Unterlassung der Umsetzung von Richtlinie über erneuerbare Energien KI-Titel

Mit ihrer Klageschrift beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, „dass die Republik Polen dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG(2) verstoßen hat, dass sie die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, nicht erlassen oder sie der Kommission jedenfalls nicht mitgeteilt hat“.

Ferner beantragt die Kommission gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV, die Republik Polen zu verurteilen, wegen Verletzung der Pflicht zur Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 ein Zwangsgeld für jeden Tag der Verzögerung ab Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache zu zahlen. Der ursprünglich vorgeschlagene Betrag von 133 228,80 Euro wurde im Laufe des Verfahrens auf 61 380 Euro herabgesetzt.

Die vorliegende Rechtssache bietet dem Gerichtshof daher erstmalig Gelegenheit zur Auslegung dieses neuen, durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Mechanismus, der es ihm ermöglicht, gegen einen Mitgliedstaat schon bei der ersten Verurteilung wegen Verletzung der Pflicht zur Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie eine finanzielle Sanktion zu verhängen(3) .

Zusammen mit den Richtlinien 2009/29/EG(4) und 2009/30/EG(5) ist die Richtlinie 2009/28 Teil des im April 2009 verabschiedeten „Klima- und Energiepakets“. Dieses Paket zielte darauf ab, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der die Europäische Union in die Lage versetzt, bis 2020 bestimmte Klima- und Energieziele zu erreichen, nämlich die Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Stand von 1990 um 20 % zu reduzieren, den Anteil der Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch auf 20 % zu steigern und die Energieeffizienz innerhalb der Union um 20 % zu verbessern.

Art. 1 der Richtlinie 2009/28 bestimmt deren Gegenstand und Anwendungsbereich. Sie schreibt einen gemeinsamen Rahmen für die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen vor. In dieser Richtlinie werden verbindliche nationale Ziele für den Gesamtanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen sowohl am Bruttoendenergieverbrauch als auch im Verkehrssektor festgelegt. Gleichzeitig werden Regeln für statistische Transfers zwischen Mitgliedstaaten, gemeinsame Projekte zwischen Mitgliedstaaten und mit Drittländern, Herkunftsnachweise, administrative Verfahren, Informationen und Ausbildung und Zugang zum Elektrizitätsnetz für Energie aus erneuerbaren Quellen aufgestellt. Schließlich werden Kriterien für die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen und flüssigen Biobrennstoffen vorgeschrieben.

Art. 2 Buchst. a bis o der Richtlinie 2009/28 enthält eine Reihe von Begriffsbestimmungen.

Art. 5 der Richtlinie 2009/28 legt die Art und Weise der Berechnung des Anteils von Energie aus erneuerbaren Quellen fest.

Art. 13 der Richtlinie 2009/28 verpflichtet die Mitgliedstaaten, in verschiedenen Verwaltungsverfahren, Rechtsvorschriften und Regelwerken eine Reihe von Garantien, Informationen und Anreizen sicherzustellen.

Art. 14 („Information und Ausbildung“) der Richtlinie 2009/28 sieht eine Reihe von Verpflichtungen vor, die geeignet sind, die Verfügbarkeit und Verbreitung diverser Informationen über erneuerbare Energien und deren Nutzung sicherzustellen.

Art. 16 der Richtlinie 2009/28 zielt darauf ab, den Zugang zu den Übertragungs- und Verteilernetzen für Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen zu fördern und sicherzustellen.

Art. 17 der Richtlinie 2009/28 definiert die Nachhaltigkeitskriterien, die Biokraftstoffe und flüssige Brennstoffe erfüllen müssen, um bei der Beurteilung der Einhaltung der die nationalen Ziele und die Verpflichtungen zur Nutzung erneuerbarer Energie betreffenden Anforderungen dieser Richtlinie und der Möglichkeit der finanziellen Förderung für den Verbrauch dieser Biokraftstoffe und flüssigen Biobrennstoffe in Betracht zu kommen. Art. 18 legt die Grundsätze fest, die es ermöglichen, die Überprüfung der Einhaltung dieser Nachhaltigkeitskriterien sicherzustellen. Art. 19 enthält die Vorschriften, die für die Berechnung des Beitrags von Biokraftstoffen und flüssigen Biobrennstoffen zum Treibhauseffekt maßgeblich sind.

Art. 21 der Richtlinie 2009/28 enthält eine Reihe besonderer Bestimmungen für Energie aus erneuerbaren Quellen im Verkehrssektor.

Art. 27 dieser Richtlinie sieht vor:

Der Klageschrift sowie der Klagebeantwortung zufolge hat die Republik Polen die Richtlinie 2009/28 insbesondere durch folgende Gesetze umgesetzt:

Unstreitig enthalten diese gesetzlichen Bestimmungen keine Bezugnahme auf die Richtlinie 2009/28 und wurden bei ihrer amtlichen Veröffentlichung nicht mit einem derartigen Hinweis versehen.

Ein solcher Hinweis ist hingegen der amtlichen Veröffentlichung des am 26. Juli 2013 verabschiedeten „Gesetzes zur Änderung des Energiegesetzes und einiger anderer Gesetze“ (Dz. U. 2013, Pos. 984) beigefügt. Der Wortlaut dieses Gesetzes wurde am 27. August 2013 veröffentlicht und der Kommission am 29. August 2013 übermittelt.

Gleiches trifft auch auf das am 21. März 2014 verabschiedete Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe (Dz. U. Pos. 457) zu, auf das die Kommission in der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014 Bezug genommen hat.

Gemäß ihrem Art. 27 war die Richtlinie 2009/28 von den Mitgliedstaaten bis zum 5. Dezember 2010 in nationales Recht umzusetzen.

Da der Kommission keine nationale Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 mitgeteilt worden war, übersandte sie der polnischen Regierung am 27. Januar 2011 ein Mahnschreiben.

Am 18. März 2011 teilten die polnischen Behörden der Kommission mit, die Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 würden durch das Gesetz über die Energie aus erneuerbaren Quellen sowie das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe umgesetzt, deren Inkrafttreten für Ende 2011 vorgesehen sei.

Am 17. Juni 2011 übersandte die Kommission der polnischen Regierung ein erneutes Mahnschreiben. Darin wies sie darauf hin, dass nach ihrer Kenntnis die von der Republik Polen in deren Schreiben vom 18. März 2011 angekündigten Maßnahmen noch nicht getroffen worden seien, da ihr keine entsprechende Mitteilung übersandt worden sei.

Die Kommission machte ferner darauf aufmerksam, dass die Unterlassung der Umsetzung und der Mitteilung der entsprechenden nationalen Maßnahmen einen Verstoß gegen Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 sowie gegen Art. 4 Abs. 3 EUV darstelle.

Abschließend wies die Kommission darauf hin, dass diese Verstöße zur Verhängung finanzieller Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV führen könnten.

Am 2. August 2011 teilten die zuständigen polnischen Behörden der Kommission als Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 das Gesetz vom 27. Mai 2011 zur Änderung des Gesetzes über das System zur Überwachung und Kontrolle der Kraftstoffqualität und einiger anderer Gesetze mit. Am 16. August 2011 teilten dieselben Behörden ihr als weitere Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 die folgenden nationalen Gesetze mit:

Am 17. August 2011 teilten die polnischen Behörden der Kommission mit, sie seien der Auffassung, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 zum einen durch das Energiegesetz vom 10. April 1997 und zum anderen durch das Gesetz vom 25. August 2006 über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe in Polen in rechtlich hinreichender Weise umgesetzt worden seien. Im Übrigen bestätigten sie die durch das Gesetz vom 8. Januar 2010 zur Änderung des Energiegesetzes und einiger anderer Gesetze eingeführten Änderungen. Zugleich teilten diese Behörden der Kommission mit, dass mit den Arbeiten an zwei Gesetzesentwürfen begonnen worden sei, nämlich einem über erneuerbare Energiequellen und einem anderen zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe sowie des Umweltschutzgesetzes.

Da die ihr übermittelten Regelungen nach ihrer Auffassung keine Umsetzung der Richtlinie 2009/28 im Sinne von Art. 27 Abs. 1 dieser Richtlinie darstellten, übersandte die Kommission der Republik Polen am 26. März 2012 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und forderte sie auf, die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich seien, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrem Eingang nachzukommen. Zugleich wies sie darauf hin, dass die betreffende Vertragsverletzung Anlass zu finanziellen Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV geben könne.

Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 antwortete die Republik Polen auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme, indem sie geltend machte, die Verabschiedung des in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 vorgesehenen nationalen Aktionsplans stelle nicht nur eine Verwaltungsmaßnahme im Sinne von Art. 27 Abs. 1 dieser Richtlinie dar; die Anwendung der am 1. Oktober 2005 eingeführten nationalen Regelung zur Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen reiche aus, um die fragliche Richtlinie als in Polen umgesetzt ansehen zu können; die Bestimmungen über das Mindestziel von 10 % für den Anteil der aus erneuerbaren Quellen erzeugten Energie im Verkehrssektor und die Nachhaltigkeitskriterien seien durch das Gesetz über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe in der Fassung des Gesetzes vom 27. Mai 2011 umgesetzt worden, und die Umsetzung der Kriterien für die nachhaltige Entwicklung werde Ende 2012 abgeschlossen sein. Schließlich übermittelten die polnischen Behörden einen Zeitplan für die Arbeiten an dem Gesetz über erneuerbare Energiequellen, das der Umsetzung derjenigen Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 dienen solle, die bereits Anwendung fänden oder deren Umsetzung, wie diese Richtlinie selbst bestimme, erst für einen späteren Zeitpunkt vorgesehen sei.

