die Zivilprozessordnung; im Folgenden: Zivilprozessordnung) () bereits die Möglichkeit vorsehe, dass letztinstanzliche Gerichte um eine Entscheidung der ÎCCJ über eine Rechtsfrage, die einer Klärung bedürfe, ersuchen könnten. Im Unterschied zu dem nach der OUG Nr. 62/2024 vorgesehenen Verfahren, das nur für Klageverfahren gelte, die u. a. Vergütungs- und Ruhegehaltsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals beträfen, habe das nach der Zivilprozessordnung vorgesehene Verfahren jedoch fakultativen Charakter und einen weiteren sachlichen Anwendungsbereich.

5. Da sowohl die richterliche Unabhängigkeit als auch die sich aus der Einheitlichkeit der Rechtsprechung ergebende Rechtssicherheit () mit der Rechtsstaatlichkeit untrennbar verbundene Elemente sind (), kann zwischen diesen beiden Elementen ein gewisses Spannungsverhältnis entstehen, das der Gerichtshof in einen Ausgleich bringen muss.

6. Es erschiene irreführend, nicht von vornherein anzuerkennen, dass zwischen dem Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 und demjenigen nach Art. 267 AEUV gewisse Ähnlichkeiten bestehen. Der Gerichtshof muss daher prüfen, welches Zusammenspiel zwischen diesen beiden Vorabentscheidungsverfahren besteht und ob das nationale Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 in das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV und den Vorrang des Unionsrechts eingreift.

II. Rechtlicher Rahmen – rumänisches Recht

A. OUG Nr. 62/2024

7. Die Art. 1 bis 4 der OUG Nr. 62/2024 bestimmen: „Artikel 1 (1) Diese Dringlichkeitsverordnung gilt für Verfahren über die Feststellung und/oder Auszahlung von Vergütungsansprüchen oder Ansprüchen mit Vergütungscharakter des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals … (2) Diese Dringlichkeitsverordnung gilt auch für Verfahren über die Feststellung und/oder Auszahlung von Ruhegehaltsansprüchen … … Artikel 2 (1) Stellt der mit der Entscheidung einer Rechtssache im ersten Rechtszug oder im Rechtsmittelverfahren befasste Spruchkörper während des in Art. 1 genannten Verfahrens nach einer Prüfung fest, dass die [ÎCCJ] über eine Rechtsfrage, von deren Klärung die Entscheidung der Rechtssache in der Sache abhängt, nicht entschieden hat und dass diese Rechtsfrage auch nicht Gegenstand eines anhängigen Rechtsmittelverfahrens zur Wahrung des Rechts ist, ersucht er um eine Entscheidung der [ÎCCJ], mit der die ihr vorgelegte Rechtsfrage im Grundsatz beantwortet wird. (2) Eine Abschrift der Entscheidung zur Vorlage der Rechtssache ist von dem die Rechtssache vorlegenden Gericht zusammen mit dem Schreiben an die [ÎCCJ] per E-Mail auch anderen Gerichten, die für die Entscheidung über Verfahren der gleichen Art wie das Verfahren, in dem diese Entscheidung ergangen ist, entweder im ersten Rechtszug oder im Rechtsmittelverfahren zuständig sind, zu übermitteln … (3) Bei den Gerichten anhängige entsprechende Verfahren werden bis zur Verkündung der Vorabentscheidung der [ÎCCJ] über die Rechtsfrage ausgesetzt. … (5) Über Vorlagen nach Abs. 1 wird vorrangig, spätestens innerhalb von 60 Tagen ab dem Zeitpunkt, zu dem die [ÎCCJ] mit der Sache befasst wird, entschieden. (6) Die Entscheidung ist spätestens 15 Tage nach ihrer Verkündung zu begründen und spätestens fünf Tage nach der Begründung im Monitorul Oficial al României, Teil I, zu veröffentlichen. Artikel 3 Die Bestimmungen der Art. 1 und 2 gelten auch für Verfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Dringlichkeitsverordnung anhängig sind. Artikel 4 Ergänzend zu den Bestimmungen dieser Dringlichkeitsverordnung gilt [die Zivilprozessordnung]“.

B. Zivilprozessordnung

8. Die Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung, die die Vorlage einer Rechtssache an die ÎCCJ zur Vorabentscheidung über eine oder mehrere Rechtsfragen betreffen, bestimmen: „Artikel 519 Gegenstand der Vorlage Stellt ein mit der Entscheidung einer Rechtssache im letzten Rechtszug befasster Spruchkörper der [ÎCCJ], eines Rechtsmittelgerichts oder eines Regionalgerichts während des Verfahrens fest, dass eine Rechtsfrage, von deren Klärung die Entscheidung der Rechtssache in der Sache abhängt, neu ist, dass die [ÎCCJ] noch nicht darüber entschieden hat und dass diese Rechtsfrage auch nicht Gegenstand eines zur Wahrung des Rechts anhängigen Rechtsmittelverfahrens ist, kann dieser Spruchkörper um eine Entscheidung der [ÎCCJ] ersuchen, mit der die ihr vorgelegte Rechtsfrage im Grundsatz beantwortet wird. Artikel 520 Verfahren (1) Die Vorlage einer Rechtssache an die [ÎCCJ] erfolgt durch den Spruchkörper nach wechselseitiger Erörterung der Standpunkte, sofern die Voraussetzungen nach Art. 519 erfüllt sind, durch Beschluss, gegen den kein Rechtsmittel eingelegt werden kann. Wird im Beschluss die Vorlage der Rechtssache angeordnet, enthält die Vorlage eine Begründung der Zulässigkeit der Vorlage nach den Bestimmungen von Art. 519 sowie die Standpunkte des Spruchkörpers und der Parteien. (2) Mit dem Beschluss nach Abs. 1 wird das Verfahren bis zur Verkündung der Vorabentscheidung [der ÎCCJ] über die Rechtsfrage ausgesetzt. (3) Sobald die Rechtssache in das Register der [ÎCCJ] eingetragen ist, wird der Beschluss zur Vorlage der Rechtssache auf der Website dieses Gerichts veröffentlicht. (4) Bei den Gerichten anhängige entsprechende Verfahren können bis zum Abschluss des Vorlageverfahrens ausgesetzt werden. … (7) … [Der Präsident des Spruchkörpers] benennt einen Richter als Berichterstatter, der einen Bericht über die vorgelegte Rechtsfrage erstellt. … … (10) Der Bericht wird den Parteien zugestellt, die innerhalb von 15 Tagen ab seiner Zustellung … ihre schriftlichen Stellungnahmen zu der vorgelegten Rechtsfrage einreichen. … (12) Über die Vorlage wird ohne Ladung der Parteien innerhalb von höchstens drei Monaten ab dem Datum des [Vorlageb]eschlusses entschieden; die Entscheidung muss mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Richter des Spruchkörpers angenommen werden. Eine Stimmenthaltung ist nicht zulässig. Artikel 521 Inhalt und Wirkungen der Entscheidung (1) Der Spruchkörper für die Entscheidung über Rechtsfragen entscheidet über die Vorlage durch Beschluss, der ausschließlich auf die zu entscheidende Rechtsfrage beschränkt ist. … (3) Entscheidungen über Rechtsfragen sind ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des Beschlusses im Monitorul Oficial al României, Teil I, und für das Gericht, das um die Entscheidung über die betreffende Rechtsfrage ersucht hat, ab dem Zeitpunkt der Verkündung der Entscheidung, bindend. …“

III. Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

9. Die Kläger erhoben am 20. November 2023 beim Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) Klage u. a. mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, auf der Grundlage des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Differenz zwischen den tatsächlich gewährten Vergütungsansprüchen und den zum Vergütungshöchstsatz für entsprechende Positionen innerhalb mehrerer Behörden und öffentlicher Einrichtungen geltenden Vergütungsansprüchen neu zu berechnen und auszuzahlen. Am 14. Juni 2024, also während jenes Verfahren anhängig war, trat die OUG Nr. 62/2024 in Kraft. Nach Art. 3 der OUG Nr. 62/2024 gelten deren Art. 1 und 2 auch für Verfahren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Dringlichkeitsverordnung anhängig sind. In einer mündlichen Verhandlung vom 4. September 2024 hat das vorlegende Gericht den Parteien die Frage gestellt, ob ein Ersuchen um eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs zweckmäßig sei. Die Kläger haben im Wesentlichen geltend gemacht, dass einem Gericht, das über eine Vergütungsansprüche betreffende Rechtssache entscheide, „nicht das Recht genommen werden kann, über eine Rechtssache zu entscheiden, und dass ein einzelner Spruchkörper[ ()] nicht auf landesweiter Ebene über eine Rechtsfrage entscheiden kann, die verschiedene, voneinander zu trennende Rechtssachen betrifft“. Der Beklagte hat vorgetragen, dass die OUG Nr. 62/2024 erlassen worden sei, um eine divergierende Rechtsprechung zu vereinheitlichen und die Stabilität von Rechtsverhältnissen auf dem Gebiet der Vergütungsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals zu gewährleisten.

10. Das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) hat am 17. September 2024 den Gerichtshof angerufen und fünf Gründe angegeben, die es dazu veranlasst hätten, um eine Vorabentscheidung zu ersuchen.

11. Erstens komme der ÎCCJ nach der Rechtsprechung dieses Gerichts zu Art. 519 der Zivilprozessordnung nach dieser Bestimmung eine Funktion zu, die Ausnahmecharakter habe. Sie komme nur dann zum Tragen, wenn eine für die Entscheidung einer Rechtssache in der Sache ausschlaggebende Rechtsfrage nicht hinreichend geklärt sei und aus diesem Grund zu einer uneinheitlichen Rechtsprechung führe. Die ÎCCJ sei nicht befugt, sich an die Stelle des/der mit der Rechtssache befassten Richter/s zu setzen. Sie dürfe über Rechtsfragen, die sich in einer Rechtssache stellten, nur dann entscheiden, wenn sich aus ihnen eine Schwierigkeit ergebe. Außerdem sei das Verfahren nach Art. 519 der Zivilprozessordnung ein fakultatives Verfahren, und Richter hätten die Freiheit, die Schwierigkeit des Rechtsproblems zu beurteilen und das Verfahren je nach seinem konkreten Sachverhalt zu behandeln. Diese Bestimmung stelle ferner sicher, dass nur das letztinstanzliche Gericht die ÎCCJ anrufen könne, wenn es feststelle, dass eine neue Rechtsfrage vorliege, die nicht Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens zur Wahrung des Rechts nach den Art. 514 bis 518 der Zivilprozessordnung sei. Außerdem sei Art. 519 der Zivilprozessordnung auf alle Personen anwendbar.

12. Dagegen wandele die OUG Nr. 62/2024 für in ihren Anwendungsbereich fallende Rechtssachen ein fakultatives in ein zwingendes Verfahren um, da sie die Gerichte selbst dann verpflichte, die ÎCCJ anzurufen, wenn sie in der Sache keine Zweifel hätten. Mit der OUG Nr. 62/2024 werde der Begriff „Rechtsfrage“ in Art. 519 der Zivilprozessordnung geändert. Dieser Begriff sei nicht legaldefiniert, und seine Bedeutung sei von der ÎCCJ in ihrer Rechtsprechung geklärt worden, um eine strenge Abgrenzung zwischen der Prüfung und Auslegung gesetzlicher Regelungen im Rahmen des Mechanismus zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung einerseits und Urteilen im konkreten Einzelfall andererseits sicherstellen zu können.

13. Ferner verstoße die Verpflichtung zur Anrufung der ÎCCJ und die automatische Aussetzung aller bei den Gerichten anhängigen entsprechenden Verfahren gegen den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, da ihnen damit die Möglichkeit genommen werde, zu beurteilen, wie die Rechtsfrage beantwortet und auf die bei ihnen anhängige Rechtssache abgestimmt werden müsse. Sie könne zu einem beträchtlichen Rückstau an Verfahren bei den Gerichten führen und hierdurch die effiziente Bearbeitung von Rechtssachen weiter erschweren und die Dauer gerichtlicher Verfahren verlängern. Dies liefe dem erklärten Ziel der OUG Nr. 62/2024 zuwider, die Effizienz der Rechtspflege zu steigern.

14. Nach der Rechtsprechung der ÎCCJ bestehe die Funktion dieses Gerichts nach Art. 519 der Zivilprozessordnung nicht darin, das Recht anzuwenden, um über die betreffende Rechtssache zu entscheiden; dies sei Aufgabe des mit der Rechtssache befassten Gerichts. Die genannte Rechtsprechung der ÎCCJ zur Zulässigkeit einer solchen Vorlage sei gegenstandslos, wenn Richter verpflichtet seien, der ÎCCJ alle in den Anwendungsbereich der OUG Nr. 62/2024 fallenden Rechtssachen vorzulegen.

15. Zweitens verstoße die OUG Nr. 62/2024 gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Gewaltenteilung. Sie stelle einen unzulässigen Eingriff der Exekutive in die Tätigkeit der Justiz dar. In der OUG Nr. 62/2024 werde weder angegeben, warum sie nur auf bestimmte gerichtliche Verfahren Anwendung finde, noch würden dort klare und genaue Voraussetzungen oder Fristen festgelegt. Nach der Präambel der OUG Nr. 62/2024 sei ihr Erlass aufgrund einer nicht einheitlichen Rechtsprechung, die negative Auswirkungen auf den Gesamthaushalt und die sozioökonomische Stabilität haben könne, erforderlich. Dies bedeute, dass das Verfahren zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung sich günstig auf den Staatshaushalt auswirken solle, was somit zeige, dass der Gesetzgeber bestimmte Erwartungen an den Ausgang des Vereinheitlichungsverfahrens habe.

16. Drittens wirke sich die OUG Nr. 62/2024 negativ auf das u. a. durch Art. 47 der Charta garantierte Recht auf ein faires Verfahren aus. Rechtsuchende könnten diese Dringlichkeitsverordnung dahin auffassen, dass sie die Verwaltung in Verfahren über Vergütungsansprüche begünstige und Richter der Instanzgerichte nicht über das erforderliche öffentliche Vertrauen verfügten, um eigene Entscheidungen zu erlassen, was das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Justizsystem untergrabe. Außerdem schaffe sie einen gefährlichen Präzedenzfall für eine übermäßige Zentralisierung der Rechtsprechung und eine erzwungene Standardisierung der Rechtsauslegung in bestimmten Kategorien von Rechtsstreitigkeiten. Mechanismen zur Gewährleistung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung dürften das Erfordernis des Zugangs zu einem unabhängigen, unparteiischen und durch Gesetz errichteten Gericht nicht außer Acht lassen.

17. Viertens dürfe eine große Anzahl bei den Gerichten anhängiger Verfahren nicht mit dem Bestehen einer divergierenden Rechtsprechung verwechselt werden. Jedenfalls seien solche Divergenzen mit jedem Justizsystem untrennbar verbunden, das auf einem Netz von erstinstanzlichen Gerichten und Rechtsmittelgerichten mit jeweils eigenen örtlichen Zuständigkeiten beruhe (). Die rumänischen Rechtsvorschriften () enthielten hinreichende Mechanismen zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung. Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit gelte auch innerhalb der Justiz. Laut der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) „würde eine hierarchische Organisation der Justiz im Sinne einer Unterordnung der Richter gegenüber den Präsidenten der Gerichte oder höheren Instanzen bei ihrer richterlichen [Entscheidungst]ätigkeit einen offenkundigen Verstoß gegen diesen Grundsatz darstellen“ ().

