Die von einer Landesregierung auf Grund einer reichs- oder bundesgesetzlichen Ermächtigung erlassenen …

I.

Hebammen mit Niederlassungserlaubnis, die jährlich in einer größeren als der vom Träger der Gewährleistung zu bestimmenden Zahl von Fällen Hebammenhilfe leisten, haben einen Teil der Einkünfte aus ihrer Berufstätigkeit an den Träger der Gewährleistung abzuführen; dabei können die örtlichen Verhältnisse und der Familienstand berücksichtigt werden. Die näheren Vorschriften werden nach Anhörung der Reichshebammenschaft durch Provinzialsatzung oder Landesverordnung (Abs. 1) erlassen, die hiernach abzuführenden Beträge werden im Verwaltungswege eingezogen.

Auf Grund dieser Bestimmungen wurde die Gewährleistung des Mindesteinkommens und die Abführungspflicht der Hebammen im Regierungsbezirk Wiesbaden durch Satzung des Bezirksverbandes vom 30.4.1940, im Regierungsbezirk Kassel durch Satzung des Bezirksverbandes vom 1.12.1940 und im jetzigen Regierungsbezirk Darmstadt durch Verordnung des damaligen Landes Hessen vom 23.12.1940 geregelt. Die Anwendung dieser und der im übrigen Reichsgebiet erlassenen Vorschriften wurde durch Erlass des Reichsministers des Innern vom 4.3.1941 (MinBl. RuPrMDJ 41 S. 426) bis auf weiteres ausgesetzt. Als Grund wurde in dem Erlass bezeichnet, daß unter den derzeitigen Verhältnissen die planmäßige Verteilung der Hebammen auf die einzelnen Versorgungsgebiete noch nicht hätte durchgeführt werden können und vorläufig auch nicht überall erreicht werden könne.

Nach dem Zusammenbruch sind die Bestimmungen des Hebammengesetzes über die Notwendigkeit einer Niederlassungserlaubnis und die damit in Zusammenhang stehenden Vorschriften über die Gewährleistung eines Mindesteinkommens und eine Abführungspflicht von der amerikanischen Militärregierung durch Einführung der Gewerbefreiheit, die auch auf nichtgewerbliche Berufe erstreckt wurde, aufgehoben worden (vgl. für Hessen die Schreiben der Militärregierung vom 2., 20. und 23.12.1948 GVBl. 49 S. 6). Die Niederlassungsfreiheit führte - wie die Antragstellerin Frau ... bei der Beratung des Initiativentwurfs eines Gesetzes zur Regelung von Fragen des Hebammenwesens in der Sitzung des Bundestags vom 12.6.1953 (Drucksachen S. 13399) dargelegt hat - in der amerikanischen Besatzungszone dazu, daß die Hebammen entweder in finanzielle Notlage gerieten und sich Nebenbeschäftigung suchen mussten oder aber umgekehrt, daß in ländlichen Kreisen und Gemeinden die Versorgung mit einer Hebamme nicht immer sichergestellt war. Diesem Zustande machte § 1 des bezeichneten Gesetzes vom 4.1.1954 BGBl. I S. 1 ein Ende, welcher lautet:

Hebammen darf die Erlaubnis zur Berufsausübung nur nach Maßgabe der am 1. Oktober 1945 geltenden Bestimmungen erteilt werden.

Der 1. Oktober 1945 wurde offenbar deswegen gewählt, weil einzelne Vorschriften, welche nationalsozialistisches Gedankengut enthielten, durch Gesetz Nr. 1 Art. II der amerikanischen Militärregierung betr. Aufhebung des nationalsozialistischen Rechts im Sommer 1945 außer Kraft gesetzt worden waren.

Nunmehr erging für Hessen, gestützt auf § 14 des Hebammengesetzes, nach Anhörung des Berufsverbandes der Hebammen die Verordnung der Landesregierung über die Gewährleistung des Mindesteinkommens für Hebammen vom 18.4.1955 GVBl. S. 18. Die Zuständigkeit der Landesregierung wurde für die ehemals preußischen Gebietsteile daraus hergeleitet, daß nach § 24 Abs. 2 des hess . Gesetzes vom 7.5.1953 GVBl. S. 93 die Aufgaben der aufgelösten Bezirksverbände, soweit sie nicht dem Landeswohlfahrtsverband zugewiesen wurden, auf das Land übergegangen sind. Die VO. vom 18.4.1955 beziffert das vom Lande gesicherte Mindesteinkommen mit jährlich 1440 DM. In § 4 der bezeichneten VO. ist bestimmt, daß Hebammen, die in einem Kalenderjahr in mehr als 150 Fällen Hebammenhilfe geleistet haben, folgende Beträge an das Land Hessen abzuführen haben:

Hierbei sind zwei Fehlgeburten einer Geburt gleichzustellen.