Da die Kommission der Ansicht war, aus dieser Antwort und den ihr mitgeteilten Regelungen gehe hervor, dass die Republik Polen ihren Verpflichtungen aus Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 noch immer nicht nachgekommen sei, hat sie am 21. März 2013 beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

In ihrer Klageschrift vom 11. Juni 2013, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Juni 2013, wirft die Kommission der Republik Polen zum einen vor, die Vorschriften, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2009/28 nachzukommen, nicht erlassen zu haben, und zum anderen, ihr jedenfalls keine Mitteilung davon gemacht zu haben, d. h., ihr möglicherweise geeignete Regelungen nicht übermittelt zu haben.

In ihrer Erwiderung hat die Kommission die Ansicht vertreten, trotz Verabschiedung des Gesetzes vom 26. Juli 2013 habe die Republik Polen die in Art. 2 Buchst. b, c, d, g, m, n und o, Art. 5 (nebst Anhängen II, III und VII), Art. 13 Art. 14 Abs. 1, 2, 5 und 6, Art. 16 Abs. 2, 3, 4, 6, 7, 8 und 9, Art. 17, Art. 18, Art. 19 (nebst Anhang V) und Art. 21 der Richtlinie 2009/28 aufgeführten Verpflichtungen noch immer nicht umgesetzt.

Mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 hat die Kommission dem Gerichtshof jedoch mitgeteilt, dass sie den Gegenstand ihrer Klage im Anschluss an die von der Republik Polen eingereichte Gegenerwiderung sowie an bestimmte Informationen, die die Republik Polen zuletzt am 12. September 2014 übermittelt habe, beschränke.

Gegenstand der Klage ist nunmehr nur noch die Nichtumsetzung von Art. 13 Abs. 2, 4, 5 und 6, Art. 14 Abs. 2, 5 und 6, Art. 17 Abs. 3 bis 5 und Art. 18. Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 sowie das beantragte Zwangsgeld in Höhe des auf 61 380 Euro reduzierten Betrags für jeden Tag der Verzögerung bei der Durchführung der verletzten Bestimmungen.

In diesem Rahmen fand am 7. Oktober 2014 eine mündliche Verhandlung statt. In dieser Sitzung haben die polnische Regierung, die niederländische Regierung (die dem Rechtsstreit zuvor als Streithelferin beigetreten war) sowie die Kommission mündlich verhandelt.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Unterlassung der Mitteilung der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie sowie zur Nichtumsetzung im engen Sinne ist umfangreich. Ihr lassen sich mit Gewinn einige grundlegende Leitlinien entnehmen.

Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen einer Richtlinie für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet wird, verbindlich sind und dies erst recht für Bestimmungen gilt, die Fristen für die Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen enthalten(6) .

Zweitens verlangt die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise, dass ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden; je nach dem Inhalt der Richtlinie kann ein allgemeiner Kontext genügen. Dieser muss jedoch die vollständige Anwendung der Richtlinie tatsächlich gewährleisten, und zwar in so klarer und bestimmter Weise, dass die Begünstigten – sofern die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll – in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen(7) .

Außerdem ist es stets erforderlich, eine eigene Umsetzungsmaßnahme zu erlassen, wenn eine Richtlinie ausdrücklich vorsieht, dass auf sie in den Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung Bezug genommen werden muss(8) .

Drittens ist es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV zwar Aufgabe der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung zu beweisen und dem Gerichtshof die Angaben vorzutragen, anhand deren er das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann; nach Art. 4 Abs. 3 EUV ist es aber Sache der Mitgliedstaaten, ihr die Erfüllung ihrer Aufgabe zu erleichtern, die nach Art. 17 Abs. 1 EUV insbesondere darin besteht, für die Anwendung des Unionsrechts Sorge zu tragen(9) .

Zu diesem Zweck müssen die Informationen, die die Mitgliedstaaten der Kommission zu erteilen haben, klar und genau sein. Sie müssen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, mittels deren der Mitgliedstaat seine verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt zu haben glaubt, eindeutig angeben.

Fehlt es an einer solchen Information, kann die Kommission nicht prüfen, ob der Mitgliedstaat die Richtlinie tatsächlich und vollständig durchgeführt hat. Die Verletzung dieser Verpflichtung durch einen Mitgliedstaat, sei es, dass jegliche Information fehlt, sei es, dass eine Information nicht ausreichend klar und genau ist, kann bereits als solche die Eröffnung des Verfahrens nach Art. 258 EUV zur Feststellung dieser Verletzung rechtfertigen(10) . Unter diesen Umständen kann der Mitgliedstaat der Kommission nicht zum Vorwurf machen, dass diese in der Klageschrift lediglich das Fehlen der Umsetzung der Richtlinie in der vorgeschriebenen Frist feststellt, ohne auszuführen, inwiefern die Bestimmungen des geltenden innerstaatlichen Rechts nicht bereits denen der Richtlinie entsprechen sollen. Denn die fehlende Genauigkeit der Klageschrift wäre dann die Folge des eigenen Verhaltens dieses Mitgliedstaats im Vorverfahren(11) .

Viertens ist das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und die später eingetretenen Änderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden(12) .

Ich schließe diese Zusammenfassung mit dem Hinweis ab, dass diese verschiedenen Grundsätze in mindestens vier neueren Urteilen gegen die Republik Polen ausdrücklich angeführt oder angewandt wurden (Urteile Kommission/Polen, C-551/08, EU:C:2009:683, Kommission/Polen, C-326/09, EU:C:2011:155, Kommission/Polen, C-362/10, EU:C:2011:703 und Kommission/Polen, C-281/11, EU:C:2013:855).

Die Kommission wirft der Republik Polen in erster Linie vor, in der Zeit vom ersten Mahnschreiben vom 27. Januar 2011 bis zur Erhebung der Klage die zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 erforderlichen Maßnahmen nicht ergriffen zu haben. Darüber hinaus wirft die Kommission der Republik Polen vor, ihr die Maßnahmen, die sie möglicherweise zu diesem Zweck ergriffen hat, nicht übermittelt zu haben.

In Erwiderung auf dieses Vorbringen teilte die Republik Polen mit Schreiben vom 18. März 2011 zunächst mit, die Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 würden durch das Gesetz über die Energie aus erneuerbaren Quellen sowie das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe umgesetzt, deren Inkrafttreten für Ende 2011 vorgesehen sei.

Am 2. August 2011 teilten die zuständigen polnischen Behörden der Kommission als Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 das Gesetz vom 27. Mai 2011 zur Änderung des Gesetzes über das System zur Überwachung und Kontrolle der Kraftstoffqualität und einiger anderer Gesetze mit. Ferner übermittelten sie am 16. August 2011 eine Reihe weiterer Gesetze.

Am 17. August 2011 teilten die polnischen Behörden der Kommission jedoch mit, sie seien nach eingehender Prüfung des nationalen Rechts schließlich zu der Auffassung gelangt, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 zum einen durch das Energiegesetz vom 10. April 1997 und zum anderen durch das Gesetz über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe vom 25. August 2006 in Polen rechtlich hinreichend umgesetzt worden seien. Im Übrigen bestätigten sie die durch das Gesetz vom 8. Januar 2010 zur Änderung des Energiegesetzes und einiger anderer Gesetze eingeführten Änderungen. Zugleich teilten diese Behörden der Kommission mit, dass mit den Arbeiten an zwei Gesetzesentwürfen begonnen worden sei, nämlich einem über erneuerbare Energiequellen und einem anderen zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe sowie des Umweltschutzgesetzes.

Schließlich teilte die Republik Polen in Erwiderung auf die an sie gerichtete mit Gründen versehene Stellungnahme insbesondere mit, zum einen werde die Umsetzung der Kriterien für die nachhaltige Entwicklung Ende 2012 abgeschlossen sein und zum anderen werde das Gesetz über erneuerbare Energiequellen, das der Umsetzung einiger Bestimmungen der Richtlinie 2009/28 dienen solle, voraussichtlich am 1. Januar 2013 in Kraft treten.

Diesen in der Klageschrift der Kommission vorgetragenen Sachverhalt hat die Republik Polen in der Klagebeantwortung, die sie im Rahmen des schriftlichen Verfahrens in dieser Rechtssache eingereicht hat, ausdrücklich zugestanden.

Unabhängig vom Anerkenntnis dieser Tatsachen darf ich nicht unerwähnt lassen, dass der polnische Gesetzgeber am 26. Juli 2013 ein neues Gesetz zur Änderung des Energiegesetzes und einiger anderer Gesetze verabschiedet hat und dieses Gesetz am 29. August 2013 der Kommission als Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 übermittelt wurde. Die polnische Regierung hat dieses Gesetz in ihrer Gegenerwiderung selbst als „die grundlegende Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28“ bezeichnet.

Aus dieser zeitlichen Abfolge geht mithin unbestreitbar hervor, dass die Richtlinie 2009/28 nicht nur bis zu dem in ihrem Art. 27 festgesetzten Datum (5. Dezember 2010), sondern auch bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht vollständig in polnisches Recht umgesetzt worden war.

Indem die Republik Polen vorträgt, das am 26. Juli 2013 – und damit weit nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist – verabschiedete Gesetz stelle „die grundlegende Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28“ dar, räumt sie nämlich stillschweigend ein, dass die zuvor geltenden nationalen Rechtsvorschriften keine vollständige Umsetzung dieser Richtlinie darstellten(13) .

Die Republik Polen hat diese Schlussfolgerung in der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober bestätigt, indem sie nunmehr ausdrücklich eingeräumt hat, dass die Richtlinie 2009/28 im Mai 2012 – von einigen Bestimmungen abgesehen – noch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt war.

Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Republik Polen bis zur Übermittlung einer Entsprechungstabelle am 12. September 2014 zu keinem Zeitpunkt genau angegeben hatte, welche der zahlreichen der Kommission als Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 übermittelten Vorschriften die Aufnahme dieses oder jenes Artikels dieser Richtlinie in das innerstaatliche polnische Recht bewirkt hätten.

Ebenso wie in der Rechtssache Kommission/Polen (C-551/08, EU:C:2009:683) hat die Republik Polen „keine präzisen und substanziierten Angaben über den Inhalt der nationalen Rechtsvorschriften gemacht, die ihrer Auffassung nach die Richtlinie umsetzen“(14) . Wie bereits ausgeführt, sind die Mitgliedstaaten aber verpflichtet, die Erfüllung der Aufgaben der Kommission zu erleichtern, indem sie „hinreichend genaue Angaben zum Inhalt der nationalen Rechtsvorschriften [machen], die … die Richtlinie umsetzen“(15) .

Ich bin der Ansicht, dass bereits diese Verletzung der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit als solche nicht nur die Eröffnung des Verfahrens nach Art. 258 AEUV zur Feststellung dieser Vertragsverletzung rechtfertigen kann(16), sondern auch eine Verurteilung des betreffenden Staates, zumal wenn er dieses Verhalten wiederholt an den Tag legt(17) .

Ergänzend weise ich darauf hin, dass die von der Republik Polen in ihrer Gegenerwiderung erhobene Einrede der Unzulässigkeit, die darauf gestützt wird, die Kommission habe den Gegenstand der Klage erweitert, indem sie erst in ihrer Erwiderung diejenigen Artikel der Richtlinie 2009/28 benannt habe, die sie als noch nicht umgesetzt ansehe, unter diesen Umständen zurückzuweisen ist(18) .

Im Übrigen ist diese Behauptung weitgehend unrichtig. Die Kommission hatte die von der Republik Polen angeführten Artikel der Richtlinie 2009/28 nämlich schon in Rn. 34 ihrer Klageschrift ausdrücklich aufgeführt, ausgenommen lediglich die Art. 5 und 21. Diese beiden Artikel sind indessen, wie sich aus dem Schreiben der Kommission vom 1. Oktober 2014 ergibt, nicht mehr Gegenstand der vorliegenden Klage.

Nach Auffassung der Republik Polen ist schließlich die Verpflichtung, in den nationalen Rechtsakt eine Bezugnahme auf die Richtlinie aufzunehmen, als eine gesonderte, von der Verpflichtung zur Umsetzung zu unterscheidende Verpflichtung anzusehen, die nur für Umsetzungsakte gilt, die ein Mitgliedstaat nach Inkrafttreten der Richtlinie erlässt(19) .

Diese Auslegung steht im Widerspruch zur ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, der zufolge es „jedenfalls erforderlich [ist], eine eigene Umsetzungsmaßnahme zu erlassen, wenn eine Richtlinie ausdrücklich vorsieht, dass auf sie in den Vorschriften zu ihrer Umsetzung selbst oder bei deren amtlicher Veröffentlichung Bezug genommen wird“(20) .

Eine solche Maßnahme hatte die Republik Polen bei Ablauf der Frist, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hatte, aber noch nicht erlassen.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Republik Polen bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist weder alle zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 erforderlichen Maßnahmen ergriffen noch die geeigneten Regelungen mitgeteilt hatte.

Im Grunde kommt es auf die Frage, ob eine Vertragsverletzung zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts fortbesteht, im Rahmen einer Klage nach Art. 258 AEUV nicht an.

Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission aber zugleich, die Republik Polen zur Zahlung eines Zwangsgelds gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV zu verurteilen. In sinngemäßer Heranziehung der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 260 Abs. 2 AEUV ist „die Verhängung eines Zwangsgelds grundsätzlich nur insoweit gerechtfertigt, als die Vertragsverletzung, die sich [im vorliegenden Fall aus der Unterlassung der Übermittlung der Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie] ergibt, bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof fortbesteht“(21) .

Wie bereits ausgeführt, hat die Kommission dem Gerichtshof mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 mitgeteilt, dass sie ihre Klage im Anschluss an die von der Republik Polen eingereichte Gegenerwiderung sowie an bestimmte Informationen, die diese ihr zuletzt am 12. September 2014 übermittelt habe, teilweise zurücknehme. Der Gegenstand der Klage ist daher, soweit es um die Nichtumsetzung der Richtlinie 2009/28 geht, jetzt auf die Nichtumsetzung von Art. 13 Abs. 2, 4, 5 und 6, Art. 14 Abs. 2, 5 und 6, Art. 17 Abs. 3 bis 5 und Art. 18. Abs. 1 dieser Richtlinie beschränkt.

Auf der Grundlage der dem Gerichtshof übermittelten Angaben bin ich ebenfalls der Ansicht, dass von einer ausreichenden Umsetzung dieser Artikel der Richtlinie 2009/28 in das polnische Recht in der Tat nicht gesprochen werden kann.

Art. 13 der Richtlinie 2009/28 verpflichtet die Mitgliedstaaten, in verschiedenen Verwaltungsverfahren, Rechtsvorschriften und Regelwerken wie Genehmigungs-, Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren, die den Regelungsbereich der Richtlinie betreffen (Art. 13 Abs. 1), für bestimmte Förderregelungen erforderliche technische Spezifikationen (Art. 13 Abs. 2) oder die Förderung bestimmter Anlagen in privat oder öffentlich genutzten Gebäuden (Art. 13 Abs. 3 bis 6) eine Reihe von Garantien, Informationen und Anreizen sicherzustellen.

Während die Kommission ihre Art. 13 Abs. 1 und 3 betreffenden Klagegründe hat fallen lassen, hält sie an ihrer Auffassung fest, dass Art. 13 Abs. 2, 4, 5 und 6 der Richtlinie 2009/28 bislang weder Gegenstand einer Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen noch einer ausreichenden Umsetzung gewesen seien.

Es trifft zu, dass die Republik Polen keinerlei Angaben zur Umsetzung dieser Absätze gemacht hat, sei es in ihren Schriftsätzen oder in der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014.

Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2009/28 verpflichtet die Mitgliedstaaten indes, „ eindeutige technische Spezifikationen fest[zulegen], die Geräte und Systeme, die erneuerbare Energie nutzen, erfüllen müssen, damit ihnen die Förderregelungen zugute kommen“(22) .

Weder diese Bestimmung noch die verschiedenen in Art. 13 Abs. 4, 5 und 6 vorgesehenen Garantien sind mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt worden, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen.

Folglich bin ich der Auffassung, dass die Vertragsverletzungen durch die Nichtumsetzung von Art. 13 Abs. 2, 4, 5 und 6 von der Kommission hinreichend bewiesen sind und bis zur Prüfung des Sachverhalts fortbestehen.

Art. 14 Abs. 2, 5 und 6 der Richtlinie 2009/28 erlegt den Mitgliedstaaten genau festgelegte Informationspflichten gegenüber Berufsständen wie insbesondere Planungsbüros und Architekten (Abs. 5) oder allgemein gegenüber den Bürgern (Abs. 6) auf.

Nach den Erläuterungen, die die Republik Polen in ihrer Gegenerwiderung vorgetragen hat, sollen diese verschiedenen Verpflichtungen durch eine allgemein angewandte Verwaltungspraxis erfüllt sein, die darin bestehe, bestimmte Informationen auf öffentlich zugänglichen Internetseiten wie denen der Energieregelungsbehörde, des Wirtschaftsministeriums oder anderer nicht weiter definierter zuständiger Einrichtungen zu veröffentlichen.

Wie ich bereits mehrfach erwähnt habe, müssen die Bestimmungen einer Richtlinie nach ständiger Rechtsprechung mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen.

Aus diesem Erfordernis folgt, dass „eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Richtlinienumsetzung angesehen werden kann (vgl. Urteil vom 12. Juli 2007, Kommission/Österreich, C-507/04 [EU:C:2007:427], Rn. 162 und die dort angeführte Rechtsprechung)“(23) .

Diese Regel, auf die der Gerichtshof vor weniger als einem Jahr in einem die Republik Polen betreffenden Urteil (Urteil Kommission/Polen, C-281/11, EU:C:2013:855) hingewiesen hat, lässt sich auch auf die vorliegende Rechtssache anwenden: Die allgemeine Verwaltungspraxis, auf die sich die Republik Polen beruft, konnte der Kommission nicht als Umsetzungsmaßnahme „mitgeteilt“ werden. Sie stellt auch keine angemessene Umsetzung von Art. 14 Abs. 2, 5 und 6 der Richtlinie 2009/28 dar.

Die Art. 17 und 18 der Richtlinie 2009/28 zielen auf die Schaffung eines Binnenmarkts für Biokraftstoffe und flüssige Biobrennstoffe ab.

Diese Biokraftstoffe und flüssigen Biobrennstoffe müssen den in Art. 17 Abs. 2 bis 5 definierten Nachhaltigkeitskriterien entsprechen, um erstens auf die Biokraftstoffe und flüssigen Biobrennstoffe angerechnet werden zu können, die den Anforderungen der Richtlinie genügen und zweitens für eine finanzielle Förderung in Betracht zu kommen.

In der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014 hat die Kommission vorgetragen, der polnische Gesetzgeber habe sich in seinem Gesetz vom 21. März 2014 zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe (Dz. U. Pos. 457) für eine bloße Verweisung auf die Bestimmungen des Art. 17 der Richtlinie entschieden, und dies auch nur für Biokraftstoffe. Dieser formalen Betrachtung hat die Republik Polen nicht widersprochen. Sie hat dazu lediglich bemerkt, die Methode der Verweisung auf die Richtlinie gewährleiste eine ausreichende Umsetzung.

