Restriktive Maßnahmen angesichts der militärischen Aggression gegen die Ukraine

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt Frau Elena Petrovna Timchenko die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 2. April 2025, Timchenko/Rat (T-298/23, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2025:353), mit dem dieses ihre Klage abgewiesen hat, die zum einen auf die Nichtigerklärung des Beschlusses (GASP) 2023/572 des Rates vom 13. März 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 134) sowie der Durchführungsverordnung (EU) 2023/571 des Rates vom 13. März 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 1) (im Folgenden zusammen: streitige Rechtsakte) und zum anderen auf den Ersatz des immateriellen Schadens, den sie aufgrund des Erlasses der streitigen Rechtsakte erlitten habe, gerichtet war.

Der tatsächliche und rechtliche Kontext der Rechtssache wird in den Rn. 2 bis 24 des angefochtenen Urteils dargestellt. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens lässt er sich wie folgt zusammenfassen und ergänzen.

Hintergrund dieser Rechtssache sind die restriktiven Maßnahmen, die die Europäische Union seit 2014 als Reaktion auf die Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, erlassen hat.

Die Rechtsmittelführerin ist die Ehefrau von Herrn Gennady Nikolayevich Timchenko, einem Geschäftsmann. Beide besitzen die russische und die finnische Staatsangehörigkeit.

Am 17. März 2014 erließ der Rat der Europäischen Union auf der Grundlage von Art. 29 EUV den Beschluss 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 16).

Am selben Tag erließ der Rat auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 2 AEUV die Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 6).

Nach der Invasion der Ukraine durch die Streitkräfte der Russischen Föderation am 24. Februar 2022 erließ der Rat am 25. Februar 2022 den Beschluss (GASP) 2022/329 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 50, S. 1). Am selben Tag erließ der Rat die Verordnung (EU) 2022/330 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 51, S. 1).

Die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77) wurde auf der Grundlage des EG-Vertrags, insbesondere der Art. 12, 18, 40, 44 und 52 EG, erlassen.

Der zweite Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 lautet: „Die Freizügigkeit von Personen stellt eine der Grundfreiheiten des Binnenmarkts dar, der einen Raum ohne Binnengrenzen umfasst, in dem diese Freiheit gemäß den Bestimmungen des Vertrags gewährleistet ist.“

Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt: „Diese Richtlinie regelt a) die Bedingungen, unter denen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten genießen; b) das Recht auf Daueraufenthalt der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten; c) die Beschränkungen der in den Buchstaben a und b genannten Rechte aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit.“

In Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) der Richtlinie 2004/38 heißt es in Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“): „(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden. (2) Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig. …“

Gemäß Art. 42 der Richtlinie 2004/38 ist diese an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses 2014/145 in der insbesondere durch den Beschluss 2022/329 geänderten Fassung (im Folgenden: Beschluss 2014/145) verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um u. a. natürlichen Personen, die insbesondere die in den Buchst. a und b genannten Kriterien erfüllen, die Einreise in oder die Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet zu verweigern, während Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2014/145 das Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen von natürlichen Personen vorsieht, die insbesondere die in den Buchst. a und d genannten Kriterien erfüllen, wobei diese Kriterien im Wesentlichen mit den in Art. 1 Abs. 1 Buchst. a und b dieses Beschlusses vorgesehenen Kriterien identisch sind. Ferner sehen Art. 1 Abs. 1 in fine und Art. 2 Abs. 1 in fine des genannten Beschlusses vor, dass solche restriktiven Maßnahmen insbesondere auch gegen natürliche Personen verhängt werden können, die mit natürlichen Personen verbunden sind, gegen die selbst aufgrund dieser Kriterien restriktive Maßnahmen verhängt wurden.

Art. 1 dieses Beschlusses bestimmte in der für den vorliegenden Rechtsstreit maßgebenden Fassung: „(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um folgenden Personen die Einreise in oder die Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet zu verweigern: a) natürlichen Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine oder die Stabilität oder die Sicherheit in der Ukraine untergraben oder bedrohen, verantwortlich sind oder solche Handlungen oder politischen Maßnahmen unterstützen oder umsetzen oder die die Arbeit von internationalen Organisationen in der Ukraine behindern; b) natürlichen Personen, die russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim oder die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, materiell oder finanziell unterstützen oder von diesen profitieren; … und den mit ihnen verbundenen natürlichen Personen, die im Anhang aufgeführt sind. (2) Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht dazu, ihren eigenen Staatsangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet zu verweigern. (3) Absatz 1 lässt die Fälle unberührt, in denen für einen Mitgliedstaat eine völkerrechtliche Verpflichtung besteht, und zwar: a) wenn er Gastland einer internationalen zwischenstaatlichen Organisation ist, b) wenn er Gastland einer internationalen Konferenz ist, die von den Vereinten Nationen einberufen wurde oder unter deren Schirmherrschaft steht, c) im Rahmen einer multilateralen Übereinkunft, die Vorrechte und Immunitäten verleiht, oder d) im Rahmen des 1929 zwischen dem Heiligen Stuhl (Staat Vatikanstadt) und [der Italienischen Republik] geschlossenen Lateranvertrags. (4) Absatz 3 ist auch in den Fällen, in denen ein Mitgliedstaat Gastland der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ist, als anwendbar anzusehen. (5) Der Rat ist in allen Fällen, in denen ein Mitgliedstaat eine Ausnahme aufgrund der Absätze 3 oder 4 gewährt, ordnungsgemäß zu unterrichten. (6) Die Mitgliedstaaten können Ausnahmen von den Maßnahmen nach Absatz 1 in den Fällen zulassen, in denen die Reise aufgrund einer humanitären Notlage oder aufgrund der Teilnahme an Tagungen auf zwischenstaatlicher Ebene sowie an Tagungen, die von der Union unterstützt oder ausgerichtet werden oder aber von einem Mitgliedstaat, der zu dem Zeitpunkt den OSZE-Vorsitz innehat, ausgerichtet werden, gerechtfertigt ist, wenn dort ein politischer Dialog geführt wird, der die Politikziele der restriktiven Maßnahmen, einschließlich der Unterstützung der territorialen Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine unmittelbar fördert. …“

In Art. 2 Abs. 1 Buchst. a, d und in fine des Beschlusses 2014/145 heißt es: „Sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die im Besitz oder im Eigentum stehen oder gehalten oder kontrolliert werden von: a) natürlichen Personen, die für Handlungen oder politische Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine oder die Stabilität oder die Sicherheit in der Ukraine untergraben oder bedrohen, verantwortlich sind oder solche Handlungen oder politischen Maßnahmen unterstützen oder umsetzen oder die die Arbeit von internationalen Organisationen in der Ukraine behindern; … d) natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Krim oder die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, materiell oder finanziell unterstützen oder von diesen profitieren; … und den mit ihnen verbundenen natürlichen oder juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die im Anhang aufgeführt sind, werden eingefroren.“

Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 269/2014 in der insbesondere durch die Verordnung 2022/330 geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 269/2014) führt die Kriterien auf, die u. a. für die Aufnahme von natürlichen Personen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 269/2014 eingefroren werden, in die Liste in Anhang I dieser Verordnung maßgeblich sind. Die in Art. 3 Abs. 1 Buchst. a, d und in fine der Verordnung Nr. 269/2014 genannten Kriterien sind im Wesentlichen identisch mit den in der vorstehenden Randnummer genannten.