18. Fünftens habe die Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof, Rumänien) mit der Hotărârea nr. 2 din 27 iunie 2019 (Urteil Nr. 2 vom 27. Juni 2019; im Folgenden: Urteil Nr. 2/2019) die Ergebnisse des nationalen Referendums vom 26. Mai 2019 bestätigt, in dem das rumänische Volk u. a. das Verbot des Erlasses von Dringlichkeitsverordnungen im Bereich der Justizorganisation durch die rumänische Regierung gebilligt habe. Die OUG Nr. 62/2024 stelle eine solche Verordnung dar. Die rumänische Regierung habe somit „die Verpflichtung zur Verfassungstreue zu achten“ und ein Gesetz in diesem Bereich zur Verabschiedung durch das Parlament vorzuschlagen.

19. Vor diesem Hintergrund hat das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) das Verfahren ausgesetzt und beschlossen, dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Ist Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV (in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta) dahin auszulegen, dass der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Regelung entgegensteht, die Spruchkörper, die in Verfahren über die Feststellung und/oder Auszahlung von Vergütungsansprüchen oder Ansprüchen mit Vergütungscharakter des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals entscheiden, verpflichtet, die ÎCCJ in allen von ihnen zu entscheidenden Rechtssachen um eine Vorabentscheidung über Rechtsfragen zu ersuchen, über die dieses oberste Gericht noch nicht entschieden hat, so dass die Möglichkeiten der mit den entsprechenden Rechtssachen befassten Richter, über diese Rechtssachen eigenständig zu entscheiden, allein aufgrund der Erwägung, dass sich eine uneinheitliche Rechtsprechung negativ auf den konsolidierten Gesamthaushalt und die sozioökonomische Stabilität des Landes auswirken kann, eingeschränkt werden?

IV. Verfahren vor dem Gerichtshof

20. Das vorlegende Gericht hat beantragt, auf die vorliegende Rechtssache das beschleunigte Verfahren nach Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs anzuwenden. Diesen Antrag hat der Gerichtshof mit Beschluss vom 12. Februar 2025 zurückgewiesen. Er war u. a. der Auffassung, dass keine außergewöhnlichen Umstände vorlagen, die die Anwendung dieses Verfahrens rechtfertigten.

21. Die rumänische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

22. Der Gerichtshof hat die rumänische Regierung am 30. September 2025 ersucht, den auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Wortlaut der Art. 514 bis 521 der Zivilprozessordnung spätestens bis zum 3. Oktober 2025 vorzulegen. Die rumänische Regierung ist diesem Ersuchen nachgekommen.

V. Würdigung

23. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV und Art. 47 der Charta sowie der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit einer nationalen Regelung entgegenstehen, die nationale Gerichte, die mit Rechtssachen befasst sind, die u. a. Vergütungsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals betreffen, verpflichtet, das oberste Gericht um eine Vorabentscheidung über eine Rechtsfrage zu ersuchen, über die das letztere Gericht noch nicht entschieden hat. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass diese Verpflichtung, in Verbindung mit der für andere mit entsprechenden Klageverfahren befasste Gerichte geltenden Verpflichtung zur Aussetzung bei ihnen anhängiger Verfahren, die Unabhängigkeit der Richter der Instanzgerichte untergrabe.

24. Vorab erscheint es sinnvoll, auf einige wenige Aspekte des rumänischen Justizsystems hinzuweisen, die für das Verständnis des mit der OUG Nr. 62/2024 eingeführten Mechanismus und seines Zusammenspiels mit den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Verpflichtungen relevant sind. Nach Art. 126 Abs. 3 der Constituția României (rumänische Verfassung) gewährleistet die ÎCCJ die einheitliche Auslegung und Anwendung des Gesetzes durch die anderen Gerichte entsprechend ihrer Zuständigkeit. Die obersten Gerichte vieler Mitgliedstaaten haben dieselbe Funktion, die sie in der Regel als Rechtsmittelinstanz wahrnehmen. Diese Rechtsmittel sind häufig auf Rechtsfragen beschränkt (). So kann in Rechtssachen, in denen sich eine wichtige Rechtsfrage stellt, grundsätzlich ein Rechtsmittel zum obersten Gericht des betreffenden Mitgliedstaats eingelegt werden. Um den obersten Gerichten zu ermöglichen, sich auf Fragen von grundlegender Bedeutung zu konzentrieren, können verschiedene Verfahrensvorschriften angewandt werden, wie z. B. Filtermechanismen für Rechtsmittel ().

25. In der vorliegenden Rechtssache kann offenbar () im Rahmen der rumänischen Rechtsordnung wegen bestimmter Rechtsfragen, die sich in Rechtssachen stellen, die u. a. die Feststellung und/oder Auszahlung von Vergütungsansprüchen des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals betreffen, nicht unbedingt ein Rechtsmittel zur ÎCCJ eingelegt werden. In diesen Rechtssachen sind andere Gerichte als die ÎCCJ als letztinstanzliche Gerichte tätig. Die OUG Nr. 62/2024 führt jedoch einen Mechanismus ein, der gewährleistet, dass eine Rechtsfrage, über die von der ÎCCJ im Rechtsmittelverfahren möglicherweise nicht entschieden werden kann, diesem Gericht gleichwohl im Wege eines zwingenden Vorabentscheidungsmechanismus vorgelegt wird. Meines Erachtens stellt sich bei diesem Mechanismus eine weitere Rechtsfrage, auf die ich im letzten Abschnitt der vorliegenden Schlussanträge eingehen werde: Welches Gericht ist in diesen Fällen im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV dasjenige Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können?

26. Bevor ich diese Fragen prüfe, werde ich zunächst die Zuständigkeit des Gerichtshofs im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens prüfen. Anschließend werde ich kurz auf relevante Aspekte der bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtsstaatlichkeit, insbesondere in Bezug auf Verfahren, mit denen die nationale Rechtsprechung vereinheitlicht werden soll, hinweisen und diese Rechtsprechung dann im Licht der vom vorlegenden Gericht angeführten Bedenken prüfen. Schließlich werde ich im Licht des Vorbringens der Kommission zu diesem Punkt prüfen, ob das in Rede stehende nationale Verfahren geeignet ist, den Dialog zwischen den rumänischen Gerichten und dem Gerichtshof nach Art. 267 AEUV und den Vorrang des Unionsrechts zu beeinträchtigen.

A. Zuständigkeit des Gerichtshofs und Zulässigkeit der Vorlagefrage

27. Nach Ansicht der rumänischen Regierung und der Kommission ist Art. 47 der Charta auf den Ausgangsrechtsstreit nicht anwendbar.

28. Der Anwendungsbereich der Charta in Bezug auf das Handeln der Mitgliedstaaten ist in Art. 51 Abs. 1 der Charta festgelegt, wonach sie für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union gilt. Die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte finden somit in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung (). Das vorlegende Gericht hat keinen Hinweis darauf gegeben, dass der Ausgangsrechtsstreit die Auslegung oder Anwendung einer auf nationaler Ebene umgesetzten Vorschrift des Unionsrechts beträfe (). Daher ist Art. 47 der Charta als solcher auf diese Rechtssache nach Art. 51 Abs. 1 der Charta nicht anwendbar.