II.

§ 4 der VO. über die Gewährleistung des Mindesteinkommens für Hebammen vom 18.4.1955 (Hess. GVBl. S. 18) i. Verb. mit § 14 Abs. 4 des Hebammengesetzes vom 21.12.1938 (RGBl. I S. 1893) verstößt gegen Art. 1, 2, 28, 33 und 45 der Verfassung des Landes Hessen vom 1.12.1946.

Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er beantragt:

Der Hessische Ministerpräsident beantragt,

Zur Begründung des Hauptantrags führt er aus, daß die angegriffene VO. Bundesrecht und daher der Prüfung durch den Hessischen Staatsgerichtshof entzogen sei.

III.

Gleichwohl ist der Hessische Staatsgerichtshof für die Entscheidung über den gestellten Antrag nicht zuständig. Seine Zuständigkeit erstreckt sich grundsätzlich nur auf hessisches Landesrecht. Steht dagegen Bundesrecht im Widerspruch zur HV, so hat es gemäß Art. 31 GG den Vorrang vor dem Landesrecht. Dem Hessischen Staatsgerichtshof steht keine Befugnis zu, die Gültigkeit des Bundesrechts zu prüfen. Eine etwaige Verfassungswidrigkeit bundesrechtlicher Bestimmungen kann nur in bezug auf das Grundgesetz und nur vor dem Bundesverfassungsgericht angefochten werden (Art. 93 ff GG).

Die von den Antragstellerinnen angegriffene Verordnung vom 18.4.1955 ist von der Hessischen Landesregierung auf Grund einer Ermächtigung erlassen, die in § 14 des Hebammengesetzes vom 21.12.1938 enthalten ist. Das Hebammengesetz galt bei Inkrafttreten des Grundgesetzes als früheres Reichsrecht innerhalb der amerikanischen Besatzungszone einheitlich. Es war daher gemäß Art. 125 Nr. 1 GG insoweit Bundesrecht geworden, als es Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft. Die Befugnis des Bundes zur Gesetzgebung auf dem Gebiete des Hebammenwesens kann nicht aus Art. 74 Nr. 11 GG hergeleitet werden, da der Hebammenberuf kein Gewerbe ist (§ 2 Abs. 2 HebG). Der Hebammenberuf gehört vielmehr zu den Heilberufen. Bei diesen ist zwar die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 19 GG auf das Zulassungswesen beschränkt; Artikel 125 Nr. 1 GG hat also nicht das Hebammengesetz im ganzen zu Bundesrecht gemacht (ebenso BVerfGE 4,83 für die Reichsärzteordnung). Daß die Gewährleistung eines Mindesteinkommens aber zur Zulassung gehört, dürfte nicht zweifelhaft sein. Denn die den Hebammen mit dem Erfordernis der Niederlassungserlaubnis und der Zuweisung eines bestimmten Wohnsitzes auferlegten Einschränkungen können dazu führen, daß ein Teil der Hebammen keine ausreichende Existenzmöglichkeit hat. Den Ausgleich schafft eben die Garantie des Mindesteinkommens. Ist aber diese Bestimmung eine Teilfrage der Zulassung (so auch Zimdars-Sauer-Koch-Bernhardt Hebammengesetz 3. Aufl. 1955 Anm. zu § 25 S. 67), so liegt die Annahme nahe, daß auch die Abführungspflicht der vielbeschäftigten Hebammen im Zusammenhang mit der Zulassung steht. Denn sie haben durch die Zulassung an einem besonders ertragreichen Orte einen Vorteil gegenüber ihren weniger begünstigten Kolleginnen erlangt. Doch bedarf diese Frage keiner abschließenden Beurteilung. Denn durch § 1 des Gesetzes vom 4.1.1954 ist eine bundesgesetzliche Regelung erfolgt. Danach darf die Erlaubnis nur nach Maßgabe der am 1.10.1945 geltenden Bestimmungen erteilt werden. Zu den mit der Erlaubnis zur Berufsausübung zusammenhängenden Bestimmungen gehört aber, daß den wenig beschäftigten Hebammen ein Zuschuss gewährt wird, während die vielbeschäftigten einen Teil ihrer Einnahmen abzuführen haben. Daß dies die zutreffende Auslegung des Begriffes "Erlaubnis" in dem Bundesgesetz ist, ergibt sich auch daraus, daß der Gesetzgeber mit diesem Gesetz gerade die von der amerikanischen Besatzungsmacht im Interesse der Berufsfreiheit beseitigten Bestimmungen über die Niederlassungserlaubnis, das Mindesteinkommen und die Abführungspflicht wieder in Kraft setzen wollte. Für die Prüfung, ob die bundesrechtliche Regelung durch Art. 74 Nr. 19 GG gedeckt ist, ist aber der Hessische Staatsgerichtshof nicht zuständig.