Am 13. März 2023 erhielt der Rat durch die streitigen Rechtsakte die ursprünglich durch seinen Beschluss (GASP) 2022/582 vom 8. April 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 110, S. 55) sowie durch die Durchführungsverordnung (EU) 2022/581 vom 8. April 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 110, S. 3) gegen die Rechtsmittelführerin erlassenen restriktiven Maßnahmen aus folgenden Gründen aufrecht: „[Frau] … Timchenko ist die Ehefrau von [Herrn] … Timchenko, der ein langjähriger Bekannter des Präsidenten Wladimir Putin ist und zu dessen Vertrauten zählt. Sie ist zusammen mit ihrem Ehemann über die Immobiliengesellschaft [SCI] Ruth und [die] Gesellschaft Maples S.A. geschäftlich tätig und hat gemeinsam mit ihrem Ehemann Immobilien erworben, wodurch deutlich wird, dass zwischen ihnen umfangreiche Vermögensverknüpfungen bestehen. Darüber hinaus nimmt sie im Rahmen der Timchenko-Stiftung, die sie mit ihrem Ehemann gegründet hat und in der sie eine wichtige Rolle spielt und die eng mit ihrem Ehemann verbunden ist, an den öffentlichen Angelegenheiten ihres Ehemanns teil. Zudem führt diese Stiftung einen Teil ihrer Tätigkeiten in Verbindung mit der Beteiligungsgesellschaft Volga Group durch, die einen wesentlichen Beitrag zur russischen Wirtschaft und ihrer Entwicklung leistet und von [Herrn] … Timchenko, einem ihrer Anteilseigner, gegründet wurde. [Frau] … Timchenko profitiert daher von ihrem Ehemann, insbesondere im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Stellung und finanzielle Situation. Daher ist sie mit [Herrn] … Timchenko verbunden, der im Rahmen des Beschlusses [2014/145] in die Liste aufgenommen wurde, weil er unter anderem für die Unterstützung von Handlungen oder politischen Maßnahmen verantwortlich ist, die die territoriale Unversehrtheit, die Souveränität und die Unabhängigkeit der Ukraine untergraben, und russische Entscheidungsträger, die für die Annexion der Halbinsel Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sind, finanziell und materiell unterstützt und von ihnen profitiert.“

Mit Klageschrift vom 24. Mai 2023 erhob die Rechtsmittelführerin Klage vor dem Gericht, um insbesondere die Nichtigerklärung der streitigen Rechtsakte zu erwirken. Dabei machte sie sechs Klagegründe geltend, von denen der erste auf einen offensichtlichen Beurteilungsfehler des Rates und der fünfte auf eine Verletzung ihres in Art. 21 AEUV verankerten Grundrechts auf Freizügigkeit, von Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) sowie der gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gestützt war.

Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht den ersten Klagegrund zurück, mit dem die Rechtsmittelführerin geltend machte, der Rat habe einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, als er davon ausgegangen sei, dass sie im Sinne des in Art. 1 Abs. 1 in fine und in Art. 2 Abs. 1 in fine des Beschlusses 2014/145 sowie in Art. 3 Abs. 1 in fine der Verordnung Nr. 269/2014 vorgesehenen Kriteriums mit ihrem Ehemann „verbunden“ sei (im Folgenden: Kriterium der Verbundenheit). Das Gericht wies in Rn. 74 des angefochtenen Urteils darauf hin, dass sich der Begriff „Verbundenheit“ im Sinne dieses Kriteriums insbesondere auf Mitglieder derselben Familie beziehe, die durch gemeinsame Interessen verbunden seien, die über die sie verbindende familiäre Beziehung hinausgingen, und stellte unter Berücksichtigung der vom Rat vorgelegten Beweismittel in den Rn. 81 bis 83 des angefochtenen Urteils fest, dass der Rat zu Recht davon habe ausgehen können, dass die Rechtsmittelführerin mit ihrem Ehemann innerhalb einer gemeinsamen rechtlichen Struktur, nämlich einer Stiftung, verbunden sei, da beide dort institutionelle Funktionen ausübten und sich in deren Aktivität einbrächten, wobei eine solche gemeinsame Beteiligung über die bloße familiäre Verbindung hinausgehe, die zwischen ihnen bestehe.

Das Gericht wies auch den fünften von der Rechtsmittelführerin vorgebrachten Klagegrund zurück. In den Rn. 95 bis 97 des angefochtenen Urteils stellte es im Wesentlichen fest, dass das in Art. 21 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta vorgesehene Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt der Unionsbürger durch Beschlüsse im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auf der Grundlage von Art. 29 EUV beschränkt werden könne. Es stellte ferner in den Rn. 98 bis 106 des angefochtenen Urteils fest, dass Einschränkungen der Ausübung dieses Rechts, wie sie durch die restriktiven Maßnahmen, denen die Rechtsmittelführerin unterliege, auferlegt worden seien, die Voraussetzungen von Art. 52 Abs. 1 der Charta erfüllten, wonach solche Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt des betreffenden Rechts wahren sowie – unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – erforderlich sein und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen müssten.

Da das Gericht außerdem die übrigen von der Rechtsmittelführerin vorgebrachten Klagegründe verwarf, wies es in Rn. 136 des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfang ab.

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Rechtsmittelführerin, – das angefochtene Urteil aufzuheben, auch insoweit, als sie darin verurteilt wurde, ihre eigenen Kosten sowie die Kosten des Rates zu tragen, – in der Sache selbst zu entscheiden und die streitigen Rechtsakte für nichtig zu erklären, soweit diese sie betreffen, und – dem Rat die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen.

In ihrer Erwiderung beantragt die Rechtsmittelführerin außerdem, der Gerichtshof möge die Anpassung ihrer Anträge dahin gehend gestatten, dass die Rechtssache im Fall einer Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Gericht zurückverwiesen werde, damit dieses über den von ihr im ersten Rechtszug gestellten Antrag auf Schadensersatz entscheide.

Der Rat und die Europäische Kommission beantragen, – das Rechtsmittel zurückzuweisen und – der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.

Zur Begründung ihres Rechtsmittels macht die Rechtsmittelführerin vier Rechtsmittelgründe geltend. Mit ihnen rügt sie: erstens einen Rechtsfehler, den das Gericht dadurch begangen habe, dass es eine willkürliche und missbräuchlich weite Auslegung des Kriteriums der Verbundenheit vorgenommen habe, sowie einen Verstoß gegen die Begründungspflicht, zweitens einen Rechtsfehler des Gerichts bei der Auslegung des Kriteriums der Verbundenheit im Hinblick auf das mit den restriktiven Maßnahmen verfolgte Ziel sowie einen Verstoß gegen die Begründungspflicht, drittens, dass das Gericht zu Unrecht angenommen habe, Art. 29 EUV verleihe dem Rat die Befugnis, die Freizügigkeit von Unionsbürgern einzuschränken, und viertens einen Rechtsfehler, den das Gericht dadurch begangen habe, dass es entschieden habe, das der Rechtsmittelführerin auferlegte Verbot, in das Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten als der Republik Finnland einzureisen und sich dort aufzuhalten, stehe im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und wahre den Wesensgehalt der Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit, die sie als Unionsbürgerin genieße, sowie einen Verstoß gegen die Begründungspflicht.

Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, bei der Definition des Kriteriums der Verbundenheit in Rn. 74 des angefochtenen Urteils unter Missachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit eine zu weite und unvorhersehbare Auslegung des Begriffs „Verbundenheit“ zugrunde gelegt zu haben, indem es im Fall zweier familiär verbundener Personen lediglich das Vorliegen gemeinsamer Interessen, die über die einfache familiäre Beziehung zwischen den beiden verbundenen Personen hinausgingen, verlangt habe, ohne dass eine Verbindung durch eine wirtschaftliche Tätigkeit erforderlich sei. Die Rechtsmittelführerin erkennt zwar an, dass der Kontext und die Umstände jedes Einzelfalls zu berücksichtigen seien, ist jedoch der Ansicht, dass das Gericht hätte präzisieren müssen, inwiefern solche gemeinsamen Interessen aufgrund ihrer Art, ihrer Qualität und ihrer Quantität über die bloße Interessengemeinschaft, die jeder familiären Beziehung innewohne, hinausgehen könnten, und dass das Gericht das objektive Vorliegen einer Verflechtung gemeinsamer Interessen hätte nachweisen müssen, wobei die Rechtsmittelführerin in ihrer Erwiderung darauf hinweist, dass ein solcher Ansatz im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs in seinem Urteil vom 1. August 2025, Timchenko/Rat (C-703/23 P, EU:C:2025:608), stehe.

Die Rechtsmittelführerin führt weiter aus, dass das Gericht im vorliegenden Fall in den Rn. 81 bis 83 des angefochtenen Urteils nicht dargelegt habe, welche gemeinsamen Interessen sie und ihr Ehemann innerhalb der Stiftung teilten, in der sie beide ehrenamtlich tätig seien, wodurch seine Argumentation folglich mit einem Begründungsmangel oder zumindest einer unzureichenden Begründung behaftet sei. Insbesondere ließen die Mitwirkung der Ehegatten in dieser Stiftung ebenso wie die Bedeutung dieser Stiftung und der von ihr durchgeführten gemeinnützigen Tätigkeiten sowie die einmalige Mitwirkung einer Gesellschaft von Herrn Timchenko in dieser Stiftung während der Covid-19-Pandemie angesichts der von der betreffenden Stiftung verfolgten philanthropischen Ziele nicht die Feststellung zu, dass ein gemeinsames Interesse vorliege, das über den üblichen Rahmen einer familiären Beziehung hinausgehe. Insoweit erläutere das Gericht in Rn. 83 des angefochtenen Urteils nicht, inwiefern die Rolle der Rechtsmittelführerin innerhalb dieser Stiftung dazu beitragen könne, das Ansehen des Ehepaars aufzuwerten, und inwiefern eine solche Situation über ein normales familiäres Projekt hinausgehe.

Der Rat und die Kommission halten das Vorbringen der Rechtsmittelführerin für unbegründet.

Was erstens das Vorbringen der Rechtsmittelführerin betrifft, wonach das Gericht bei der Definition des Begriffs „Verbundenheit“ in Rn. 74 des angefochtenen Urteils den Grundsatz der Rechtssicherheit bei der Auslegung dieses Begriffs missachtet habe, ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in diesem Punkt im Wesentlichen die Auffassung vertreten hat, dass sich dieser Begriff, dessen Bedeutung stets vom jeweiligen Kontext und den jeweiligen Umständen des Falls abhänge, insbesondere auf Personen beziehe, die im Allgemeinen durch gemeinsame Interessen mit einer Person verbunden seien, gegen die restriktive Maßnahmen verhängt worden seien, und dass diese Verbindung sich nicht unbedingt in einer wirtschaftlichen Tätigkeit niederschlagen müsse, aber, wenn die betroffenen Personen durch eine familiäre Beziehung verbunden seien, über diese Beziehung hinausgehen müsse.

Der Gerichtshof hat bereits in der Rechtssache, die dem Urteil vom 1. August 2025, Timchenko/Rat (C-703/23 P, EU:C:2025:608), zugrunde liegt, Gelegenheit gehabt, eine Definition des Begriffs „Verbundenheit“ vorzunehmen, die mit der vom Gericht in Rn. 74 des angefochtenen Urteils gegebenen Definition im Wesentlichen übereinstimmt. Insoweit hat der Gerichtshof in den Rn. 29 bis 34 des Urteils vom 1. August 2025 im Wesentlichen entschieden, dass dieser Begriff unter Berücksichtigung des jeweiligen Kontexts und der jeweiligen Umstände weit auszulegen ist und dass, da das Vorliegen gemeinsamer Interessen, die über das familiäre Verhältnis zwischen den betroffenen Familienmitgliedern hinausgehen, objektiv festgestellt werden muss, die vom Gericht vorgenommene Definition dieses Begriffs keinen Rechtsfehler enthielt und mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wonach Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein müssen und ihre Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sein muss, im Einklang stand.

Insbesondere hat der Gerichtshof in Rn. 34 des Urteils vom 1. August 2025, Timchenko/Rat (C-703/23 P, EU:C:2025:608), klargestellt, dass diese Definition nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstößt, da das Gericht hinreichend klare und bestimmte Kriterien für die Anwendung des Begriffs „Verbundenheit“ im Fall von zwei in familiärer Bindung zueinander stehenden Personen genannt hat. Er hat ferner darauf hingewiesen, dass das Gericht nach diesem Grundsatz nicht verpflichtet war, im Einzelnen die Fälle zu benennen, in denen dieser Begriff Anwendung finden kann.

Somit kann nicht festgestellt werden, dass das Gericht in Rn. 74 des angefochtenen Urteils diesen Grundsatz missachtet hätte, indem es eine zu weite oder unvorhersehbare Definition des Begriffs „Verbundenheit“ zugrunde gelegt oder es in diesem Urteil unterlassen hätte, darzulegen, inwiefern gemeinsame Interessen aufgrund ihrer Art, ihrer Qualität und ihrer Quantität über die bloße Interessengemeinschaft hinausgehen können, die jedem familiären Verhältnis innewohnt.