29. Art. 19 EUV, mit dem der in Art. 2 EUV proklamierte Wert der Rechtsstaatlichkeit konkretisiert wird, überträgt den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof die Aufgabe, die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten sowie den gerichtlichen Schutz, der dem Einzelnen aus diesem Recht erwächst, zu gewährleisten (). Nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV müssen die Mitgliedstaaten ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorsehen, mit dem in „den vom Unionsrecht erfassten Bereichen“ eine wirksame gerichtliche Kontrolle gewährleistet ist; insoweit kommt es nicht darauf an, ob die Mitgliedstaaten Unionsrecht durchführen. Diese Bestimmung ist daher u. a. auf jede nationale Einrichtung anwendbar, die als Gericht über Fragen der Anwendung oder der Auslegung des Unionsrechts und somit über Fragen aus den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu entscheiden hat (). Dies ist beim vorlegenden Gericht der Fall. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass schon das Vorhandensein einer wirksamen, zur Gewährleistung der Einhaltung des Unionsrechts dienenden gerichtlichen Kontrolle dem Wesen eines Rechtsstaats inhärent ist ().

30. Da Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV nämlich alle Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen ein wirksamer Rechtsschutz insbesondere im Sinne von Art. 47 der Charta gewährleistet ist, ist die letztere Bestimmung, auch wenn sie auf das Ausgangsverfahren nicht anwendbar ist, bei der Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV gebührend zu berücksichtigen ().

31. Folglich ist der Gerichtshof für die Auslegung von Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV im Licht von Art. 47 der Charta in der vorliegenden Rechtssache zuständig.

32. Was die Frage der Zulässigkeit angeht, ist meines Erachtens, und wie von der rumänischen Regierung vorgetragen, die Antwort des Gerichtshofs auf die Frage des vorlegenden Gerichts auf der Grundlage von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV geeignet, diesem eine Auslegung des Unionsrechts an die Hand zu geben, die es ihm ermöglicht, über Verfahrensfragen des nationalen Rechts – insbesondere in Bezug auf seine Zuständigkeit und diejenige der ÎCCJ – zu entscheiden, bevor es in dem bei ihm anhängigen Verfahren in der Sache entscheidet (). Außerdem ist nichts dafür ersichtlich, dass das vorlegende Gericht nicht in der Lage wäre, die Konsequenzen aus dieser Auslegung zu ziehen (). Die Frage ist somit zulässig.

B. Würdigung

33. Nach ständiger Rechtsprechung fällt die Organisation der Justiz in den Mitgliedstaaten, u. a. die Errichtung, die Besetzung, die Zuständigkeiten und die Arbeitsweise der nationalen Gerichte, in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Bei der Ausübung dieser Zuständigkeit müssen die Mitgliedstaaten jedoch die Verpflichtungen einhalten, die sich für sie aus dem Unionsrecht, insbesondere aus den Art. 2 und 19 EUV, ergeben ().

34. Der Grundsatz des wirksamen Rechtsschutzes der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte, von dem in Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV die Rede ist, stellt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, der in Art. 47 der Charta verankert ist. Wie bereits ausgeführt (), ist die letztere Bestimmung zwar als solche auf die vorliegende Rechtssache nicht anwendbar, aber bei der Auslegung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV gebührend zu berücksichtigen. Nach Art. 47 Abs. 2 Satz 1 der Charta hat jede Person ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der Gerichtshof hat betont, dass die Garantien eines unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gerichts den Grundpfeiler des Rechts auf ein faires Verfahren bilden ().

35. Es gibt eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs sowohl zu den das Innenverhältnis betreffenden () als auch zu den das Außenverhältnis betreffenden () Aspekten der richterlichen Unabhängigkeit. Der letztere Aspekt zielt nicht nur darauf ab, die Unabhängigkeit der Gerichte gegenüber der Legislative und der Exekutive gemäß dem Grundsatz der Gewaltenteilung zu wahren, sondern soll die Richter auch vor unzulässigen Einflussnahmen innerhalb des betreffenden Gerichts () und erst recht seitens anderer Gerichte schützen.

36. Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verlangt auch, dass es sich um ein „zuvor durch Gesetz errichtetes“ Gericht handelt, angesichts des untrennbaren Zusammenhangs, der zwischen dem Zugang zu einem solchen Gericht und den Garantien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richter besteht. Dieses Erfordernis umfasst nicht nur die Rechtsgrundlage für die Existenz des Gerichts, sondern auch die Zusammensetzung des Spruchkörpers in der jeweiligen Rechtssache () sowie alle weiteren Vorschriften des innerstaatlichen Rechts, deren Nichtbeachtung dazu führt, dass die Teilnahme eines oder mehrerer Richter an der Verhandlung über die Rechtssache eine Regelwidrigkeit darstellt (). Daraus folgt insbesondere, dass es allein der mit der Rechtssache befasste Spruchkörper ist, der die das Verfahren beendende Entscheidung trifft. Die Erfordernisse eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes setzen somit u. a. voraus, dass es transparente und den Rechtsuchenden bekannte Vorschriften über die Besetzung der Spruchkörper gibt, mit denen sich ausschließen lässt, dass Personen, die nicht dem mit einer bestimmten Rechtssache befassten Spruchkörper angehören und vor denen die Parteien nicht Stellung nehmen konnten, in den diese Rechtssache betreffenden Entscheidungsprozess unzulässigerweise eingreifen (). Die Anforderungen an die Zusammensetzung des Spruchkörpers werden bisweilen mit dem Ausdruck des „gesetzlichen Richters“ bezeichnet ().

37. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass ein Mitgliedstaat unter bestimmten Umständen einer einzigen oder mehreren dezentralisierten Stellen die ausschließliche Zuständigkeit für die Entscheidung bestimmter, unter das Unionsrecht fallender Sachfragen übertragen kann. Die Übertragung einer ausschließlichen Zuständigkeit auf ein einziges Gericht kann dazu führen, dass dieses Gericht eine besondere Fachkompetenz erwirbt und die durchschnittliche Verfahrensdauer auf diese Weise begrenzt wird oder eine einheitliche Praxis im gesamten Staatsgebiet gewährleistet wird und somit zur Rechtssicherheit beigetragen wird. Ferner kann die Bestimmung höherrangiger Gerichte, die über mehr einschlägige Fachkompetenz verfügen, eine homogenere Rechtsprechung mit einer Spezialisierung auf das betreffende Gebiet des materiellen Unionsrechts und einen wirksameren Schutz der mit diesem Rechtsgebiet verbundenen Rechte der Einzelnen begünstigen (). Die Mitgliedstaaten sind gleichwohl für den wirksamen Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich ().

38. Zu der konkreten Frage nationaler Maßnahmen zur Vereinheitlichung der nationalen Rechtsprechung hat der Gerichtshof im Urteil Hann-Invest festgestellt, dass jede nationale Maßnahme oder Praxis, die darauf abzielt, Divergenzen in der Rechtsprechung zu verhindern oder auszuräumen und hierdurch Rechtssicherheit zu gewährleisten, Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV entsprechen muss (). Der Gerichtshof hat in jenem Urteil () auch darauf hingewiesen, dass ein Verfahrensmechanismus, der es einem Richter eines nationalen Gerichts, der nicht dem zuständigen Spruchkörper angehört, ermöglicht, eine Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper dieses Gerichts zu verweisen, unter drei Voraussetzungen nicht gegen die sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Anforderungen verstößt, nämlich wenn i) der ursprünglich benannte Spruchkörper noch nicht in die Beratung der Rechtssache eingetreten ist, ii) die Umstände, unter denen eine solche Verweisung vorgenommen werden kann, in den einschlägigen Rechtsvorschriften klar angegeben sind () und iii) diese Verweisung den betroffenen Personen nicht die Möglichkeit nimmt, sich an dem Verfahren vor diesem erweiterten Spruchkörper zu beteiligen (). Wie von der Kommission vorgetragen, unterscheidet sich der Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache von demjenigen des Urteils Hann-Invest. Die OUG Nr. 62/2024 führt ein zwingendes Verfahren zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung durch ein höheres Gericht, nämlich die ÎCCJ, ein, und nicht einen internen Mechanismus oder eine interne Praxis, der bzw. die die Beteiligung eines Spruchkörpers anderer, eine Funktion innerhalb des betreffenden Gerichts ausübender Personen an der gerichtlichen Tätigkeit ermöglicht. Zudem ist eine Vorlage an die ÎCCJ zwar in bestimmten Fällen zwingend, sie geht jedoch – anders als im Sachverhalt des Urteils Hann-Invest – von dem über die Rechtssache entscheidenden Spruchkörper selbst aus. Trotz dieser Unterschiede ist die Entscheidung des Gerichtshofs in jenem Urteil meines Erachtens im Rahmen des vorliegenden Verfahrens besonders aufschlussreich. Die drei in jenem Urteil festgelegten Voraussetzungen sind meines Erachtens allgemeiner Natur und können in der vorliegenden Rechtssache entsprechend angewandt werden.