Der Wortlaut des Art. 1 Nr. 18 des vorgenannten Gesetzes bestätigt, dass in das Gesetz über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe ein neues Kapitel 4a eingefügt wurde und der neue Art. 28a Abs. 1 Nr. 1 dieses Gesetzes sich darauf beschränkt, – allein für Biokraftstoffe – auf die in Art. 17 Abs. 3 bis 6 der Richtlinie 2009/28 vorgesehenen Nachhaltigkeitskriterien zu verweisen.

Nach meiner Ansicht können die in diesen Bestimmungen vorgeschriebenen Nachhaltigkeitskriterien nicht als rein technisch angesehen werden. Ihre Umsetzung macht vielmehr ein Tätigwerden des polnischen Gesetzgebers notwendig und kann sich nicht mit einer bloßen Verweisung auf den Wortlaut der Richtlinie begnügen(24) .

Dies gilt insbesondere für Art. 17 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2009/28, wonach „Biokraftstoffe und flüssige Biobrennstoffe, die … berücksichtigt werden, … nicht aus Rohstoffen hergestellt werden [dürfen], die auf Flächen mit hohem Wert hinsichtlich der biologischen Vielfalt gewonnen werden, das heißt auf Flächen, die im oder nach Januar 2008 folgenden Status hatten, unabhängig davon, ob die Flächen noch diesen Status haben: … b) ausgewiesene Flächen: i) durch Gesetz oder von der zuständigen Behörde für Naturschutzzwecke …“.

Die bloße Verweisung auf eine Bestimmung der Richtlinie, die sich ihrerseits zur Definition eines für ihre Anwendung notwendigen Begriffs („Flächen mit hohem Wert“) auf eine entsprechende Ausweisung durch Gesetz oder durch eine nicht näher definierte zuständige Behörde bezieht, ist nicht geeignet, eine vollständige Umsetzung zu gewährleisten, weil sie den Umfang des Regelungsbereichs der Richtlinie 2009/28 im Ungewissen lässt(25) . Die Republik Polen hätte daher die für die Umsetzung dieser Bestimmungen erforderlichen innerstaatlichen Vorschriften erlassen müssen.

Im Übrigen enthält das Gesetz vom 21. März 2014 zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe im Gegensatz zu dem, was Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 verlangt, keine Bestimmung, die erstens die Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet, „nachzuweisen, dass die in Artikel 17 Absätze 2 bis 5 festgelegten Nachhaltigkeitskriterien erfüllt sind“, und zweitens von ihnen verlangt, zu diesem Zweck das in Art. 18 dieser Richtlinie beschriebene Massenbilanzsystem zu verwenden.

Der Vollständigkeit halber weise ich noch darauf hin, dass die Republik Polen in ihren Schriftsätzen geltend gemacht hat, die Art. 17 bis 19 und 21 der Richtlinie 2009/28 seien mit Hilfe des nationalen Aktionsplans für erneuerbare Energie umgesetzt worden, der am 7. Dezember 2010 verabschiedet und der Kommission am 15. Dezember 2010 mitgeteilt worden sei.

In dieser Hinsicht teile ich jedoch die von der Kommission vertretene Auffassung. Die in Art. 4 der Richtlinie 2009/28 vorgesehenen nationalen Aktionspläne enthalten die nationalen Gesamtziele für die Anteile von im Verkehrs-, Elektrizitäts- sowie Wärme- und Kältesektor verbrauchter Energie aus erneuerbaren Quellen im Jahr 2020 unter Berücksichtigung der Auswirkungen anderer politischer Maßnahmen für Energieeffizienz auf den Endenergieverbrauch(26) . Sie sind dazu bestimmt, die Kommission über die von den Mitgliedstaaten zur Erreichung dieser Ziele sowie zur Erfüllung der Anforderungen der Art. 13 bis 19 der Richtlinie 2009/28 getroffenen Maßnahmen zu informieren .

Es handelt sich mithin nur um ein Dokument zur Information und Programmplanung. Als solches kann es für sich allein nicht die positiven Verpflichtungen erfüllen, die erforderlich sind, um die Vorgaben der Art. 17 Abs. 3 bis 5 und 18 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 einzuhalten.

Aus den gesamten vorangehenden Ausführungen folgt, dass die Republik Polen

Ich bin vorstehend zu dem Ergebnis gekommen, dass die Republik Polen zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts nach wie vor weder Art. 13 Abs. 2, 4, 5 und 6, Art. 14 Abs. 2, 5 und 6, Art. 17 Abs. 3, 4 und 5 und Art. 18. Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 in innerstaatliches Recht umgesetzt noch der Kommission ausreichende Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte.

Wenn der Gerichtshof zu demselben Ergebnis kommt wie ich, ist anschließend der Antrag der Kommission auf Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu prüfen.

Ein Zwangsgeld stellt an sich nämlich ein angemessenes finanzielles Mittel dar, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um eine festgestellte Vertragsverletzung zu beenden und die vollständige Umsetzung einer Richtlinie zu gewährleisten(27) .

Obwohl die Möglichkeit, gegen einen Staat schon im Rahmen der ersten Vertragsverletzungsklage eine finanzielle Sanktion zu verhängen, durch den Vertrag von Lissabon geschaffen wurde und schon seit fast fünf Jahren besteht, hatte der Gerichtshof bislang noch keine Gelegenheit, davon Gebrauch zu machen oder sie zumindest auszulegen.

Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 1 AEUV bestimmt: „Erhebt die Kommission beim Gerichtshof Klage nach Artikel 258 [AEUV], weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, so kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsg elds benennen, die sie den Umständen nach für angemessen hält.“ Der zweite Unterabsatz lautet: „Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen. Die Zahlungsverpflichtung gilt ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt.“

Art. 260 Abs. 3 AEUV wirft mindestens vier Auslegungsfragen auf, die ich nacheinander untersuchen werde:

Die Republik Polen und das Königreich der Niederlande vertreten die Auffassung, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV keine Anwendung auf Richtlinien finde, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erlassen worden seien. Da dieser Artikel bestimme, dass er Anwendung finde, wenn ein Staat „gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen“, und dieses Verfahren erst mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt worden sei, könne er auf vor dem 1. Dezember 2009 erlassene Richtlinien keine Anwendung finden. Dies sei vorliegend der Fall, weil die Richtlinie 2009/28 am 23. April 2009 nach dem Mitentscheidungsverfahren gemäß Art. 251 Abs. 3 EG erlassen worden sei.

Die von diesen beiden Mitgliedstaaten vertretene Auslegung teile ich nicht.

Zunächst einmal geht es nicht an, allein wegen der vom Vertrag von Lissabon in Art. 289 Abs. 1 AEUV verwendeten besonderen Terminologie zur Bezeichnung des Verfahrens zum Erlass der Rechtsakte der Union (und folglich auch der auf dieser Grundlage erlassenen Rechtsakte) darin ein Verfahren zu sehen, das sich vom früher anwendbaren Mitentscheidungsverfahren unterscheidet.

Sowohl der Unionsgesetzgeber(28) als auch der Gerichtshof(29) und die Literatur(30) sehen das in den Art. 289 Abs. 1 und 294 AEUV beschriebene ordentliche Gesetzgebungsverfahren als exakte Entsprechung des früheren Mitentscheidungsverfahrens an. Die Literatur, die sich speziell mit Art. 260 Abs. 3 AEUV befasst, spricht sich ebenfalls für die Anwendbarkeit der in dieser Bestimmung vorgesehenen Regelung auf die im Mitentscheidungsverfahren erlassenen Richtlinien aus(31) .

Zweitens handelt es sich bei dem, was Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeführt hat, um eine Verfahrensvorschrift, die daher in Ermangelung besonderer Übergangsbestimmungen unmittelbar anwendbar ist. Das Protokoll (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen enthält nämlich keine Bestimmung zu Art. 260 Abs. 3 AEUV(32) .

Im Übrigen lief die in Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 festgesetzte Frist, innerhalb deren die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen waren, um dieser Richtlinie nachzukommen, am 5. Dezember 2010 ab. Folglich kann von einer rückwirkenden Anwendung des Art. 260 Abs. 3 AEUV keine Rede sein, denn das der Republik Polen vorgeworfene Verhalten hat notwendigerweise erst nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon begonnen.

Nachdem die Möglichkeit, einen Mitgliedstaat wegen Nichtdurchführung eines ersten Vertragsverletzungsurteils zur Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags zu verurteilen, in den Vertrag aufgenommen worden war, hat der Gerichtshof zudem entschieden, dass es für die Anwendung dieser neuen Bestimmung genüge, „festzustellen, dass alle Phasen des vorprozessualen Verfahrens … nach dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union [lagen]“(33) . Meiner Ansicht nach lässt sich diese Rechtsprechung auf Art. 260 Abs. 3 AEUV entsprechend übertragen.

Schließlich kann die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht zu Lasten der Mitgliedstaaten zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit führen, weil die Kommission in ihrer Mitteilung vom 11. November 2010 zur Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV(34) (im Folgenden: Mitteilung) angekündigt hat, „das neue in Artikel 260 Absatz 3 vorgesehene Instrument sowie die in dieser Mitteilung dargelegten Grundsätze und Kriterien für seine Anwendung auf Verfahren gemäß Artikel 258 an[zu]wenden, die nach der Veröffentlichung dieser Mitteilung eingeleitet werden, sowie auf Verfahren, die vor dieser Veröffentlichung eingeleitet wurden mit Ausnahme derjenigen, in denen sie den Gerichtshof bereits angerufen hat“(35) . Im Übrigen hat die Kommission sich in dieser Mitteilung verpflichtet, den Zeitraum vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon weder bei der Festsetzung des Betrags der Sanktionen noch bei der Bestimmung der Dauer des Verstoßes zu berücksichtigen.