Zweitens ist hinsichtlich des angeblich in den Rn. 81 bis 83 des angefochtenen Urteils feststellbaren Verstoßes gegen die dem Gericht obliegende Begründungspflicht darauf hinzuweisen, dass aus der Begründung eines Urteils oder eines Beschlusses des Gerichts die Überlegungen des Gerichts klar und eindeutig hervorgehen müssen, so dass die Betroffenen die Gründe für die Entscheidung des Gerichts erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollfunktion ausüben kann. Die Begründungspflicht des Gerichts erfordert jedoch nicht, dass dieses bei seinen Ausführungen alle von den Parteien des Rechtsstreits vorgetragenen Argumente nacheinander erschöpfend behandelt. Die Begründung kann daher auch implizit erfolgen, sofern sie es den Betroffenen ermöglicht, zu verstehen, weshalb das Gericht ihrem Vorbringen nicht gefolgt ist, und dem Gerichtshof ausreichende Angaben an die Hand gibt, damit er seine Kontrolle wahrnehmen kann (Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 101 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in den Rn. 81 bis 83 des angefochtenen Urteils u. a. rechtliche Würdigungen auf der Grundlage der in den Rn. 76 bis 80 dieses Urteils getroffenen Tatsachenfeststellungen vorgenommen hat, hinsichtlich derer die Rechtsmittelführerin keine Verfälschung geltend macht. Folglich ist der behauptete Verstoß gegen die Begründungspflicht des Gerichts im Hinblick auf die Gesamtheit der in den Rn. 76 bis 83 dieses Urteils angeführten Gründe zu prüfen.

Darüber hinaus ist festzustellen, dass sich die vom Gericht in den Rn. 76 bis 83 vorgenommene Analyse auf die Begründungen der streitigen Rechtsakte bezieht, wonach die Rechtsmittelführerin „im Rahmen der Timchenko-Stiftung, die sie mit ihrem Ehemann gegründet hat und in der sie eine wichtige Rolle spielt und die eng mit ihrem Ehemann verbunden ist, an den öffentlichen Angelegenheiten ihres Ehemanns [teilnimmt]“, wonach „diese Stiftung einen Teil ihrer Tätigkeiten in Verbindung mit der Beteiligungsgesellschaft Volga Group [durchführt], die einen wesentlichen Beitrag zur russischen Wirtschaft und ihrer Entwicklung leistet und von [Herrn] … Timchenko, einem ihrer Anteilseigner, gegründet wurde“, sowie wonach die Rechtsmittelführerin „daher von ihrem Ehemann [profitiert], insbesondere im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Stellung und finanzielle Situation“, und „daher … mit [ihrem Ehemann] verbunden [ist]“, wobei dieser restriktiven Maßnahmen insbesondere aufgrund der in Art. 1 Abs. 1 Buchst. a und b sowie in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und d des Beschlusses 2014/145 sowie in Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und d der Verordnung Nr. 269/2014 vorgesehenen Kriterien unterliegt.

In diesem Rahmen hat das Gericht in den Rn. 76 bis 80 des angefochtenen Urteils zum einen festgestellt, dass die Eheleute Timchenko persönlich an einer gemeinsamen rechtlichen Struktur beteiligt seien, nämlich einer nach ihnen benannten karitativen Stiftung, die zahlreiche Aktivitäten auf der Ebene der Russischen Föderation ausübe und in der sie als Gründer institutionelle Funktionen wahrnähmen und über erhebliche Befugnisse verfügten. Zum anderen hat das Gericht festgestellt, dass sich beide Eheleute Timchenko in den Betrieb dieser Stiftung einbrächten, wobei die Rechtsmittelführerin Mitglied ihres Stiftungsrats sei und ihr Ehemann Synergien herstelle, indem er dieser Stiftung über eine Gruppe, deren einziger Anteilseigner er sei, finanzielle und logistische Hilfestellung und Unterstützung bei der Herstellung von Kontakten zukommen lasse. Unter Berücksichtigung dieser Tatsachen ist das Gericht in den Rn. 81 und 83 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen zu dem Schluss gekommen, dass die Beteiligung der Eheleute Timchenko an der gleichnamigen Stiftung über die sie verbindende familiäre Beziehung hinausgehe und dass die Rechtsmittelführerin im Sinne des Kriteriums der Verbundenheit zu Recht als mit ihrem Ehemann „verbundene“ Person eingestuft werden könne.

Damit hat das Gericht in vollumfänglicher Einhaltung seiner Begründungspflicht sowie der in Rn. 74 des angefochtenen Urteils enthaltenen Definition des Begriffs „Verbundenheit“ dargelegt, dass der Rat das Kriterium der Verbundenheit rechtswirksam auf die Rechtsmittelführerin anwenden konnte. Aus den Rn. 81 und 83 des angefochtenen Urteils geht nämlich hervor, dass das Gericht im Wesentlichen die Auffassung vertreten hat, dass die von zwei Ehegatten in einer von ihnen gegründeten Stiftung ausgeübten Funktionen, das Ausmaß ihrer Beteiligung daran sowie der Umfang dieser Stiftung eine Anzahl von Elementen oder Kriterien darstelle, die es in ihrer Gesamtheit ermöglichten, objektiv festzustellen, dass aufgrund einer solchen Stiftung gemeinsame Interessen zwischen diesen Ehegatten bestünden, die über die sie verbindende familiäre Beziehung hinausgingen.

Was die Rüge betrifft, die sich auf die beiden letzten Sätze von Rn. 83 des angefochtenen Urteils bezieht, in denen das Gericht festgestellt hat, dass eine solche außerfamiliäre Dimension durch die Tatsache untermauert werde, dass die genannte Stiftung dazu beitrage, das Ansehen der Eheleute Timchenko aufzuwerten, ist festzustellen, dass – abgesehen davon, dass es sich um eine Rüge handelt, die gegen nicht tragende Gründe des angefochtenen Urteils gerichtet ist, so dass sie nicht zu dessen Aufhebung führen kann und daher ins Leere geht (Urteil vom 2. Oktober 2019, Crédit mutuel Arkéa/EZB, C-152/18 P und C-153/18 P, EU:C:2019:810, Rn. 68 sowie die dort angeführte Rechtsprechung) – das Gericht seine Begründungspflicht nicht verletzt hat, da aus den Erläuterungen in diesen beiden letzten Sätzen hervorgeht, dass gemeinsame Interessen, die über den bloßen privaten Bereich der betreffenden Familienangehörigen hinausgehen und der öffentlichen Kommunikation dieser Familienangehörigen dienen, als objektiv über die familiäre Beziehung, die diese Familienangehörigen verbindet, hinausgehend anzusehen sind.

Was Rn. 82 des angefochtenen Urteils betrifft, in der das Gericht festgestellt hat, dass es unerheblich sei, dass die Timchenko-Stiftung keinen gewerblichen Zweck verfolge und die Eheleute Timchenko dort ehrenamtlich tätig seien, ist darauf hinzuweisen, dass diese Rn. 82 ausdrücklich auf Rn. 74 dieses Urteils verweist, welche die in Rn. 29 des vorliegenden Urteils wiedergegebene Definition des Begriffs „Verbundenheit“ enthält. Somit konnte die Rechtsmittelführerin nachvollziehen, dass es – da dieser Begriff im Fall zweier durch eine familiäre Beziehung verbundener Personen lediglich das Vorliegen gemeinsamer Interessen voraussetzt, die objektiv über eine solche Beziehung hinausgehen, ohne dass eine Verbindung durch eine wirtschaftliche Tätigkeit nachgewiesen werden muss – für die Einstufung der Rechtsmittelführerin als mit ihrem Ehemann verbundene Person nicht von Bedeutung war, ob die Interessen, die sie mit ihm teilt, eine wirtschaftliche Dimension aufweisen. Folglich kann nicht festgestellt werden, dass das Gericht in Rn. 82 des angefochtenen Urteils gegen seine Begründungspflicht verstoßen hätte.