39. Das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) stellt zwar die Rechtmäßigkeit der OUG Nr. 62/2024 aus mehreren Gründen in Frage, zu betonen ist jedoch, dass es nicht die Rechtmäßigkeit seiner eigenen Zusammensetzung oder der Zusammensetzung der ÎCCJ in Frage stellt. Ferner wird, wie von der Kommission vorgetragen, anders als in der Fallgestaltung, die in der Republik Polen zum Zeitpunkt des Urteils vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern) (), vorlag, in der vorliegenden Rechtssache nicht die Ansicht vertreten, dass das Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 die mit der Anwendung des Unionsrechts befassten nationalen Gerichte daran hindere, zu prüfen, ob sie in Anbetracht ihrer Zusammensetzung unabhängige, unparteiische und durch Gesetz errichtete Gerichte darstellten (). Das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) behauptet auch nicht, dass es diesen Gerichten im Rahmen des mit der OUG Nr. 62/2024 eingeführten Verfahrens an Unparteilichkeit mangele (). Das vorlegende Gericht hat somit weder Zweifel an seiner Unempfänglichkeit für Einflussnahmen von außen und seiner Neutralität in Bezug auf die einander gegenüberstehenden Interessen noch entsprechende Zweifel im Hinblick auf die ÎCCJ geäußert (). Außerdem geht in der vorliegenden Rechtssache der behauptete Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit nicht von den Instanzgerichten in Rumänien oder von der ÎCCJ selbst aus, sondern vielmehr von der „zwingenden“ Beteiligung der ÎCCJ an der Entscheidung über bei den Instanzgerichten anhängige Rechtssachen nach der OUG Nr. 62/2024.

40. Das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) ist jedoch der Auffassung, dass die rumänische Exekutive mit dem Erlass der OUG Nr. 62/2024 in unangemessener Weise in den Zuständigkeitsbereich der Justiz eingegriffen und die Unabhängigkeit der Instanzgerichte durch die Pflicht zur Vorlage an die ÎCCJ untergraben habe. Das vorlegende Gericht hat insbesondere hervorgehoben, dass es in Rumänien neben dieser Dringlichkeitsverordnung bereits mehrere Verfahren gebe, mit denen eine divergierende nationale Rechtsprechung vermieden und Rechtssicherheit gewährleistet werden sollte (). Beispielsweise sähen die Art. 514 bis 518 der Zivilprozessordnung ein Verfahren zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung zur Wahrung des Rechts vor (), während die Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung ein „allgemeines“ Verfahren der Vorlage von Rechtsfragen zur Vorabentscheidung an die ÎCCJ regelten. Das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) nimmt ausführlich auf das letztgenannte Verfahren Bezug und ist der Auffassung, dass die OUG Nr. 62/2024 zumindest in gewissem Umfang überflüssig und ihr Erlass daher ungerechtfertigt sei. Es hebt ferner die Unterschiede zwischen dem Verfahren nach den Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung und demjenigen nach der OUG Nr. 62/2024 hervor und kritisiert sie. Es beanstandet somit den zwingenden Charakter der OUG Nr. 62/2024 und dass sie für alle Instanzgerichte und nicht nur für letztinstanzliche Gerichte gelte und diese Gerichte zur Vorlage von Rechtssachen an die ÎCCJ selbst dann verpflichte, wenn sie insoweit in der Sache keine Zweifel hätten. Im Wesentlichen führe dies zu einer Vereinnahmung der Zuständigkeit der Instanzgerichte durch die ÎCCJ.

41. Die rumänische Regierung bringt jedoch vor, mit der OUG Nr. 62/2024 werde kein „mechanisches“ oder „automatisches“ Verfahren der Vorlage einer neuen Rechtsfrage an die ÎCCJ eingeführt. Nach den Art. 519 und 520 der Zivilprozessordnung (), die die OUG Nr. 62/2024 ergänzten, sei für neue Rechtsfragen keine Vorlage zur Vorabentscheidung an die ÎCCJ erforderlich. Nur für schwierige Rechtsfragen, die zu divergierenden Entscheidungen führen könnten, könne eine Vorlage zur Vorabentscheidung an die ÎCCJ notwendig sein. Die Instanzgerichte müssten prüfen, ob alle Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt seien, bevor sie der ÎCCJ eine Rechtsfrage vorlegten, und die Gründe für diese Vorlage müssten in der Vorlageentscheidung dargelegt werden (). Ferner habe die Funktion der ÎCCJ, um die Funktion der ordentlichen Gerichte nicht zu schmälern, nach der OUG Nr. 62/2024 Ausnahmecharakter. Außerdem sei die von der ÎCCJ vorgenommene Auslegung einer Rechtsfrage zwar nach Art. 521 Abs. 3 der Zivilprozessordnung und Art. 126 Abs. 3 der rumänischen Verfassung bindend, die ÎCCJ könne ihre Auslegung der Rechtsfrage jedoch nicht auf den Einzelfall einer Rechtssache anwenden. Diese Funktion liege ausschließlich beim vorlegenden Gericht. Durch eine Vorabentscheidung der ÎCCJ werde somit nur eine abstrakte Antwort auf eine schwierige Rechtsfrage gegeben.

42. Zunächst ist zu betonen, dass es grundsätzlich in die Zuständigkeit der rumänischen Legislative oder Exekutive fällt, zu beurteilen, ob die Einführung eines zusätzlichen Mechanismus zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung erforderlich ist (). Meines Erachtens kann, wie von der Kommission vorgebracht, der Umstand, dass es im nationalen Recht andere Verfahren mit ähnlichen Zielen und Mechanismen gibt, für sich genommen, die Rechtmäßigkeit der OUG Nr. 62/2024 nach Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV nicht in Frage stellen. Diese Dringlichkeitsverordnung ist offenbar eine lex specialis, die in bestimmten Fällen von den Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung abweicht. Das Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 wird durch diese Bestimmungen der Zivilprozessordnung auch ergänzt und beruht weitgehend auf ihnen. Ferner gilt die Rechtsprechung der ÎCCJ zu den Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung, insbesondere zur Zuständigkeit der ÎCCJ nach diesen Vorschriften, offenbar im Rahmen des Verfahrens nach der OUG Nr. 62/2024 entsprechend. Insoweit genügt die Feststellung, dass das vorlegende Gericht die Rechtmäßigkeit weder dieser Bestimmungen der Zivilprozessordnung noch eines anderen Verfahrens zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung in Rumänien in Frage stellt. Außerdem ist den dem Gerichtshof vorliegenden Akten kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass das Nebeneinander dieser Verfahren insbesondere etwa zu Rechtsunsicherheit führt und damit die Rechtsstaatlichkeit beeinträchtigt.