Aus den vorstehenden Gründen bin ich der Auffassung, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV auf das Fehlen einer Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie Anwendung findet, die – wie die Richtlinie 2009/28 – vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Mitentscheidungsverfahren erlassen wurde und deren Umsetzungsfrist nach diesem Zeitpunkt ablief.

Art. 260 Abs. 3 AEUV bestimmt, dass die Kommission, sofern sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, die Höhe eines von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds angeben kann, wenn sie dies für zweckmäßig hält .

Nach Ansicht der Kommission ist „[d]iese Formulierung … so zu verstehen, dass [ihr] ein breiter Ermessensspielraum eingeräumt wird, vergleichbar mit der Ermessensbefugnis, ein Vertragsverletzungsverfahren im Sinne von Artikel 258 einzuleiten, über die die Kommission nach ständiger Rechtsprechung verfügt“(36) . Die Kommission führt weiter aus, sie halte es „für angebracht, das Instrument nach Artikel 260 Absatz 3 grundsätzlich in allen Rechtssachen in Anspruch zu nehmen, in denen es um in dieser Bestimmung genannte Verstöße geht …“(37) .

Vereinzelt wurde allerdings die Frage aufgeworfen, ob diese Konkretisierung des Vertrags, die eine in Art. 260 Abs. 2 AEUV nicht vorgesehene Freiheit gewährt, für die Kommission das Erfordernis einer besonderen Begründung impliziert, wenn sie beschließt, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen.

Dieser Meinung bin ich nicht.

Die Möglichkeit, die Verurteilung eines Mitgliedstaats zur Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags zu beantragen, weil er seiner Verpflichtung nicht nachgekommen ist, die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen, ist nämlich notwendigerweise Bestandteil des in Art. 258 AEUV vorgesehenen Verfahrens. Es trifft zu, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht verpflichtet ist, ein Verfahren auf dieser Grundlage einzuleiten; dies steht vielmehr in ihrem freien Ermessen(38) . Art. 260 Abs. 3 AEUV stellt in Wirklichkeit nichts anderes dar als die Hervorhebung und Bestätigung dieser Freiheit in Bezug auf einen einzelnen Bestandteil des Verfahrens in einem speziellen Rahmen, nämlich in Bezug auf den Antrag, anlässlich einer ersten Vertragsverletzungsklage finanzielle Sanktionen gegen einen Mitgliedstaat zu verhängen, weil er keine Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitgeteilt hat.

Diese Möglichkeit gehört daher zu der Entscheidung der Kommission, ein Verfahren nach Art. 258 AEUV einzuleiten, die nicht der Prüfung durch den Gerichtshof unterliegt(39), während die Entscheidung , ein Zwangsgeld oder einen Pauschalbetrag festzusetzen, ihrerseits dem Gerichtshof vorbehalten ist. Wie der Gerichtshof zum ehemaligen Art. 228 EG (jetzt Art. 260 AEUV) entschieden hat, „[deutet] der Wortlaut von Art. 228 EG ebenso wenig wie sein … Zweck darauf [hin], dass die Verurteilung zu einem Pauschalbetrag mit dem von der Kommission in der Mitteilung von 2005 nahegelegten Automatismus erfolgen müsste. Indem diese Vorschrift bestimmt, dass der Gerichtshof die Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags gegenüber dem säumigen Mitgliedstaat verhängen ‚kannʻ, gewährt sie dem Gerichtshof eine weite Wertungsbefugnis bei der Entscheidung darüber, ob es einen Grund für die Verhängung derartiger Sanktionen gibt“(40) . Diese Auslegung lässt sich meines Erachtens auch auf Art. 260 Abs. 3 AEUV und auf die von der Kommission in Ziff. 17 ihrer Mitteilung getroffene Grundsatzentscheidung übertragen. Das Verb „können“ wird nämlich in Art. 260 Abs. 3 AEUV ebenfalls verwendet, denn nach dessen Wortlaut „ kann [der Gerichtshof] gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen“(41), wenn er einen Verstoß feststellt.

Im Übrigen ist auch die Rechtssicherheit gewährleistet, da die Kommission ihre Entscheidung, dieses Instrument „grundsätzlich“ anzuwenden, in ihre Mitteilung aufgenommen hat. Zwar kann der Vorbehalt der Kommission, es sei nicht auszuschließen, dass möglicherweise besondere Fälle eintreten, in denen ihr ein Antrag auf Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 3 unangemessen erschiene, gegebenenfalls eine unterschiedliche Behandlung der Mitgliedstaaten zur Folge haben. Diese ist jedoch in dem Verfahren nach Art. 258 AEUV sowie in dem Ermessen angelegt, das einerseits der Kommission hinsichtlich der Einleitung des Verfahrens und andererseits dem Gerichtshof hinsichtlich der Verhängung der finanziellen Sanktion und ihrer Höhe eingeräumt ist.

Insoweit ist zweifellos der Hinweis von Nutzen, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass es der Kommission in Anbetracht dieses Ermessensspielraums sogar freisteht, ein Vertragsverletzungsverfahren „lediglich gegen bestimmte der Mitgliedstaaten, die sich hinsichtlich der Einhaltung des [Unionsrechts] in einer vergleichbaren Lage befinden, einzuleiten“(42) . Diese Ermessensfreiheit ist daher meines Erachtens erst recht anzuerkennen, wenn es sich darum handelt, von einer Gestaltungsmöglichkeit dieses Verfahrens Gebrauch zu machen(43) .

Wenn schließlich die Kommission es in ihrer Mitteilung für zweckmäßig erachtet, das Instrument des Art. 260 Abs. 3 AEUV grundsätzlich in allen von dieser Vorschrift erfassten Vertragsverletzungen anzuwenden, muss die Angemessenheit dieser Entscheidung jedenfalls in jedem Einzelfall begründet werden, insbesondere was die Bemessung der Höhe des Zwangsgelds betrifft(44) . Die Begründung hinsichtlich der für diese Bemessung zugrunde gelegten Kriterien ermöglicht es dem Staat notwendigerweise, die Angemessenheit der von der Kommission getroffenen Entscheidung nachzuvollziehen oder gar vor dem Gerichtshof anzufechten.

Nach alledem bin ich daher der Meinung, dass die Entscheidung der Kommission, von der ihr in Art. 260 Abs. 3 AEUV eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen, die Verhängung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags gegen einen Mitgliedstaat zu beantragen, weil dieser keine Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitgeteilt habe, keiner besonderen Begründung bedarf.

Die Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs des Art. 260 Abs. 3 AEUV wirft die schwierigste Frage auf. Muss man sich strikt an den Wortlaut des Art. 260 Abs. 3 AEUV halten, der eindeutig erscheint, soweit er allein auf die Verpflichtung eines Mitgliedstaats abstellt, „Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen “(45), oder ist diese Vorschrift dahin auszulegen, dass sie auch die nicht erfolgte Umsetzung betrifft?

Nach meiner Ansicht kann der zuerst genannten, von der Republik Polen und dem Königreich der Niederlande vertretenen Auslegung nicht gefolgt werden, ohne dem Instrument jegliche Wirksamkeit zu nehmen oder es gar völlig nutzlos zu machen.

Art. 260 Abs. 3 AEUV verfolgt das Ziel, Verspätungen bei der Umsetzung einer Richtlinie wirksamer und schneller zu bekämpfen(46) . Wie in der Literatur zutreffend ausgeführt, wäre es „inkonsequent, der Kommission das Recht, gegen einen Staat nach Art. 260 Abs. 3 AEUV vorzugehen, mit der Begründung abzusprechen, dieser habe der Kommission ja Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt, denn nichts würde diesen Mitgliedstaat daran hindern können, beliebige Umsetzungsmaßnahmen mitzuteilen, auch solche, die in keinem Zusammenhang mit der betreffenden Richtlinie stehen. … Dieses enge Verständnis geht daher fehl“(47) .

Abgesehen davon ist es schwer vorstellbar, dass ein Mitgliedstaat, der versäumt hat, der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen – mag er diese tatsächlich umgesetzt haben oder nicht oder gar lediglich unterlassen haben, die Maßnahmen mitzuteilen, durch die er die Richtlinie tatsächlich schon umgesetzt hat –, und gegen den das Vorverfahren eines Vertragsverletzungsverfahrens eingeleitet worden ist, davon absieht, vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist was auch immer einzureichen.

Unter diesen Umständen wäre gewiss, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV nie zur Anwendung gelangen würde, wenn es zur Erfüllung der darin genannten Pflicht ausreichend wäre, dass ein Mitgliedstaat der Kommission ein beliebiges Dokument übermittelt und als „Umsetzungsmaßnahme“ deklariert.

Demgegenüber kann die zweite Auslegung des Art. 260 Abs. 3 AEUV, die über das materielle Fehlen einer „Mitteilung“ hinaus auf die fehlende Umsetzung abstellt, dem neuen, durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Instrument praktische Wirksamkeit verleihen, indem sie es erlaubt, wirklichen Druck auf einen Mitgliedstaat auszuüben, um die rasche Umsetzung einer Richtlinie sicherzustellen.

Allerdings zieht diese Auslegung des Art. 260 Abs. 3 AEUV unvermeidlich eine weitere Frage nach sich: Ist zu prüfen, ob überhaupt eine Umsetzung – gleich welcher Art – vorliegt, oder ob es sich um eine ordnungsgemäße Umsetzung handelt?