Aus den vorstehenden Gründen ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.

Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, in Rn. 82 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen zu sein, dass es nicht erforderlich sei, einen Zusammenhang zwischen den Tätigkeiten der Rechtsmittelführerin innerhalb der Timchenko-Stiftung und der Invasion der Ukraine durch die Russische Föderation herzustellen, da das Kriterium der Verbundenheit die Herstellung eines solchen Zusammenhangs nicht vorsehe. Damit habe das Gericht seine Argumentation mit einem Rechtsfehler sowie einem Verstoß gegen seine Begründungspflicht behaftet, da stets nachgewiesen werden müsse, dass die Verhängung restriktiver Maßnahmen gegen eine Person wie die Rechtsmittelführerin für die Erreichung der mit diesen restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziele erforderlich sei, wobei diese Ziele im vorliegenden Fall darin bestünden, Druck auf die Regierung der Russischen Föderation auszuüben und die Kosten für deren Vorgehen gegenüber der Ukraine zu erhöhen.

Der Rat ist der Ansicht, dass der zweite Rechtsmittelgrund unzulässig sei, da es sich bei der von der Rechtsmittelführerin angeführten Rn. 82 nicht um diejenige des angefochtenen Urteils, sondern um diejenige des Urteils vom 6. September 2023, Timchenko/Rat (T-361/22, EU:T:2023:502), handele, das vom Gerichtshof im Urteil vom 1. August 2025, Timchenko/Rat (C-703/23 P, EU:C:2025:608), geprüft worden sei. In der Sache weist der Rat das Vorbringen der Rechtsmittelführerin zurück.

Die Kommission beantragt ebenfalls, den zweiten Rechtsmittelgrund als unzulässig zurückzuweisen, da die Rechtsmittelführerin in Wirklichkeit die vom Gericht getroffenen Tatsachenfeststellungen anfechte oder eine erneute Prüfung der Beweismittel anstrebe. In der Sache tritt die Kommission dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin entgegen.

Was die sowohl vom Rat als auch von der Kommission bestrittene Zulässigkeit des zweiten Rechtsmittelgrundes angeht, ist darauf hinzuweisen, dass aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV, Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union sowie Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs hervorgeht, dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss; andernfalls ist das Rechtsmittel oder der betreffende Rechtsmittelgrund unzulässig. Insbesondere entspricht ein Rechtsmittelgrund diesem Erfordernis nicht und ist für unzulässig zu erklären, der nicht so klar und deutlich vorgebracht wird, dass der Gerichtshof seine Rechtmäßigkeitskontrolle ausüben kann, insbesondere, weil die wesentlichen Teile, auf die das Rechtsmittel gestützt wird, nicht hinreichend zusammenhängend und verständlich aus dem Wortlaut der Rechtsmittelschrift hervorgehen, die insofern unklar und zweideutig formuliert ist (Urteil vom 18. Dezember 2025, Hamoudi/Frontex, C-136/24 P, EU:C:2025:977, Rn. 54 und 55 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall handelt es sich, wie der Rat zu Recht feststellt, bei der von der Rechtsmittelführerin im Rahmen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes angeführten Rn. 82 nicht um Rn. 82 des angefochtenen Urteils. Bei dieser Rn. 82 handelt es sich um Rn. 82 des Urteils vom 6. September 2023, Timchenko/Rat (T-361/22, EU:T:2023:502), das vom Gerichtshof im Urteil vom 1. August 2025, Timchenko/Rat (C-703/23 P, EU:C:2025:608), geprüft worden ist. Außerdem richtet sich die von der Rechtsmittelführerin zur Stützung dieses Rechtsmittelgrundes vorgebrachte Argumentation gegen die vom Gericht in Rn. 82 des Urteils vom 6. September 2023, Timchenko/Rat (T-361/22, EU:T:2023:502), angeführte Begründung.

Da kein Teil des angefochtenen Urteils eine Argumentation enthält, die mit der in Rn. 82 des Urteils vom 6. September 2023, Timchenko/Rat (T-361/22, EU:T:2023:502), übereinstimmt, und da die Rechtsmittelführerin in ihrer Erwiderung keine Erläuterungen hierzu vorgetragen hat, ist davon auszugehen, dass sich der zweite Rechtsmittelgrund weder auf einen eindeutig identifizierbaren Teil noch auf eine eindeutig identifizierbare Begründung des angefochtenen Urteils bezieht, so dass er – ohne dass über den von der Kommission geltend gemachten Unzulässigkeitsgrund entschieden werden muss – gemäß der in Rn. 44 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung als unzulässig zurückzuweisen ist.

Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe in den Rn. 95 und 96 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, als es entschieden habe, dass der Rat durch einen auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassenen Beschluss die Freizügigkeit, die ihr als Unionsbürgerin aufgrund ihrer finnischen Staatsangehörigkeit nach Art. 21 AEUV und Art. 45 der Charta im Gebiet der Union zustehe, einschränken könne. Entgegen der Auffassung des Gerichts seien Einschränkungen der Freizügigkeit von Unionsbürgern durch die Mitgliedstaaten eng auszulegen und – wie sich aus Art. 27 der Richtlinie 2004/38 ergebe – nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig, wobei im Fall solcher Einschränkungen ferner die Verhältnismäßigkeit zu wahren sei und das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein müsse.

Weder aus dem Wortlaut von Art. 29 EUV noch aus den Verträgen gehe jedoch hervor, dass diese Freizügigkeit durch auf der Grundlage dieses Art. 29 erlassene restriktive Maßnahmen eingeschränkt werden könne. Das Gericht hätte daher im vorliegenden Fall prüfen müssen, ob sich der Rat als Organ der Union, in dem alle Mitgliedstaaten vertreten seien, vergewissert habe, dass das persönliche Verhalten der Rechtsmittelführerin eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit der Mitgliedstaaten darstelle. Die GASP dürfe vom Rat also nicht dazu genutzt werden, die Freizügigkeit der Unionsbürger ohne Einhaltung der Bedingungen und Verfahrensgarantien einzuschränken, die normalerweise gölten, wenn Mitgliedstaaten solche Beschränkungen nach der Richtlinie 2004/38 einführten, wobei die Rechtsmittelführerin in ihrer Erwiderung darauf hinweist, dass ein solcher Ansatz durch Art. 40 EUV gestützt werde.

Der Rat und die Kommission halten das Vorbringen der Rechtsmittelführerin für unbegründet.

In den Rn. 95 und 96 des angefochtenen Urteils hat das Gericht im Wesentlichen entschieden, dass nach Art. 21 Abs. 1 AEUV das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit und Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen gelte, wozu auch die auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassenen Beschlüsse im Bereich der GASP gehörten. Der weit gefasste Wortlaut dieses Artikels verleihe dem Rat jedoch die Befugnis, zur Verwirklichung der in Art. 21 Abs. 2 EUV genannten Ziele restriktive Maßnahmen zu erlassen, die darauf abzielten, das Recht der Unionsbürger, sich außerhalb des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit sie besäßen, frei zu bewegen und aufzuhalten, einzuschränken, und zwar unabhängig von den diesbezüglichen Vorschriften der Richtlinie 2004/38.