43. Offenbar () sind die Zuständigkeiten der ÎCCJ und der Gerichte, die ihr nach der OUG Nr. 62/2024 Rechtsfragen vorlegen, in den nationalen Rechtsvorschriften und der nationalen Rechtsprechung klar und genau definiert (). Die Zuständigkeit der ÎCCJ ist streng beschränkt auf die Auslegung schwieriger und abstrakter Rechtsfragen, die geeignet sind, zu einer divergierenden Rechtsprechung u. a. in Rechtssachen zu führen, die Vergütungsansprüche des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals betreffen. Daraus folgt, dass die Funktion der ÎCCJ nach der OUG Nr. 62/2024 trotz der Verpflichtung der Instanzgerichte, ihr diese Rechtsfragen zur Auslegung vorzulegen, nur in begrenzten und definierten Fällen zum Tragen kommt und somit Ausnahmecharakter hat. Dies ergibt sich insbesondere eindeutig aus den Vorschriften über die Zulässigkeit von Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 519 der Zivilprozessordnung, die nach der OUG Nr. 62/2024 auf diese Vorlagen anwendbar sind (). Vor allem aber hat die ÎCCJ nicht die Zuständigkeit, ihre Auslegung der in Rede stehenden Rechtsfrage auf den Sachverhalt des Einzelfalls anzuwenden und über diesen zu entscheiden. Nach Art. 521 Abs. 1 der Zivilprozessordnung, insbesondere angesichts des dort verwendeten Wortes „nur“, ist diese Zuständigkeit offenbar streng dem Instanzgericht, das der ÎCCJ die Rechtsfrage zur Auslegung vorgelegt hat, oder einem Instanzgericht, das ein entsprechendes Verfahren nach Art. 2 Abs. 3 der OUG Nr. 62/2024 bis zur Entscheidung der ÎCCJ über die Rechtsfrage ausgesetzt hat, vorbehalten. Das Verfahren nach dieser Dringlichkeitsverordnung, ergänzt durch die Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung, gewährleistet hierdurch, dass es nicht zu einer Vereinnahmung der Zuständigkeit der betreffenden Instanzgerichte für die Entscheidung über den konkreten Sachverhalt einer Rechtssache durch die ÎCCJ kommt.

44. Ich schließe nicht aus, dass der Umstand, dass den Instanzgerichten die Möglichkeit genommen wird, über eine Rechtsfrage zu entscheiden, und dass sie verpflichtet sind, diese Aufgabe der ÎCCJ zu überlassen, als Beleg für ein gewisses Misstrauen gegenüber den Instanzgerichten wahrgenommen werden könnte. Gleichwohl kann das Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 jedoch meines Erachtens durch das Ziel gerechtfertigt werden, die Entstehung einer widersprüchlichen Rechtsprechung auf der Ebene der Instanzgerichte zu verhindern, deren Klärung im Wege des ordentlichen Rechtsbehelfsverfahrens viel Zeit in Anspruch nehmen kann (). Es ist somit Sache der rumänischen politischen Entscheidungsträger, die betroffenen Interessen abzuwägen und das Ziel einer vorgreiflichen Gewährleistung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und die Wahrung der vollen Zuständigkeit der Instanzgerichte für die Entscheidung über eine Rechtssache in ein angemessenes Gleichgewicht zu bringen. Dabei muss die Einhaltung der sich aus Art. 19 Abs. 1 EUV ergebenden Anforderungen gewährleistet werden.

45. Die Zuständigkeit der ÎCCJ und ihre Entscheidung über eine Rechtsfrage stehen offenbar ()zeitlich vor der abschließenden ()Beratung von Rechtssachen durch den ursprünglich berufenen Spruchkörper. Die verfahrensbeendende Entscheidung wird somit von dem für die Rechtssache zuständigen Spruchkörper des Instanzgerichts getroffen, womit gewährleistet ist, dass die erste im Urteil Hann-Invest genannte Voraussetzung erfüllt ist (). Dieses Ergebnis wird auch dann nicht durch die Verpflichtung in Frage gestellt, andere entsprechende Rechtssachen bis zur Entscheidung der ÎCCJ über die Rechtsfrage auszusetzen, wenn sich diese Rechtssachen im Verfahrensstadium der Beratung befinden. Die zwingende Aussetzung von Verfahren vor Instanzgerichten bis zur Entscheidung über eine Rechtsfrage durch oberste Gerichte, Verfassungsgerichte oder sogar internationale Gerichte ist ein verschiedenen nationalen Verfahrensordnungen wesenseigenes Merkmal. Sie ist eindeutig durch das Ziel gerechtfertigt, dem Erlass von Entscheidungen durch Instanzgerichte vorzugreifen, die mit einer (bevorstehenden) Auslegung einer Rechtsfrage durch oberste Gerichte, Verfassungsgerichte oder sogar internationale Gerichte kollidieren könnten ().

46. Außerdem sind die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Vorlage an die ÎCCJ nach der OUG Nr. 62/2024, insbesondere in Bezug auf die Zulässigkeit und den Begriff „Rechtsfrage“, offenbar in den nationalen Rechtsvorschriften und/oder der nationalen Rechtsprechung festgelegt und erfüllen demnach die zweite im Urteil Hann-Invest genannte Voraussetzung zur Transparenz (). Dem Vorbringen der rumänischen Regierung und der Kommission zufolge wird eine Rechtssache der ÎCCJ zur Wahrung des Grundsatzes audi alteram partem () nach wechselseitiger Erörterung der Standpunkte zwischen den Parteien vorgelegt. Ferner können die Parteien schriftliche Erklärungen zu der zu prüfenden Rechtsfrage vor der ÎCCJ abgeben. Im Licht des Wortlauts von Art. 520 Abs. 7 und 10 der Zivilprozessordnung dürfte der Grundsatz des rechtlichen Gehörs für die Verfahrensparteien, der integraler Bestandteil des Rechts auf ein faires Verfahren und auf wirksamen Rechtsschutz ist (), und somit insbesondere die dritte Voraussetzung des Urteils Hann-Invest erfüllt sein ().

47. Das vorlegende Gericht hat zwar darauf hingewiesen, dass die OUG Nr. 62/2024 zu einem Rückstand bei der Bearbeitung von Rechtssachen führen könne, jedoch nicht angegeben, dass ein solcher Rückstand tatsächlich eingetreten sei. Außerdem ist über Vorlagen gemäß Art. 2 Abs. 1 der OUG Nr. 62/2024 nach Art. 2 Abs. 5 dieser Dringlichkeitsverordnung vorrangig, spätestens jedoch innerhalb von 60 Tagen ab dem Zeitpunkt der Befassung der ÎCCJ, zu entscheiden. Dieses Verfahren und das mit ihm korrespondierende Erfordernis der Aussetzung anderer entsprechender Rechtssachen () sind klar und genau und insbesondere im Licht des verfahrensrechtlichen Nutzens, der sich aus Vorabentscheidungen der ÎCCJ zur Auslegung schwieriger Rechtsfragen ergibt, sowie des in Rede stehenden objektiv kurzen Zeitraums offenbar nicht geeignet, zu einer übermäßigen Verfahrensverzögerung zu führen. Darüber hinaus handelt es sich bei dem Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024 um ein gegenüber dem Verfahren nach den Art. 519 bis 521 der Zivilprozessordnung beschleunigtes Verfahren. Insoweit gilt nach Art. 520 Abs. 12 der Zivilprozessordnung eine Frist von drei Monaten, in der die ÎCCJ zu entscheiden hat. Offenbar wird somit die effiziente Bearbeitung von Rechtssachen durch die OUG Nr. 62/2024 eher gefördert als beeinträchtigt ().