Die Antragstellerinnen greifen in rechtlicher Hinsicht sowohl den Grund als auch die Höhe ihrer Verpflichtung zur Abgabe eines Teiles ihrer Einkünfte an. Soweit die Antragstellerinnen sich gegen den Grund dieser Verpflichtung wenden, greifen sie die Rechtsgültigkeit des Bundesrechts an; denn der Grund dieser Verpflichtung ist in § 14 Abs. 4 des Hebammengesetzes enthalten. Gemäß Art. 31 GG bricht Bundesrecht auch das Landesverfassungsrecht. Eine Nachprüfung daher, ob § 14 Abs. 4 HebG gegen die in der Hessischen Verfassung verbürgten Grundrechte der Artikel 1, 2, 28, 33 und 45 verstößt, ist dem Hessischen Staatsgerichtshof verwehrt.

Die Höhe der Abgabe, zu der die Hebammen verpflichtet sind, ist in § 4 der Verordnung über die Gewährleistung des Mindesteinkommens für Hebammen vom 18.4.1955 bestimmt. Die Frage, ob die von einer Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung Bundesrecht oder Landesrecht geworden ist, ist in Lehre und Wissenschaft nicht unbestritten. In überwiegender Weise wird die Auffassung vertreten, daß die Rechtsverordnungen, die von einer Landesregierung auf Grund einer reichs- oder bundesgesetzlichen Ermächtigung erlassen sind, Reichs- bzw. Bundesrecht sind (vgl. Klein, Die Übertragung rechtsetzender Gewalt im Rechtsstaat 1952 S. 32 mit zahlreichen Nachweisungen).

Der Staatsgerichtshof schließt sich aus folgenden Erwägungen der herrschenden Rechtsauffassung an: Die Rechtsquelle für den Erlass der Ausführungsrechtsverordnung liegt nicht in der Gesetzgebungsbefugnis des Landes, sondern in der des Bundes. Die nach der Landesverfassung zuständigen Gesetzgebungsorgane sind bei dem Erlass von Ausführungsrechtsverordnungen zu Bundesgesetzen grundsätzlich ausgeschaltet. Die Ermächtigung kann gemäß Art. 80 GG - auf den für das vorkonstitutionelle Recht der Artikel 129 Abs. 1 GG verweist - nur an die Bundesregierung, einen Bundesminister oder die Landesregierungen erteilt werden. Die Gesetzgebungsorgane der Länder haben keine Befugnis, eine von der Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung abzuändern oder aufzuheben. Würde eine solche Abänderung oder Aufhebung durch ein Landesparlament beschlossen, so würde die bundesgesetzliche Regelung gemäß Art. 31 GG der landesrechtlichen vorgehen. Die von der Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassene Ausführungsrechtsverordnung kann daher schon deshalb nicht als Landesrecht angesehen werden, weil keine landesrechtliche Verordnung denkbar ist, die nicht den Landesgesetzgebungsorganen unterworfen ist und von ihnen abgeändert oder aufgehoben werden kann. Hinzu kommt, daß die zu einem Gesetz erlassene Ausführungsrechtsverordnung keine selbständige Bedeutung hat. Nur in Verbindung mit dem Gesetz ist sie verständlich. Sie vollendet das Gesetz und macht es erst durch diese Vollendung praktisch anwendbar. Die Rechtsverordnung ist daher nicht nur in ihrem Bestand, sondern auch in ihrem Inhalt abhängig von dem Bundesgesetz. Diese Verbindung ist oft so eng, daß nur schwer zu trennen ist, welche Gedanken bereits in dem Gesetz selbst und welche erst in der Ausführungsrechtsverordnung enthalten sind.

Die Verordnung über die Gewährleistung des Mindesteinkommens für Hebammen vom 18.4.1955, die von der Hessischen Landesregierung auf Grund der bundesgesetzlichen Ermächtigung in § 14 HebG erlassen ist, ist daher Bundesrecht. Dem Hessischen Staatsgerichtshof ist es versagt, in eine sachliche Prüfung darüber einzutreten, ob die genannte Verordnung im Widerspruch zu der Hessischen Verfassung steht. Die Anträge waren daher gemäß § 21 Abs. 1 StGHG als unzulässig zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.