Hiermit hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Unionsbürger – zu denen gemäß Art. 9 EUV und Art. 20 Abs. 1 AEUV jede natürliche Person zählt, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt – das Recht haben, sich im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten; dieses Recht wird ihnen unmittelbar durch Art. 20 Abs. 2 Buchst. a und Art. 21 Abs. 1 AEUV gewährt. Letztere Bestimmung sieht vor, dass die Beschränkungen und Bedingungen dieses Rechts in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften festgelegt sind.

Daraus folgt, dass – wie das Gericht in Rn. 95 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt hat – das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit und Aufenthalt sowohl auf der Grundlage des AEU-Vertrags als auch des EU-Vertrags beschränkt und an Bedingungen geknüpft werden kann.

Wie das Gericht in Rn. 96 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, kann der Rat im Bereich der GASP auf der Grundlage von Art. 29 EUV Beschlüsse erlassen, in denen der Standpunkt der Union zu einer bestimmten Frage geografischer oder thematischer Art bestimmt wird, wobei ein solcher Standpunkt restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nicht staatliche Einheiten umfassen kann. In diesem Rahmen ist es Sache des Rates, den Gegenstand der restriktiven Maßnahmen, die die Union im Bereich der GASP erlässt, festzulegen oder gar zu präzisieren, wobei er insoweit über einen großen Spielraum verfügt und einstimmig beschließt. Dieser große Spielraum erklärt sich durch das breite Spektrum der in Art. 3 Abs. 5 und Art. 21 EUV sowie in den speziellen Bestimmungen über die GASP, insbesondere den Art. 23 und 24 EUV, genannten Ziele und Zielvorgaben der Union in diesem Bereich (Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 269 und 270 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Angesichts des weiten Ermessensspielraums, über den der Rat zur Verwirklichung dieser Ziele im Bereich der GASP verfügt, und angesichts der Tatsache, dass weder der Wortlaut von Art. 29 EUV noch – in einem weiteren Sinne – der Wortlaut der Bestimmungen des EU- und des AEU-Vertrags im Bereich der GASP für sich genommen den Erlass spezifischer restriktiver Maßnahmen vorschreiben oder verbieten, ist – wie das Gericht in den Rn. 95 und 96 des angefochtenen Urteils feststellt – aber davon auszugehen, dass der Rat grundsätzlich auf der Grundlage von Art. 29 EUV befugt ist, zu beschließen, dass natürliche Personen, selbst wenn sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Union und damit Unionsbürger sind, weder in die anderen Mitgliedstaaten der Union einreisen noch durch diese durchreisen dürfen, wenn diese Personen Kriterien erfüllen, aus denen eine objektive Verbindung zwischen der Kategorie, zu der sie gehören, und dem Drittland hervorgeht, auf das die Union so Druck ausüben will (vgl. hierzu Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 273). Unter diesen Voraussetzungen ermöglicht es Art. 29 EUV dem Rat grundsätzlich, restriktive Maßnahmen zu erlassen, die im Sinne von Art. 21 Abs. 1 AEUV das Recht dieser Bürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, beschränken, und den Mitgliedstaaten aufzuerlegen, eine solche Beschränkung durchzusetzen.

Folglich ist es, wie das Gericht am Ende von Rn. 96 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, unerheblich, dass solche Beschränkungen nicht denjenigen entsprechen, die in der Richtlinie 2004/38 vorgesehen sind, die gemäß ihrem Art. 1 Buchst. c und ihrem Art. 27 in Verbindung mit ihrem Art. 42 u. a. darauf abzielt, Vorschriften festzulegen, nach denen die Mitgliedstaaten selbst und nicht ein Organ der Union wie der Rat diese Beschränkungen vornehmen können.

Eine solche Auslegung wird zudem nicht durch den von der Rechtsmittelführerin angeführten Art. 40 Abs. 2 EUV entkräftet. Nach dieser Bestimmung lässt die Durchführung der Politik nach den Art. 3 bis 6 AEUV die Anwendung der Verfahren und den jeweiligen Umfang der Befugnisse der Organe, die in den Verträgen für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union im Rahmen der GASP vorgesehen sind, unberührt. Unter diesen Umständen kann die Tatsache, dass die Richtlinie 2004/38, wie aus ihrem zweiten Erwägungsgrund hervorgeht, die Freizügigkeit von Personen als Grundfreiheit des Binnenmarkts regelt, für den die Union gemäß Art. 4 AEUV ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten teilt, den Umfang der Zuständigkeit, über die der Rat gemäß Art. 29 EUV im Bereich der GASP verfügt, nicht beeinflussen.

Entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin bedeutet ferner die Tatsache, dass der Rat beim Erlass restriktiver Maßnahmen, die auf Art. 29 EUV beruhen und darauf abzielen, die Freizügigkeit natürlicher Personen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einzuschränken – auch wenn es sich bei diesen um Unionsbürger handelt –, nicht an die in der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Verfahrensvorschriften und -garantien gebunden ist, nicht, dass dieses Organ in dieser Hinsicht über eine Befugnis verfügen würde, die nicht durch das Unionsrecht beschränkt wäre.

Erstens muss nämlich, wie das Gericht in den Rn. 96 und 101 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, beim Erlass solcher Maßnahmen der völkerrechtliche Grundsatz berücksichtigt werden, der in Art. 3 des Protokolls Nr. 4 zu der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bekräftigt wurde, wonach ein Staat seinen eigenen Staatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet oder den Aufenthalt in diesem nicht untersagen darf. Die Mitgliedstaaten sind an diesen Grundsatz gebunden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Oktober 2021, A [Grenzüberschreitung mit einem Vergnügungsboot], C-35/20, EU:C:2021:813, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung). Folglich gewährleistet Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses 2014/145, dass dieser Beschluss den Mitgliedstaaten nicht die Verpflichtung auferlegt, ihren eigenen Staatsangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet zu verweigern.

Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass jeder Beschluss, mit dem solche Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassen werden, um – wie das Gericht in Rn. 97 des angefochtenen Urteils festgestellt hat – Druck auf ein Drittland auszuüben, damit die in Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und c EUV genannten Ziele – nämlich Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu fördern sowie den Frieden zu erhalten, Konflikte zu verhüten und die internationale Sicherheit und den Schutz der Zivilbevölkerung zu stärken – verwirklicht werden, das angestrebte Ziel des Drucks, die rechtlichen Kriterien, die die Verhängung restriktiver Maßnahmen ermöglichen, sowie die Kategorien von Personen oder Organisationen, auf die diese Kriterien abzielen, so definieren und umgrenzen muss, dass die insoweit verhängten restriktiven Maßnahmen das verfolgte Ziel auf eine Weise erreichen können, die nicht offensichtlich ungeeignet ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 272 und 273 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Drittens stellt – angesichts der Tatsache, dass das Recht der Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, ebenfalls ein Grundrecht ist, da es in Art. 45 Abs. 1 der Charta garantiert ist – die Beschränkung dieses Rechts durch Beschlüsse, die auf der Grundlage von Art. 29 EUV erlassen werden, eine „Einschränkung der Ausübung“ dieses Rechts im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta dar, so dass sie, wie das Gericht in Rn. 98 des angefochtenen Urteils zu Recht dargelegt hat, die in dieser letztgenannten Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen muss.