48. Mit seinem dritten Grund für die Vorlage einer Frage an den Gerichtshof geht das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) insbesondere davon aus, dass Erklärungen in der Präambel der OUG Nr. 62/2024 dazu führen könnten, dass die Justiz als voreingenommen wahrgenommen und hierdurch das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Justizsystem beeinträchtigt werde (). Es stützt sich somit im Wesentlichen auf den Leitsatz, dass „das Recht nicht nur gewährt, sondern dies auch so gesehen werden muss“ ().

49. Aus der Präambel der OUG Nr. 62/2024 geht klar hervor, dass es nach Ansicht der rumänischen Exekutive „ein weitverbreitetes und sich verfestigendes Phänomen einer uneinheitlichen Rechtsprechung auf der Ebene der Gerichte gibt, die über Verfahren über die Feststellung und/oder Auszahlung von Vergütungsansprüchen entscheiden“, und dass „diese Arten von Rechtsstreitigkeiten sich unmittelbar und erheblich auf den konsolidierten allgemeinen Haushalt auswirken und diese Wirkung durch die Notwendigkeit der Gewährleistung rechtlicher Gleichbehandlung verstärkt wird“. In der Präambel wird weiter angeführt, dass die OUG Nr. 62/2024 erlassen worden sei, um den sich aus diesem Phänomen divergierender gerichtlicher Entscheidungen ergebenden negativen Folgen zu begegnen und entgegenzuwirken.

50. Zu betonen ist, dass das Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) die Richtigkeit oder Objektivität des Inhalts der Präambel der OUG Nr. 62/2024 nicht in Frage stellt. Aus ihr geht klar hervor, dass der Erlass dieser Dringlichkeitsverordnung durch das Bestehen eines Phänomens uneinheitlicher Entscheidungen der Instanzgerichte auf einem bestimmten Gebiet und die übergeordnete Notwendigkeit der Gewährleistung stabiler Rechtsverhältnisse sowie insbesondere der Gleichheit vor dem Gesetz in Rechtssachen auf diesem Gebiet motiviert war. Der Umstand, dass eine einheitliche Rechtsprechung zu einer höheren Vorhersehbarkeit von Haushaltsausgaben beitragen kann, beeinträchtigt für sich genommen nicht die Rechtsstaatlichkeit im Sinne von Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV. Vielmehr kann eine einheitliche Rechtsprechung die Rechtsstaatlichkeit stärken, indem Rechtsunsicherheit verringert und Gleichheit vor dem Gesetz gewährleistet wird.

51. Vor allem aber ist, ungeachtet des in der Präambel der OUG Nr. 62/2024 enthaltenen Verweises auf die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Auswirkungen der in Rede stehenden divergierenden Rechtsprechung, dieser Präambel oder auch der Dringlichkeitsverordnung selbst nichts dafür zu entnehmen, dass die ÎCCJ in bestimmter Weise entscheiden müsste oder dass für eine vernünftige Person Zweifel dahin aufkommen müssten, dass die ÎCCJ nicht in völliger Unparteilichkeit entscheiden würde. Daher findet sich in der OUG Nr. 62/2024 und in ihrer Präambel offenbar keine Grundlage dafür, dass auf diesen Rechtsvorschriften beruhende Vorabentscheidungen der ÎCCJ vernünftigerweise als unzulässig zugunsten des Staates und/oder des Staatshaushalts voreingenommen wahrgenommen werden könnten. Hinweisen möchte ich allein aus Gründen der Vollständigkeit noch darauf, dass der rumänischen Regierung zufolge die unparteiliche Behandlung solcher Rechtssachen durch die ÎCCJ durch in solchen Rechtssachen bisher ergangene Entscheidungen bestätigt wird. Hierbei handelt es sich letztlich um Fragen, die vom vorlegenden Gericht zu beurteilen sind.

52. Was den fünften Grund des Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest) für die Vorlage einer Frage an den Gerichtshof betrifft (), wurde die OUG Nr. 62/2024 meines Erachtens trotz des Verweises des erstgenannten Gerichts auf das Urteil Nr. 2/2019 der Curtea Constituțională a României (Verfassungsgerichtshof, Rumänien) und die Ergebnisse des nationalen Referendums vom 26. Mai 2019 offenbar nicht unter Verstoß gegen nationales Recht, insbesondere nationales Verfassungsrecht, erlassen. Das vorlegende Gericht hat selbst betont, dass es sich hierbei um ein rein konsultatives Referendum gehandelt habe und seine Wirkungen politischer und nicht rechtlicher Natur seien. Außerdem wird durch die OUG Nr. 62/2024 offenbar die in Art. 126 Abs. 3 der rumänischen Verfassung verankerte verfassungsrechtliche Funktion der ÎCCJ gestärkt, die einheitliche Anwendung und Auslegung des Rechts durch alle Gerichte zu gewährleisten.

C. Auswirkungen auf den Dialog zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof nach Art. 267 AEUV

53. Nach Ansicht der Kommission muss jeder Verfahrensmechanismus, mit dem eine divergierende Rechtsprechung vermieden werden soll, die praktische Wirksamkeit des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV und die Wahrung des Vorrangs des Unionsrechts sicherstellen. Nach Art. 412 Abs. 1 Nr. 7 der Zivilprozessordnung werde mit der Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof das Verfahren ausgesetzt. Es sei unklar, ob diese Bestimmung auch für die 60-Tage-Frist nach Art. 2 Abs. 5 der OUG Nr. 62/2024 gelte. Sollte die ÎCCJ selbst dann verpflichtet sein, innerhalb von 60 Tagen zu entscheiden, wenn sie es für erforderlich hielte, dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, wäre diese Dringlichkeitsverordnung u. a. mit Art. 267 AEUV unvereinbar. Sollte ferner die ÎCCJ verpflichtet sein, zu entscheiden, ohne die Antwort des Gerichtshofs abzuwarten, würde dem Vorabentscheidungsverfahren de facto seine Wirksamkeit genommen und die ÎCCJ daran gehindert, die wirksame Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten.

54. Wie bereits erwähnt, fällt die Organisation der Justiz in den Mitgliedstaaten zwar in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, bei der Ausübung dieser Zuständigkeit müssen sie jedoch ihre sich aus dem Unionsrecht ergebenden Verpflichtungen einhalten (). Aus der von mir auf die Frage des vorlegenden Gerichts vorgeschlagenen Antwort folgt, dass das Unionsrecht die Mitgliedstaaten zwar grundsätzlich nicht daran hindert, Verfahren zur Vereinheitlichung der nationalen Rechtsprechung, wie etwa das Verfahren nach der OUG Nr. 62/2024, einzuführen, dass bei der Umsetzung solcher Verfahren aber die sich aus dem Unionsrecht, insbesondere Art. 267 AEUV, ergebenden Anforderungen eingehalten werden müssen ().

55. Um sicherzustellen, dass die besonderen Merkmale und die Autonomie der Rechtsordnung der Union erhalten bleiben, haben die Verträge ein Gerichtssystem geschaffen, das zur Gewährleistung der Kohärenz und der Einheitlichkeit bei der Auslegung des Unionsrechts dient und dessen Schlüsselelement das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV ist (). Ein einzelstaatliches Gericht, gegen dessen Entscheidungen kein Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts gegeben ist, wie etwa die ÎCCJ, ist verpflichtet, den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV anzurufen, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Frage nach der Auslegung des Unionsrechts oder der Gültigkeit eines Akts des abgeleiteten Unionsrechts stellt. Diese Pflicht soll insbesondere verhindern, dass sich in einem Mitgliedstaat eine nationale Rechtsprechung herausbildet, die nicht mit den Vorschriften des Unionsrechts im Einklang steht (). Das betreffende Gericht kann von dieser Verpflichtung nur dann befreit werden (), wenn es festgestellt hat, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende Vorschrift des Unionsrechts bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Auslegung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (). Dagegen stellen Entscheidungen anderer nationaler Gerichte, die von den Parteien vor einem höheren Gericht angefochten werden können, keine Entscheidungen im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV dar. Diese Gerichte haben zwar das unbeschränkte Recht, den Gerichtshof anzurufen (), doch sind sie dazu nicht verpflichtet ().