Die Änderung des Vertrags mit dem Ziel, die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags schon im ersten Vertragsverletzungsverfahren zuzulassen, war anlässlich der Diskussion über den Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa in Betracht gezogen worden.

Wenn man die Vorarbeiten zu diesem Entwurf betrachtet, geht aus dem Übermittlungsvermerk des Präsidiums des Konvents (Sekretariat des Europäischen Konvents, CONV 734/03) vom 12. Mai 2003 hervor, dass man „[i]n der Praxis … diese Fälle der Nichtmitteilung – in denen der betreffende Mitgliedstaat keine Umsetzungsmaßnahme getroffen hat – von den Fällen der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung [unterscheidet], in denen die von dem betreffenden Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen nach Auffassung der Kommission der Richtlinie (oder dem Rahmengesetz) nicht entsprechen. Die vorgeschlagene Bestimmung würde nicht für den zweiten Fall gelten“(48) .

In ihrer Mitteilung legt die Kommission dar, was sie unter einer „nicht ordnungsgemäßen“ Umsetzung versteht. Danach kann „der in Artikel 260 Absatz 3 genannte Verstoß sowohl darin bestehen …, dass Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie überhaupt nicht gemeldet werden, als auch darin, dass eine Meldung von Umsetzungsmaßnahmen unvollständig ist. Letzteres ist dann der Fall, wenn sich die mitgeteilten Umsetzungsmaßnahmen nicht auf das ganze Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats erstrecken oder wenn sie sich nur auf einen Teil der Richtlinie beziehen. Hat der Mitgliedstaat alle notwendigen Angaben zu der nach seiner Auffassung vollständigen Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt, kann sich die Kommission auf den Standpunkt stellen, dass der Mitgliedstaat nicht gegen seine Verpflichtung zur Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen verstoßen hat. Artikel 260 Absatz 3 ist in diesem Fall nicht anwendbar. Etwaige Meinungsverschiedenheiten darüber, ob die mitgeteilten Umsetzungsmaßnahmen oder die bestehenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften ausreichend sind, sind im Verfahren nach Artikel 258 [AEUV] über die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie zu klären “(49) .

Somit beabsichtigt die Kommission selbst offenbar nicht, im Rahmen eines ersten Vertragsverletzungsverfahrens eine Sachprüfung vorzunehmen, was sie im Übrigen in den in der vorliegenden Rechtssache eingereichten schriftlichen Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014 bestätigt hat.

Ich frage mich allerdings, wie die Vollständigkeit einer Umsetzung geprüft werden kann, ohne den Inhalt – und damit den materiellen Gehalt – der als Umsetzungsmaßnahme mitgeteilten Vorschrift zu untersuchen.

Es fällt nämlich nicht schwer, zwischen der Umsetzung einer Richtlinie und ihrer Anwendung zu unterscheiden: Die Umsetzung kann ordnungsgemäß erfolgt sein, ihre Anwendung in der Praxis sich aber als unzureichend erweisen. Diese beiden Situationen lassen sich ohne große Schwierigkeit unabhängig voneinander prüfen, wobei der zweite Fall nicht in den Anwendungsbereich des Art. 260 Abs. 3 AEUV fällt.

Im Gegensatz dazu scheint mir die Abgrenzung zwischen der Prüfung einer vollständigen Umsetzung und der einer ordnungsgemäßen Umsetzung(50) weit heikler zu sein. Die Bestimmung eines Kriteriums wie etwa eines offensichtlichen oder qualifizierten Fehlers als Voraussetzung der Befugnis, eine finanzielle Sanktion gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV vorzuschlagen, ist meines Erachtens illusorisch und würde nur Verwirrung stiften.

Diese Schwierigkeit scheint mir angesichts des Gestaltungsspielraums, den Art. 288 Abs. 3 AEUV den Mitgliedstaaten einräumt, umso größer zu sein.

Die Freiheit der Mitgliedstaaten wird nämlich vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung bestätigt. „Auch wenn es also unerlässlich ist, dass die Rechtslage, die sich aus den nationalen Umsetzungsmaßnahmen ergibt, ausreichend bestimmt und klar ist, um es den betroffenen Einzelnen zu ermöglichen, Kenntnis vom Umfang ihrer Rechte und Pflichten zu erlangen, so ändert dies doch nichts daran, dass die Mitgliedstaaten schon nach dem Wortlaut von Artikel [288] Absatz 3 [AEUV] die Form und die Mittel für die Umsetzung der Richtlinien wählen können, mit denen sich das mit den Richtlinien angestrebte Ergebnis am besten gewährleisten lässt, und dass sich aus dieser Vorschrift ergibt, dass die Umsetzung einer Richtlinie in das innerstaatliche Recht nicht unbedingt in jedem Mitgliedstaat eine Handlung des Gesetzgebers verlangt. Daher hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine förmliche Übernahme der Bestimmungen einer Richtlinie in eine ausdrückliche spezifische Rechtsvorschrift nicht immer erforderlich ist, da der Umsetzung einer Richtlinie je nach ihrem Inhalt durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan sein kann“(51) .

Wie ich bereits bei der Prüfung der der Republik Polen zur Last gelegten Vertragsverletzungen dargelegt habe, erfordert die Umsetzung einer Richtlinie mit anderen Worten nicht notwendigerweise, dass ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden(52) . Andererseits müssen die Bestimmungen aber mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen(53) .

Im Zusammenhang mit dem vorstehend beschriebenen beschränkten Gestaltungsspielraum dürfte es daher schwerfallen, die Frage, ob die Erfordernisse der Unbestreitbarkeit, der Konkretheit, der Bestimmtheit und der Klarheit sämtlich erfüllt sind, anhand einer bloß summarischen und formalen Prüfung des bestehenden rechtlichen Rahmens zu beantworten.

Die Haltung der Kommission in den beiden für die Sitzung vom 7. Oktober 2014 vorgesehenen Rechtssachen belegt diese Schwierigkeit. Während die Kommission in der vorliegenden Rechtssache vorträgt, nicht prüfen zu wollen, ob die innerstaatlichen Maßnahmen die Bestimmungen der Richtlinie „angemessen“ umsetzen(54), hat sie in der Rechtssache Kommission/Rumänien (C-405/13)(55) erläutert, dass die von ihr im Rahmen von Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgenommene Kontrolle sich nicht darauf beschränke, das schlichte Fehlen einer Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht festzustellen, sondern dass sie im Gegenteil den Inhalt der nationalen Maßnahmen untersuchen müsse, die der Mitgliedstaat ihr als Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt habe, um feststellen zu können, dass die vom Unionsgesetzgeber definierten Verpflichtungen nicht oder nicht vollständig umgesetzt worden seien(56) .

Allein die Entwicklung in der Rechtssache, mit der wir es hier zu tun haben, unterstreicht die praktische Schwierigkeit der von der Kommission getroffenen Wahl.

In der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014 hat die Kommission nämlich bestätigt, dass sie ihre (auf Art. 258 AEUV gestützte) Klage sowie ihren (auf Art. 260 Abs. 3 AEUV gestützten) Antrag auf Verhängung eines Zwangsgelds wegen unvollständiger Umsetzung der Richtlinie aufrechterhalte.

Am Beispiel von Art. 17 Abs. 3 bis 5 der Richtlinie 2009/28 haben wir aber zuvor gesehen, dass das von der Republik Polen am 21. März 2014 verabschiedete Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Biokomponenten und flüssige Biokraftstoffe diese Bestimmungen durch eine bloße Verweisung auf den Wortlaut der Richtlinie umgesetzt hat.

Wenn die Kommission geltend macht, diese Verweisung stelle keine „vollständige“ Umsetzung der Richtlinie 2009/28 sicher, kann ich der Republik Polen nämlich nicht widersprechen, soweit sie darin einen Widerspruch zu Ziff. 19 der Mitteilung der Kommission sieht.

Es handelt sich nämlich eindeutig um einen Fall einer „möglichen Meinungsverschiedenheit darüber, ob die mitgeteilten Umsetzungsmaßnahmen ausreichend sind“(57) . Nach Ziff. 19 der vorgenannten Mitteilung ist ein solcher Fall „im Verfahren … über die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie zu klären“.

Meiner Meinung nach bedarf es dieser Unterscheidung zwischen einer (un)vollständigen und einer (nicht) ordnungsgemäßen Umsetzung einer Richtlinie nicht.

Ich bin nämlich der Auffassung, dass der Gerichtshof Art. 260 Abs. 3 AEUV nicht anwenden kann, ohne zu prüfen, ob die Umsetzungsmaßnahmen ausreichend sind, weil sich der Zweck dieser Vorschrift andernfalls zu leicht umgehen ließe. Unter diesem Gesichtspunkt muss die Kommission notwendigerweise das Recht haben, im Vorfeld des Verfahrens dieselbe Prüfung vorzunehmen.

Im Übrigen widerspricht diese Auslegung des Art. 260 Abs. 3 AEUV in keiner Weise der Aufteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen am Verfahren beteiligten Organen. Wenn die Kommission dem Gerichtshof vorschlägt, gegen den fraglichen Mitgliedstaat ein Zwangsgeld oder einen Pauschalbetrag zu verhängen, entscheidet allein der Gerichtshof, ob und in welcher Höhe er diesem Antrag stattgibt (ohne über den von der Kommission vorgeschlagenen Betrag hinauszugehen). Im Fall unterschiedlicher Beurteilung der Frage, ob die Umsetzung ordnungsgemäß ist oder nicht, hat der betreffende Mitgliedstaat seinerseits Gelegenheit, der Kommission im vorprozessualen Verfahren und gegebenenfalls dem Gerichtshof im anschließenden gerichtlichen Verfahren darzulegen, dass er seinen Verpflichtungen in vollem Umfang nachgekommen sei.