Aus den vorstehenden Gründen ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.

Mit ihrem vierten, in zwei Teile gegliederten Rechtsmittelgrund wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht im Wesentlichen vor, Rechtsfehler begangen und gegen seine Begründungspflicht verstoßen zu haben, indem es festgestellt habe, dass die mit den gegen sie gerichteten restriktiven Maßnahmen vorgenommene Beschränkung ihres Rechts auf Freizügigkeit und Aufenthalt, das ihr als Unionsbürgerin zustehe, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (erster Teil des vierten Rechtsmittelgrundes) sowie dem Erfordernis, dass eine solche Einschränkung den Wesensgehalt dieses Rechts wahren müsse (zweiter Teil des vierten Rechtsmittelgrundes), vereinbar sei.

Was den ersten Teil betrifft, so habe das Gericht bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Beschränkung des Rechts der Rechtsmittelführerin auf Freizügigkeit und Aufenthalt einen Rechtsfehler begangen und gegen seine Begründungspflicht verstoßen, indem es unterlassen habe, bei der Rechtsmittelführerin ein persönliches Verhalten, das im Hinblick auf die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit der Mitgliedstaaten erheblich sei, wie es Art. 27 der Richtlinie 2004/38 verlange, oder eine erhebliche Gefahr für ein Interesse der Union festzustellen, und indem es nicht erläutert habe, inwiefern eine solche Beschränkung zur Verwirklichung der vom Rat verfolgten Ziele, wie sie vom Gericht in Rn. 97 des angefochtenen Urteils dargelegt worden seien, geeignet sei.

Was den zweiten Teil betrifft, wendet sich die Rechtsmittelführerin gegen die Argumentation des Gerichts in den Rn. 101 und 104 des angefochtenen Urteils. Entgegen der Auffassung des Gerichts sei der Umfang der Einschränkung ihres Rechts auf Freizügigkeit und Aufenthalt durch die gegen sie gerichteten restriktiven Maßnahmen nämlich besonders groß, da er das Hoheitsgebiet von 26 der 27 Mitgliedstaaten betreffe. Zudem berücksichtige keine der in Art. 1 des Beschlusses 2014/145 vorgesehenen Ausnahmen den Status als Unionsbürger oder die besondere Situation von Unionsbürgern, die Verbindungen zu mehreren Ländern der Union hätten. Hinzu komme, dass die restriktiven Maßnahmen trotz ihres angeblich vorübergehenden Charakters über viele Jahre hinweg gegen eine Person aufrechterhalten werden könnten. Schließlich sei die vom Gericht in Rn. 101 des angefochtenen Urteils entsprechend angewendete Rechtsprechung nicht einschlägig.

Was den ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes betrifft, so macht der Rat geltend, dieser Teil sei unzulässig, da die Rechtsmittelführerin die beanstandeten Passagen des angefochtenen Urteils nicht konkret benannt habe, und die Kommission vertritt die Auffassung, dieser Teil sei unzulässig, da die Rechtsmittelführerin ein neues Argument vorbringe, das das Gericht nicht geprüft habe. In der Sache treten sowohl der Rat als auch die Kommission dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin entgegen.

Erstens trifft es zu, dass die Rechtsmittelführerin, wie der Rat geltend macht, nicht genau angibt, auf welche Passagen des angefochtenen Urteils sich die Argumentation bezieht, die sie zur Stützung des ersten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes vorbringt. Da die Rechtsmittelführerin dem Gericht jedoch im Wesentlichen vorwirft, bei seiner Prüfung der Verhältnismäßigkeit der restriktiven Maßnahmen, die darauf abzielten, ihr Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt als Unionsbürgerin einzuschränken, Rechtsfehler begangen zu haben, geht aus ihrer Argumentation mit hinreichender Klarheit hervor, dass sie sich auf die Rn. 103 bis 106 des angefochtenen Urteils bezieht, in denen das Gericht diese Prüfung vorgenommen hat, zumal der Rat diese Rn. 103 bis 106 in seiner Klagebeantwortung selbst angeführt hat. Unter diesen Umständen ist der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes im Hinblick auf die in Rn. 44 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung als zulässig anzusehen.

Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung eine Partei, wäre es ihr erlaubt, vor dem Gerichtshof erstmals ein Angriffs- oder Verteidigungsmittel und Argumente vorzubringen, die sie vor dem Gericht nicht vorgebracht hat, den Gerichtshof, dessen Befugnisse im Rechtsmittelverfahren beschränkt sind, letztlich mit einem weiter reichenden Rechtsstreit befassen könnte, als ihn das Gericht zu entscheiden hatte. Im Rahmen eines Rechtsmittels sind die Befugnisse des Gerichtshofs nämlich auf die Beurteilung der rechtlichen Bewertung des im ersten Rechtszug erörterten Vorbringens beschränkt (Urteil vom 17. Oktober 2024, PT Pelita Agung Agrindustri und PT Permata Hijau Palm Oleo/Kommission, C-112/23 P, EU:C:2024:899, Rn. 67 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung ist es jedoch zulässig, dass ein Rechtsmittelführer ein Rechtsmittel einlegt, mit dem er Rechtsmittelgründe geltend macht, die sich aus dem angefochtenen Urteil selbst ergeben und mit denen dessen Begründetheit aus rechtlichen Erwägungen in Frage gestellt wird (Urteil vom 3. Juli 2025, Parlament/TC, C-529/23 P, EU:C:2025:521, Rn. 82 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Angesichts dieser Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass die Rechtsmittelführerin entgegen der Auffassung der Kommission im Rahmen des ersten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes kein neues Argument geltend machen will, das vom Gericht nicht geprüft worden wäre. Indem sie im Wesentlichen vorbringt, das Gericht hätte bei seiner Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihr Grundrecht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, untersuchen müssen, ob der Rat gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 ein persönliches Verhalten ihrerseits in Form einer tatsächlichen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre, festgestellt habe, kritisiert die Rechtsmittelführerin nämlich die rechtliche Begründung des Gerichts und leitet dabei ihre Schlussfolgerung aus dem Rechtsfehler ab, den das Gericht begangen haben soll, indem es im Wesentlichen in Rn. 96 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass der Rat nicht an diese Richtlinie gebunden sei. Damit macht die Rechtsmittelführerin ein Argument geltend, das sich aus dem angefochtenen Urteil selbst ergibt und somit zulässig ist.

Daraus folgt, dass der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes in vollem Umfang zulässig ist.

Was den ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes betrifft, ist als Erstes das Vorbringen der Rechtsmittelführerin zurückzuweisen, wonach es das Gericht in den Rn. 103 bis 106 des angefochtenen Urteils fehlerhaft unterlassen habe, im Hinblick auf die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihr Grundrecht nach Art. 45 Abs. 1 der Charta, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zu prüfen.

Es ist nämlich zum einen darauf hinzuweisen, dass gemäß den Rn. 56 bis 61 des vorliegenden Urteils das Gericht keinen Rechtsfehler begangen hat, als es im Wesentlichen entschieden hat, dass der Rat beim Erlass restriktiver Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 29 EUV, die darauf abzielen, das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt von natürlichen Personen mit Unionsbürgerschaft einzuschränken, nicht an die in der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Verfahrensvorschriften und -garantien gebunden war.

Zum anderen ist für die Feststellung, ob der Eingriff in ein Grundrecht wie das in Art. 45 Abs. 1 der Charta garantierte Recht aufgrund von Einschränkungen dieses Rechts durch einen Rechtsakt der Union im Hinblick auf die Anforderungen von Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta verhältnismäßig ist, erstens zu prüfen, ob diese Maßnahmen einem von der Union anerkannten im Allgemeininteresse liegenden Ziel entsprechen, zweitens, ob sie im Hinblick auf dieses Ziel nicht offensichtlich ungeeignet sind, d. h., ob sie nicht offensichtlich untauglich sind, dieses Ziel zu erreichen, und drittens, ob die betreffende Einschränkung nicht offensichtlich über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 233 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Eine solche Prüfung erfolgt jedoch unabhängig von den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38.

Das Gericht hat folglich weder einen Rechtsfehler begangen noch gegen seine Begründungspflicht verstoßen, indem es davon abgesehen hat, die Verhältnismäßigkeit der Einschränkung des Rechts der Rechtsmittelführerin auf Freizügigkeit und Aufenthalt im Hinblick auf die in dieser Richtlinie vorgesehenen Vorschriften und Verfahrensgarantien zu prüfen.

Als Zweites wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, gegen seine Begründungspflicht verstoßen zu haben, indem es unterlassen habe, bei seiner Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihr Grundrecht, sich im Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten als der Republik Finnland frei zu bewegen und aufzuhalten, zu untersuchen, ob das fragliche Einreise- und Durchreiseverbot geeignet sei, das Ziel zu erreichen, das – wie aus den in dem angefochtenen Urteil in den Rn. 97 und 102 dargelegten und im Rechtsmittelverfahren in diesem Punkt unbestrittenen Ausführungen hervorgeht – darin besteht, Druck auf die Behörden der Russischen Föderation auszuüben, damit diese ihre Handlungen und ihre Politiken, die die Ukraine destabilisieren, beenden.

Dieses Vorbringen ist ebenfalls zurückzuweisen, da sich – unter Berücksichtigung der in Rn. 33 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung – die Prüfung der Geeignetheit dieses Verbots aus den Rn. 105 und 106 des angefochtenen Urteils ergibt. Indem das Gericht in den Rn. 105 und 106 festgestellt hat, dass die Einschränkung des Rechts der Rechtsmittelführerin, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, angesichts der Bedeutung des mit den ihr auferlegten restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziels nicht offensichtlich unverhältnismäßig gewesen sei, ist das Gericht nämlich implizit, aber zwangsläufig von der Feststellung ausgegangen, dass das genannte Verbot nicht offensichtlich ungeeignet war, dieses Ziel zu erreichen (vgl. entsprechend Urteil vom 26. März 2026, Pumpyanskiy u. a./Rat, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P und C-111/24 P, EU:C:2026:245, Rn. 237).

Mit dem zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, als es in den Rn. 101 und 104 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, dass die Einschränkung ihres in Art. 45 Abs. 1 der Charta garantierten Rechts auf Freizügigkeit und Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten den Wesensgehalt dieses Rechts beachtet habe.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich Rn. 104 des angefochtenen Urteils auf die Erforderlichkeit dieser Einschränkung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bezieht und dass nur Rn. 101 dieses Urteils die Frage der Wahrung des Wesensgehalts des genannten Rechts betrifft. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes ausschließlich diese letztgenannte Randnummer betrifft.

Es ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Charta jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta vorgesehenen Grundrechte namentlich den Wesensgehalt dieser Rechte achten muss.

In Rn. 101 des angefochtenen Urteils hat das Gericht entschieden, dass die Einschränkung des Grundrechts der Rechtsmittelführerin, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, den Wesensgehalt dieses Rechts beachtet habe, da dieses Verbot zum einen die Rechtsmittelführerin gemäß dem in Rn. 59 des vorliegenden Urteils angeführten und in Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses 2014/145 bekräftigten völkerrechtlichen Grundsatz nicht daran hindere, sich in den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitze, zu begeben und sich dort aufzuhalten, und zum anderen nicht dauerhafter Natur gewesen sei, da die Aufrechterhaltung der gegen die Rechtsmittelführerin gerichteten restriktiven Maßnahmen und damit dieses Verbots gemäß Art. 6 dieses Beschlusses regelmäßig überprüft werden müsse.

Ohne dass es erforderlich ist, die Relevanz der Rechtsprechung zu prüfen, auf die das Gericht in Rn. 101 des angefochtenen Urteils Bezug genommen hat, ist festzustellen, dass der zweite der in Rn. 101 genannten Gesichtspunkte, der sich auf Art. 6 des Beschlusses 2014/145 bezieht, ausreicht, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die streitigen Rechtsakte den Wesensgehalt des Grundrechts der Rechtsmittelführerin auf Freizügigkeit nicht beeinträchtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 13. März 2025, Shuvalov/Rat, C-271/24 P, EU:C:2025:180, Rn. 78 und 79). Aus der Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung der gegen die Rechtsmittelführerin erlassenen restriktiven Maßnahmen geht nämlich hervor, dass die streitigen Rechtsakte weder zum Ziel noch zur Folge haben, die ihr aufgrund ihrer Unionsbürgerschaft zustehenden Rechte aufzuheben oder den Umfang dieser Rechte dauerhaft einzuschränken.

Diese Schlussfolgerung wird nicht durch den von der Rechtsmittelführerin angeführten Umstand widerlegt, dass die in Art. 1 Abs. 3, 4 und 6 des Beschlusses 2014/145 vorgesehenen Ausnahmen und Abweichungen weitgehend Personen betreffen, die sich in ganz besonderen Situationen befinden, die insbesondere mit internationalen Verpflichtungen zusammenhängen. Insoweit genügt die Feststellung, dass dieser Umstand die Bedeutung des in Rn. 101 des angefochtenen Urteils genannten Erfordernisses einer regelmäßigen Überprüfung in keiner Weise berührt.

Aus den vorstehenden Gründen ist der vierte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.

Wie aus Rn. 23 des vorliegenden Urteils hervorgeht, hat die Rechtsmittelführerin in ihrer Erwiderung beim Gerichtshof beantragt, die Anpassung ihrer Anträge zu gestatten, so dass die Rechtssache im Fall einer Aufhebung des angefochtenen Urteils an das Gericht zurückverwiesen werde, damit dieses über den von ihr im ersten Rechtszug gestellten Schadensersatzantrag entscheide.

Da diese Voraussetzung nicht erfüllt ist, weil die vier von der Rechtsmittelführerin zur Begründung ihres Rechtsmittels vorgebrachten Rechtsmittelgründe zurückgewiesen werden, besteht kein Anlass, über diesen Antrag zu entscheiden.

Somit wird das Rechtsmittel zur Gänze zurückgewiesen.

Gemäß Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Da die Rechtsmittelführerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Rates und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.