56. Ein Urteil, mit dem der Gerichtshof eine Vorabentscheidung trifft, bindet das nationale Gericht, das von seinem Ermessen Gebrauch gemacht hat oder seiner Vorlagepflicht nachgekommen ist, hinsichtlich der Auslegung des Unionsrechts bei der Entscheidung über den Rechtsstreit, mit dem es befasst ist (). Andernfalls würde die praktische Wirksamkeit von Art. 267 AEUV geschmälert ().

57. Betonen möchte ich kurz, dass die Einführung eines nationalen Vorabentscheidungsmechanismus zum obersten Gericht in bestimmten Fällen je nach Stadium des nationalen Verfahrens zusätzliche Fragen nach der Bestimmung des Gerichts im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV aufwerfen kann, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können. Diese Frage wurde in der vorliegenden Rechtssache nicht aufgeworfen. Sie ist jedoch zu erörtern, um das Zusammenspiel zwischen einem zwingenden nationalen Vorabentscheidungsverfahren wie demjenigen der vorliegenden Rechtssache und dem durch das Unionsrecht geschaffenen System des gerichtlichen Rechtsschutzes zu prüfen. Im Rahmen des Verfahrens nach der OUG Nr. 62/2024 steht außer Zweifel, dass die ÎCCJ als das Gericht im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV tätig wird, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, wenn sie über ein Vorabentscheidungsersuchen der Instanzgerichte entscheidet und eine verbindliche Rechtsauslegung zu der vorgelegten Rechtsfrage vornimmt (). Liegt keine Vorlage vor oder wird sie von der ÎCCJ für unzulässig erklärt, werden die rumänischen Gerichte, die Urteile erlassen, die nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können, als Gerichte im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV tätig (). Dies ist auch dann der Fall, wenn diese Gerichte über andere Rechtsfragen entscheiden, die der ÎCCJ nicht vorgelegt werden. Die Einstufung eines Gerichts, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln angefochten werden können, im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV, hängt daher davon ab, ob der ÎCCJ eine Rechtsfrage vorgelegt wird oder nicht. Jedenfalls steht allen Gerichten die Möglichkeit offen, dem Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.

58. Was die 60-Tage-Frist nach Art. 2 Abs. 5 der OUG Nr. 62/2024 betrifft, muss die Anwendung dieser Frist, die offenbar nur für die IÎCCJ gilt (), den sich aus dem Unionsrecht, insbesondere Art. 267 Abs. 3 AEUV, ergebenden Anforderungen genügen (). Insoweit ist den dem Gerichtshof vorliegenden Akten kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass die Instanzgerichte in Rumänien, einschließlich des Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest), an diese Frist gebunden wären. Ferner können diese Instanzgerichte dem Gerichtshof offenbar in jedem ihrer Auffassung nach zweckmäßigen Stadium des Verfahrens jede Frage zur Vorabentscheidung vorlegen, die sie für erforderlich halten, auch nachdem die ÎCCJ im Rahmen des Verfahrens der OUG Nr. 62/2024 zu einer Rechtsfrage Stellung genommen hat (). Das Vorbringen der Kommission zur 60-Tage-Frist und zu Art. 267 AEUV dürfte daher im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zumindest teilweise gegenstandslos sein. Der Vollständigkeit halber werde ich gleichwohl kurz auf diese Frist eingehen, an die die ÎCCJ gebunden ist.

59. Der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts, der besagt, dass das Unionsrecht dem Recht der Mitgliedstaaten vorgeht, verpflichtet alle mitgliedstaatlichen Stellen, einschließlich der nationalen Gerichte, den verschiedenen unionsrechtlichen Vorschriften volle Wirksamkeit zu verschaffen, wobei das Recht der Mitgliedstaaten die diesen verschiedenen Vorschriften zuerkannte Wirkung in ihrem Hoheitsgebiet nicht beeinträchtigen darf (). Aus diesem Grundsatz folgt, dass die nationalen Gerichte insbesondere ihr nationales Recht so weit wie möglich in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht, im vorliegenden Fall insbesondere mit Art. 267 Abs. 3 AEUV, auslegen müssen. Diese Verpflichtung darf jedoch nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts dienen. Da die nationalen Gerichte für die Auslegung des nationalen Rechts allein zuständig sind, ist es Sache dieser Gerichte, zu beurteilen, ob die Auslegung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Regelung im Einklang mit den Anforderungen von Art. 267 AEUV möglich ist. Allerdings ist es Sache des Gerichtshofs, unter Berücksichtigung der Angaben in der Vorlageentscheidung und den eingereichten Erklärungen nützliche Hinweise zu geben ().

60. Da offenbar () keine Bestimmung der OUG Nr. 62/2024 die Aussetzung der in Rede stehenden 60-Tage-Frist insbesondere gemäß Art. 412 Abs. 1 Nr. 7 der Zivilprozessordnung ausdrücklich ausschließt, ist es meines Erachtens möglich, die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften im Einklang mit Art. 267 AEUV auszulegen. Wenn die ÎCCJ den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV ersucht, muss sie somit, um die praktische Wirksamkeit dieser Bestimmung nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts sicherzustellen, das bei ihr anhängige Verfahren bis zur Vorabentscheidung des Gerichtshofs aussetzen und hierdurch den Ablauf oder die Gefahr des Ablaufs der in Rede stehenden Frist verhindern. Außerdem muss diese Entscheidung dann von der ÎCCJ im Rahmen der Entscheidung über den bei ihr anhängigen Rechtsstreit angewandt werden (). Diese Auslegung des nationalen Rechts im Einklang mit dem Unionsrecht würde meines Erachtens nicht dazu führen, dass das nationale Recht contra legem ausgelegt würde.

VI. Ergebnis

61. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Tribunalul București (Regionalgericht Bukarest, Rumänien) vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten: Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV sowie Art. 267 AEUV sind dahin auszulegen, dass sie einer Regelung des nationalen Rechts nicht entgegenstehen, mit der ein Mechanismus eingeführt wird, der die nationalen Gerichte, die über Verfahren über die Feststellung und/oder Auszahlung von Vergütungsansprüchen oder Ansprüchen mit Vergütungscharakter des aus öffentlichen Mitteln bezahlten Personals entscheiden, verpflichtet, das oberste nationale Gericht um eine Vorabentscheidung über Rechtsfragen zu ersuchen, über die das letztere Gericht noch nicht entschieden hat, sofern i) die Umstände, unter denen eine solche Verweisung vorgenommen werden kann, in den einschlägigen Rechtsvorschriften klar angegeben sind, ii) diese Verweisung den betroffenen Personen nicht die Möglichkeit nimmt, sich an dem Verfahren vor dem obersten nationalen Gericht zu beteiligen, und iii) das oberste Gericht oder jedes andere Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, nach dem nationalen Recht nicht daran gehindert ist, die Verpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV einzuhalten, und den Instanzgerichten nach dem nationalen Recht nicht das ihnen durch Art. 267 Abs. 2 AEUV übertragene Ermessen genommen wird.