Nur in der letzten Phase dieses Verfahrens kann der offensichtliche oder qualifizierte Charakter einer nicht ordnungsgemäßen oder nicht vollständigen Umsetzung gegebenenfalls von Belang sein, da der Gerichtshof, was die Verhängung finanzieller Sanktionen betrifft, über einen weiten Wertungsspielraum verfügt(58) .

In gleicher Weise, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass die nicht ordnungsgemäße Umsetzung einer Richtlinienbestimmung nicht zwangsläufig einen hinreichend qualifizierten Verstoß darstellt, der zum Ersatz eines durch die Fehlentscheidung des nationalen Gesetzgebers entstandenen Schadens führen kann(59), steht es dem Gerichtshof frei, bei seiner Entscheidung, ob er einen Mitgliedstaat zur Zahlung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags verurteilt, den Umstand zu berücksichtigen, dass dieser Mitgliedstaat nur Maßnahmen mitgeteilt hat, die eine offensichtlich oder qualifiziert fehlerhafte Umsetzung darstellen.

Eine wörtliche und enge Auslegung des Art. 260 Abs. 3 AEUV (die auf das Fehlen der Mitteilung im eigentlichen Sinne abstellt) oder eine vermittelnde Auslegung (die die Anwendung dieses Artikels auf Fälle unvollständiger Umsetzung – ohne Sachprüfung – oder offensichtlich fehlerhafter Umsetzung beschränkt), hätte für die Mitgliedstaaten, die eine Vertragsverletzung begehen, lediglich einen Zeitgewinn zur Folge.

In diesen Fällen müsste die Kommission nämlich, nachdem sie die Feststellung des Gerichtshofs erwirkt hat, dass Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie nicht mitgeteilt wurden, eine zweite Klage nach Art. 258 AEUV erheben, um nunmehr das Fehlen einer „ordnungsgemäßen“ Umsetzung feststellen zu lassen, und gegebenenfalls eine dritte Klage nach Art. 260 Abs. 2 AEUV wegen Nichtdurchführung dieses „zweiten“ Urteils. Eine solche Verlängerung der Verfahren stünde in krassem Gegensatz zu den Bestrebungen, die zur Einfügung des Art. 260 Abs. 3 AEUV in den Vertrag geführt haben.

Nach alledem schlage ich abschließend vor, Art. 260 Abs. 3 AEUV dahin auszulegen, dass die Kommission berechtigt ist, vor dem Gerichtshof die Verhängung eines Zwangsgelds oder eines Pauschalbetrags gegen einen Mitgliedstaat zu beantragen, der innerhalb der in der Richtlinie gesetzten Frist keine Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hat oder der nur solche Maßnahmen mitgeteilt hat, die lediglich eine unvollständige oder nicht ordnungsgemäße Umsetzung dieser Richtlinie darstellen.

Entsprechend dem Standpunkt, den die Kommission in den Ziff. 23 und 28 ihrer Mitteilung zur Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV eingenommen hat, berechnet sie das Zwangsgeld und gegebenenfalls den Pauschalbetrag, das bzw. den sie nach dieser Bestimmung vorschlägt, nach der Methode, die auch für Klagen vor dem Gerichtshof nach Art. 260 Abs. 2 AEUV verwendet wird und in den Ziff. 14 bis 18 der Mitteilung vom 13. Dezember 2005 [SEK(2005) 1658, im Folgenden: Mitteilung von 2005] dargelegt ist.

Dieses Vorgehen der Kommission halte ich aus drei Gründen für sachgerecht.

Da erstens die in Art. 260 Abs. 3 AEUV vorgesehenen finanziellen Instrumente mit denen identisch sind, die Abs. 2 dieses Artikels vorsieht, sehe ich keinen Grund, warum es der Kommission verwehrt sein soll, dieselbe Berechnungsmethode zu verwenden, denn nach ständiger Rechtsprechung binden Leitlinien wie die in den Mitteilungen der Kommission den Gerichtshof nicht, tragen jedoch dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten(60) .

Zweitens sind die Ziele, die der zweite und der dritte Absatz des Art. 260 AEUV verfolgen, einander in beiden Fällen ähnlich.

So wie das in Art. 260 Abs. 2 AEUV vorgesehene Verfahren einen säumigen Mitgliedstaat veranlassen soll, ein Vertragsverletzungsurteil durchzuführen, und damit die wirksame Anwendung des Unionsrechts gewährleisten soll(61), ist es das Ziel des Art. 260 Abs. 3 AEUV, „die Mitgliedstaaten stärker dazu anzuhalten, die Richtlinien innerhalb der vom Gesetzgeber festgelegten Fristen umzusetzen und so sicherzustellen, dass die Rechtsvorschriften der Union tatsächlich wirksam sind “(62) .

Abgesehen davon kann diese Methodik die Rechte der Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen, da der Gerichtshof nach der bereits erwähnten, im Rahmen der Anwendung des Art. 260 Abs. 2 AEUV entwickelten ständigen Rechtsprechung letztlich über einen weiten Wertungsspielraum verfügt, soweit es um die Verhängung finanzieller Sanktionen geht. Wie ich bereits ausgeführt habe, binden Leitlinien wie die in den Mitteilungen der Kommission den Gerichtshof somit nicht, tragen jedoch dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten(63) .

In diesem Zusammenhang stellen die Vorschläge der Kommission bloße Anregungen(64) bzw. einen nützlichen Bezugspunkt(65) dar.

Unter dem Vorbehalt, dass der von der Kommission in Anwendung des Art. 260 Abs. 3 AEUV genannte Betrag nach dem Wortlaut des zweiten Unterabsatzes dieser Vorschrift – anders als in den Fällen des Art. 260 Abs. 2 AEUV – eine Grenze darstellt, über die der Gerichtshof nicht hinausgehen darf, kann diese Rechtsprechung meines Erachtens für beide Fallgestaltungen herangezogen werden, da der Vertrag in beiden Absätzen dieselbe Formulierung verwendet.

Art. 260 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV bestimmt nämlich: „Stellt der Gerichtshof fest, dass der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds verhängen“(66) ; Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV sieht vor: „Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen“(67) .

Nach meiner Ansicht betrifft diese Beschränkung übrigens nicht nur den Betrag der Sanktion, für die sich die Kommission entschieden hat, sondern auch die Wahl des Instruments selbst. Mit anderen Worten: Wenn die Kommission entscheidet, die Verurteilung eines Mitgliedstaats lediglich zur Zahlung eines Zwangsgelds zu beantragen, kann der Gerichtshof meines Erachtens nicht entscheiden, einen Pauschalbetrag gegen ihn zu verhängen.

Drittens und letztens sind die Kriterien, anhand deren die Kommission ein Zwangsgeld berechnet, nicht nur in ihrer Mitteilung zur Anwendung des Art. 260 Abs. 2 AEUV einerseits und derjenigen zur Anwendung des Art. 260 Abs. 3 AEUV andererseits identisch, sondern stimmen auch mit denen überein, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung anwendet.

Bei diesen Beurteilungskriterien handelt es sich im Grundsatz um die Schwere des Verstoßes, um dessen Dauer sowie um die erforderliche Abschreckungswirkung der Sanktion(68), d. h. – wie der Gerichtshof es formuliert hat – ihres Charakters als Druckmittel“(69) . Die Schwere des Verstoßes hängt von der Bedeutung der Vorschriften des Unionsrechts, gegen die der Mitgliedstaat verstoßen hat, sowie von den Folgen dieses Verstoßes sowohl für das Gemeinwohl als auch für die Interessen Einzelner ab(70) .

Falls der Gerichtshof hingegen der Auffassung sein sollte, als Umstand, der die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrag oder eines Zwangsgelds gemäß Art. 260 Abs. 3 rechtfertigt, komme allein das Fehlen der Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen in Betracht, muss der Schwerekoeffizient logischerweise für jede derartige Vertragsverletzung derselbe sein, da er dann in keinem Fall im Zusammenhang mit dem Inhalt der Richtlinie steht.

Die Dringlichkeit, den betreffenden Mitgliedstaat zu veranlassen, seinen Verpflichtungen nachzukommen, stellt ebenfalls einen entscheidenden Faktor dar, ebenso wie die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats(71) .

Im Ergebnis bin ich der Auffassung, dass die Kommission durch die Verwendung einer einheitlichen Methodik im Rahmen der Anwendung des zweiten und des dritten Absatzes des Art. 260 AEUV die Mittel, die der Vertrag ihr an die Hand gibt, um eine wirksame Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten, kohärent einsetzt. Diese Vorgehensweise führt im Übrigen zu einer besseren Vorhersehbarkeit für die Mitgliedstaaten und somit zu mehr Rechtssicherheit.

Im vorliegenden Fall hatte die Kommission in ihrer Klageschrift für die Schwere des Verstoßes einen Koeffizienten von 10 (auf einer Skala von 1 bis 20) in Ansatz gebracht und für die Dauer des Verstoßes einen Koeffizienten von 2,7 (auf einer bis 3 reichenden Skala, berechnet anhand eines Multiplikators von 0,10 für jeden Monat des Verzuges zwischen dem 6. Dezember 2010 – dem Tag nach Ablauf der in Art. 27 der Richtlinie 2009/28 festgesetzten Umsetzungsfrist – und dem Tag, an dem die Kommission beschlossen hat, den Gerichtshof anzurufen, nämlich dem 21. März 2013). Nach der seinerzeit von der Kommission zugrunde gelegten aktualisierten Fassung der Mitteilung(72) betrug der Faktor n für die Republik Polen 7,71 und der einheitliche Pauschalgrundbetrag 640 Euro pro Tag, Anhand dieser Kriterien hatte die Kommission einen Betrag von 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 Euro vorgeschlagen.

Aufgrund ihrer Entscheidung vom 1. Oktober 2014, den Gegenstand ihrer Klage zu beschränken, hat die Kommission zugleich auch den Betrag des beantragten Zwangsgelds angepasst. Sie hat zum einen den einheitlichen Pauschalgrundbetrag sowie den Faktor nach Maßgabe ihrer letzten Mitteilung(73) aktualisiert und zum anderen den Dauerkoeffizienten fortgeschrieben und den Schwerekoeffizienten herabgesetzt. Anhand dieser neuen Kriterien beantragt die Kommission nunmehr ein Zwangsgeld von 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 Euro pro Tag der Verzögerung bei der Durchführung der verletzten Bestimmungen.

Der Gerichtshof ist nicht verpflichtet, die Einzelheiten seiner Berechnung darzulegen(74) . Er kann es auch vorziehen, einen Betrag unter Berücksichtigung der Umstände des Falles nach billigem Ermessen festzusetzen(75) . Dabei darf er jedoch wegen des speziellen Wortlauts des Art. 260 Abs. 3 AEUV in jedem Fall nur „bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags“ gehen (Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz 2 a. E.).

Ohne die Beurteilungsfreiheit des Gerichtshofs bei der Festsetzung des Zwangsgelds oder des Pauschalbetrags in Frage zu stellen, befürworte ich es aus den vorstehend dargelegten Gründen der Vorhersehbarkeit, der Kohärenz und der Rechtssicherheit, bei der Festsetzung des Betrags des im vorliegenden Fall zu verhängenden Zwangsgelds von der Berechnung der Kommission auszugehen. Diese Berechnung ist, um die Formulierung von Generalanwältin Kokott aufzugreifen, „ein guter Ausgangspunkt“(76) . Die Literatur scheint ebenfalls diesem Transparenz gewährleistenden Ansatz zuzuneigen(77) .

Die Kommission hatte den Schwerekoeffizienten von 10 mit der Bedeutung der Richtlinie 2009/28 im Rahmen des „Klima- und Energiepakets“ gerechtfertigt. Ihrer Ansicht nach verhindert die unterbliebene Umsetzung dieser Richtlinie durch die Republik Polen die Förderung des Einsatzes von Energie aus erneuerbaren Quellen in den Sektoren Elektrizität, Wärme, Kälte und Verkehr. Außerdem erfüllten die von der Republik Polen gegebenenfalls geförderten und berücksichtigten Biokraftstoffe und flüssigen Biobrennstoffe nicht ohne Weiteres die von der Richtlinie 2009/28 festgelegten Nachhaltigkeitskriterien. Diese Situation begünstige die Fortsetzung der massiven Entwicklung der Energieerzeugung aus herkömmlichen Quellen, was der Klima- und Energiepolitik der Europäischen Union zuwiderlaufe und die Interessen der Verbraucher sowie der in diesem Sektor tätigen Investoren oder Wirtschaftsteilnehmer beeinträchtige.

Der Umweltschutz ist ein zentrales Anliegen der Richtlinie 2009/28. Denn „[d]ie Kontrolle des Energieverbrauchs in Europa sowie die vermehrte Nutzung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen sind gemeinsam mit Energieeinsparungen und einer verbesserten Energieeffizienz wesentliche Elemente des Maßnahmenbündels, das zur Verringerung der Treibhausgasemissionen und zur Einhaltung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen … benötigt wird“(78) . Die Verbesserung der Energieeffizienz ist eines der Hauptziele der Union(79) .

Die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2009/28 bestätigt dies. Bei dieser Richtlinie, die auf der Grundlage von Art. 175 EG (jetzt Art. 192 AEUV) erlassen wurde, handelt es sich notwendigerweise um eine Maßnahme zur Erreichung der in Art. 191 AEUV genannten Ziele, nämlich: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit und auch umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen.

Der Gerichtshof hat bereits betont, dass eine Vertragsverletzung, die der Umwelt Schaden zufügen kann, besonders schwer wiegt(80) .

Mit Rücksicht auf die Beschränkung des Gegenstands der Klage hat die Kommission den Schwerekoeffizienten von 10 auf 4 herabgesetzt. In der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2014 hat sie diese Herabsetzung damit gerechtfertigt, dass sich die Zahl der noch nicht umgesetzten Artikel der Richtlinie 2009/28 deutlich verringert habe.

Auch wenn das Ausmaß der Vertragsverletzung der Republik Polen im Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts erheblich geringer ist, halte ich eine solche Herabsetzung des Schwerekoeffizienten für ein falsches Signal, denn im Gegensatz zum Strafzweck des Pauschalbetrags zielt das Zwangsgeld auf eine vollständige und möglichst rasche Umsetzung des Rechts der Union ab.

Davon abgesehen: Bedarf es wirklich noch eines Hinweises auf die grundlegende Bedeutung des Umweltschutzes und die absolute Notwendigkeit einer raschen Umsetzung praktikabler Lösungen zur Sicherstellung einer nachhaltigen Energieerzeugung?

Unter diesen Umständen, und da der Gerichtshof jedenfalls im besonderen Rahmen des Art. 260 Abs. 3 AEUV an die Begrenzung durch den von der Kommission vorgeschlagenen Betrag gebunden ist, halte ich den von der Kommission zugrunde gelegten Koeffizienten eindeutig für zumindest nicht überhöht.

Abschließend weise ich darauf hin, dass die Republik Polen es bis Juli 2013 weder für notwendig befunden hat, zweckdienlich mit der Kommission zusammenzuarbeiten, noch, das Verfahren zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28 zu beschleunigen, obwohl sie schon zu Beginn des Vorverfahrens auf das Risiko der Verhängung eines Zwangsgelds aufmerksam gemacht worden war.

Unter diesen Umständen rechtfertigen zum einen die Schwere der Vertragsverletzung und zum anderen die Notwendigkeit, den Charakter des Zwangsgelds als Druckmittel zu gewährleisten, mindestens den von der Kommission vorgeschlagenen Schwerefaktor.

In Übereinstimmung mit Ziff. 27 ihrer Mitteilung sowie mit ihrer Mitteilung von 2005 hatte die Kommission den Dauerkoeffizienten ursprünglich mit 2,7 angesetzt.

Dieser Koeffizient war anhand eines Multiplikators von 0,10 für jeden Monat des Verzuges zwischen dem 6. Dezember 2010 – dem Tag nach Ablauf der in Art. 27 der Richtlinie 2009/28 festgesetzten Umsetzungsfrist – und dem Tag, an dem die Kommission beschlossen hat, den Gerichtshof anzurufen, nämlich dem 21. März 2013, errechnet worden.

Nach ständiger Rechtsprechung bemisst der Gerichtshof die Dauer des Verstoßes jedoch unter Berücksichtigung des Zeitpunkts, zu dem er den Sachverhalt prüft, und nicht etwa des Zeitpunkts, zu dem die Kommission ihn damit befasst(81) .

Im vorliegenden Fall waren am Tag der mündlichen Verhandlung 46 Monate verstrichen. Der Koeffizient von 3, den die Kommission schließlich in ihrem Schreiben vom 1. Oktober 2014 vorgeschlagen hat, ist daher gerechtfertigt.

Die Koeffizienten für die Schwere und die Dauer sind bekannt. Unter strenger Beachtung der Grundsätze ist es sachgerecht, die aktualisierten Daten anzuwenden, die die Kommission in ihrer letzten Mitteilung über die „Aktualisierung der Daten zur Berechnung der Pauschalbeträge und Zwangsgelder, die die Kommission dem Gerichtshof bei Vertragsverletzungsverfahren vorschlägt“ angegeben hat(82) .

Diese Aktualisierung ermöglicht es nämlich, die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats optimal anhand der neuesten verfügbaren Wirtschaftsdaten zu berücksichtigen(83) .

Somit ist in der Tat von einem einheitlichen Pauschalgrundbetrag von 660 Euro und einem Faktor n für die Zahlungsfähigkeit von 7,75 auszugehen.

Wie bereits erwähnt, stellt der Vorschlag der Kommission im Rahmen des Art. 260 Abs. 3 AEUV eine Höchstgrenze dar, die der Gerichtshof bei der Bemessung des zu verhängenden Zwangsgelds nicht überschreiten darf.

Angesichts meiner vorstehend dargelegten Beurteilung vermag ich dem Gerichtshof kein geringeres als das von der Kommission beantragte Zwangsgeld vorzuschlagen. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, gegen die Republik Polen ein Zwangsgeld von 61 380 Euro für jeden Tag der Verzögerung bis zu dem Tag zu verhängen, an dem sie der Kommission die Maßnahmen mitteilt, die die Umsetzung der Richtlinie 2009/28 gewährleisten.

Gemäß Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV hat der Gerichtshof in seinem Urteil ferner ausdrücklich den Zeitpunkt festzulegen, ab dem die Zahlungsverpflichtung gilt.

Insoweit schlage ich vor, die Vorgehensweise beizubehalten, die der Gerichtshof in jüngster Zeit angewandt hat und die darin besteht, die Zahlung des Zwangsgelds beginnend mit dem Tag der Verkündung seines Urteils unter der Voraussetzung anzuordnen, dass die Vertragsverletzung „am Tag der Verkündung … fortdauert“(84) .

Nach Art. 138 § 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission beantragt, der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen; diese unterliegt mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen. Ihr sind daher die gesamten Kosten aufzuerlegen.

Gemäß Art. 140 § 1 der Verfahrensordnung trägt das Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten.

Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: